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Telekom PolitikSteuerung eines komplexen Systems
Johannes M. Bauer
Michigan State University
ITA, Wien, 22. Jänner 2003
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Überblick
Evolution der Telekommunikation Alte und neue Politikansätze Einsichten aus der Theorie komplexer
Systeme Erfahrungen mit Telekom Reform Zusammenfassung
Evolution der Telekommunikation
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Vergangenheit: HierarchieVergangenheit: Hierarchie
Local service Intrastate toll Interstate toll Local service
State jurisdiction State jurisdictionFederal
CO
CO
TO CO
CO
End-user services
Interconnection
Firms
T T
TandemOffice
CentralOffice
TollOffice
Local Bell Operating Company A
Local Bell Operating Company B
AT&T Long Lines
Independent Telcos
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Differenzierung
Telegraphy
Telephony
Telegraphy
Telephony
Telegraphy
Radio
Telephony
Telegraphy
Telex
Facsimile
Radio
Television
Telephony
Telegraphy
Telex
Data
Facsimile
Radio
Color TV
Cellular
Paging
Satellite
Telephony
Telegraphy
Telex/Facsimile
Broadband data
Narrowband data
Video-teleconferencing
Internet
Digital radio
HDTV
DBS
Digital cable
Cellular
PCS
802.11b1850 1880 1910 1940 1970 1990s
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Gegenwart: DezentralisierungGegenwart: Dezentralisierung
Fiber Ring(CAP)
Satellites
CO
CO
TO CO
LEC A LEC B
Multiple IXCs
Private Line
Dedicated line
COLEC C
Firm
Wireless
POP POP
Internetbackbone
Cableheadend
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Integration
PSTN
Telex
Circuit data
Packet data
Leased linesLANs
Conferencing
Sound & TV
ISDN(Integrated
ServicesDigital
Network)
Leased linesLANs
Conferencing
Sound & TV
B-ISDN(Broadband
ISDN)
Sound & TV
IntegratedBroadband
Communica-tions (IBC)
Time1980s
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Zukunft: verteilte NetzeZukunft: verteilte Netze
TCP/IP or other protocols
TV,PC,
Phone,PDAs
TV,PC,
Phone,PDAs
Voice E-mail Content Transactions Games
Inspiriert von: Weinhaus, Monroe, Jamison (1995), Benkler (1996).
Inhalte,Anwendun-gen
Logische Ebene
Physische Ebene (Netze)
Alte und neue Politikansätze
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Das traditionelle Modell
Konsenspositionen Natürliches Monopol [C(x+y)<C(x)+C(y)] Öffentliches Interesse mittels staatlicher
Steuerung Praktische Umsetzung
Regulierte private Monopole (US, Kanada) (Selbstregulierte) öffentliche Monopole (Europa,
Lateinamerika, Asien) Technologie-spezifische Regulierung (Telefon,
Kabel, Rundfunk, Mobilkommunikation, …)
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Das gegenwärtige Modell
Konsenspositionen Wettbewerb ist möglich Marktmacht kann neutralisiert werden
Offener Netzzugang für Wettbewerber Netzzusammenschaltung und Entbündlung Anwendung der Wettbewerbspolitik
Praktische Umsetzung Liberalisierung, Privatisierung, internationale
Marktöffnung Etablierung unabhängiger Regulierung
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Normative Fundamente Sozialwissenschaften
Regulierungsökonomie Gleichgewichtsorientierung Partialanalyse
Institutionelles Design Asymmetrische Information Gestaltung optimaler Anreize
Normative Rechtstheorie Gesellschafts- und wirtschaftspolitische
Visionen (Universaldienst, neue Ökonomie)
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Regulierungsphasen (Cave und Prosperetti 2000)
Monopol/ Duopol
Übergang Normalisierung
Einzel-handelspreis Kontrolle
Alle Dienste preiskontrolliert
Graduelle Lockerung der
Kontrolle, Preiscaps
Keine Kontrolle
Netzzugang Nicht relevant oder arbiträr
Langsame Ent-regulierung,
Entbündelung
Kontrolle nur im Fall von
Bottlenecks
Universal-dienst Auftrag
Anbieter Kostenersatz, Beitrag der
Marktteilnehmer
Kostenersatz, Beitrag der
Marktteilnehmer
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“Gesetz” unerwarteter Folgen
Konzentration und Konsolidierung anstelle weitverbreiteten Wettbewerbs
Entbündelung und Investititionsverhalten Dominanz etablierter Anbieter Aktienkurseinbruch der IT Industrie Enttäuschte Konvergenzerwartungen Probleme der UMTS Spektrumauktionen Unvorhergesehene Innovationszentren
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Politik- oder Theorieversagen?
Politikversagen Unvollkommene Information und Unsicherheit Notwendigkeit der Kompromißfindung Special Interest (Capture) Theorien der
Regulierung Theorieversagen
Unzulänglichkeit der etablierten normativen Grundlagen der Telekom Politik
Fehlen mehr dynamischer, integrierter Ansätze
Einsichten aus der Theorie komplexer adaptiver Systems
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Kontrollierbarkeit
Monopolära Nahezu geschlossenes System Vertikale Regulierung erhöht Kontrollmöglichkeit
Wettbewerbsära Relativ offenes System Akteure haben typischerweise mehrfache
Optionen um Regulierung zu unterwandern Regulierung hat direkte und oft vielfache indirekte
Wirkungen
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Telekom als KAS
Vervielfachung der Akteure durch Marktöffnung
Digitalisierung schafft neue Substitutionsoptionen
Starke Interdependenzen durch Netzcharakter der Industrie Vertikale Beziehungen upstream-downstream Ungleiche Wettbewerbsbedingungen in
Teilmärkten (bottlenecks)
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Politik als KAS
Basic Industry ConditionsTechnology, Demand, Input
Markets, Resources, Information
Basic Industry ConditionsTechnology, Demand, Input
Markets, Resources, Information
Market StructureOwnership, Entry and
Exit Conditions
Market StructureOwnership, Entry and
Exit Conditions
Corporate ConductPricing, Investment, Innovation
Corporate ConductPricing, Investment, Innovation
Sector PerformanceService Penetration, Quality,
Prices, Earnings
Sector PerformanceService Penetration, Quality,
Prices, Earnings
Inspired by Berg (1996).
ExperienceNationalGlobal
ExperienceNationalGlobal
PrivatizationPrivatization
LegalReformLegal
Reform
GeneralEconomicConditions
GeneralEconomicConditions
InternationalCommitments
(WTO)
InternationalCommitments
(WTO)
Policy VisionPolicy Vision
RegulationInterconnectionPrice RegulationNon-Price Goals
RegulationInterconnectionPrice RegulationNon-Price Goals
Institutional and CulturalEndowment
Institutional and CulturalEndowment
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Regulierbarkeit
KAS Theorie sieht Steuerungsstrukturen und –instrumente als endogene Phänomene
KAS können nur partiell gesteuert werden “Hebelpunkte” (Holland, 1992) Beeinflussung der Selektionsumgebung Suche nach “bevorzugtem Prozeß” Politikmaßnahmen immer temporär und multiple
Resultate möglich Vergleichende empirische Analysen
Erfahrungen mit Telekom Reform
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USA
Komplexes politisches und Rechtssystem Bundesregulierungsbehörden (FCC, SEC, FTC) 50 Landesregulierungsbehörden (PUCs) Viele gegenseitige Kontrollen zwischen
Regierungsorganen (Exekutive, Judikative, …) Differenziertes Lobbying System Viele “Vetopunkte” um Regulierungsreformen zu
verabschieden Historisch relativ effizientes TK System
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USA …
Graduelle Liberalisierung seit 1950er Jahren Informationsdienste seit 1960er Jahren liberalisiert
(Basis für unreguliertes Internet) Telecommunications Act of 1996 etablierte
asymmetrischen Rechtsrahmen Strikte Regulierung für etablierte Fixnetzbetreiber Entregulierung für Kabel- und Mobilnetzbetreiber
Zahlreiche Konflikte zwischen Bund und Ländern sowie anderen Akteuren
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EU
Breites Spektrum von hoch effizienten (Schweden) zu ineffizienten Betreibern
Außergewöhnliche Reformbedingungen Kommission weniger stark durch nationale
Interessen beeinflusst Fehlen unabhängiger Regulierung Im Vergleich zu USA breitere Handlungsoptionen
aufgrund Staatseigentums and Netzbetreiberns Horizontale Neustrukturierung im Gange
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Preis für Festnetzsprachdienst(in US $ PPP)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1994 1997 2000
EU-RF
EU-BF
US-RF
US-BF
Business
Residential
Quelle: Cherry und Bauer (2002)
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Preis für Festnetzsprachdienst (US$ PPP)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Sw
eden
Luxem
bourg
Denm
ark
Germ
any
UK
Neth
erlands
Fin
land
EU
US
-M
Belg
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Austr
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US
-F
Gre
ece
Spain
Italy
Port
ugal
1994
2000
Quelle: Cherry und Bauer (2002)
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Breitband & Informationsdienste
850
2,200
37.4234.2
4.4 24
0
500
1000
1500
2000
2500
Broadband Internet hosts Secure servers
EU
US
Per 100,000 Einwohner (2000)
Source: OECD, 2001
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Zusammenfassung
EU Ausganssituation erleichterte die Bestimmung der Hebelpunkte für Reform in traditionellen TK Sektoren
USA adoptierte (unbeabsichtigt) flexiblere Rahmenbedingungen für das Internet
USA diskutiert gegenwärtig weitere (radikale) Deregulierung
EU implementiert horizontale Regulierung mit vermutlich höherer Regulierungsintensität
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Zusammenfassung …
Konsequenzen für Regulierungspolitik Ersatz der Mikrosteuerung durch breitere
Instrumente (z.B. globale Preisobergrenzen) Akzeptanz von Ungleichgewichtssituationen Systematische Untersuchung der Effekte von
Politikmaßnahmen und Politikadaption Schwächen der KAS Theorie
Abstrahiert weitgehend von sozialen Strukturen Normative Implikationen unzureichend erforscht