Harmonisierung divergierender organisationalerKulturen in öffentlich-privaten IT-PartnerschaftenÖffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) gewinnen zunehmend an Bedeutung für dieBereitstellung und Nutzung von Informationstechnologie (IT) im öffentlichen Sektor.Dennoch gestaltet sich die Realisierung von öffentlich-privaten IT-Partnerschaften (ÖPIP)schwierig, was z. B. durch das Toll Collect-Projekt bestätigt wurde. Im Rahmen dieser Studieanalysieren wir Kulturunterschiede öffentlicher und privater Organisationen sowie dieAbstimmung von Kulturunterschieden für den Aufbau einer effektiven Zusammenarbeit inÖPIP. Zusätzlich identifizieren wir spezifische Managementprozesse, die notwendig sind, ummit organisationalen Kulturunterschieden in Vorhaben dieser Art erfolgreich umzugehen.
DOI 10.1007/s11576-012-0320-8
Die Autoren
M.Sc., Dipl.-Kfm.(FH) Oliver Marschollek (�)Prof. Dr. Roman BeckInstitut für WirtschaftsinformatikGoethe-Universität FrankfurtGrüneburgplatz 160323 Frankfurt am [email protected]@wiwi.uni-frankfurt.de
Eingegangen: 2011-07-14Angenommen: 2012-02-27Angenommen nach drei Überarbei-tungen durch Prof. Dr. Heinzl.Online publiziert: 2012-04-26
This article is also available in Eng-lish via http://www.springerlink.comand http://www.bise-journal.org:Marschollek O, Beck R (2012) Align-ment of Divergent Organizatio-nal Cultures in IT Public–PrivatePartnerships. Bus Inf Syst Eng.doi: 10.1007/s12599-012-0213-9.
Eine frühere Version dieses Beitragswurde bereits in den Proceedings ofthe European Conference on Informa-tion Systems im Jahr 2011 veröffent-licht (Marschollek 2011).
Zusätzliche Information ist in derOnline-Version dieses Beitrags(doi: 10.1007/s11576-012-0320-8)enthalten.
In den vergangenen Jahrzehnten ha-ben öffentliche Institutionen vermehrtöffentlich-private Partnerschaften ge-nutzt, um große Infrastrukturprojekte zurealisieren (Kwak et al. 2009). ÖPP sindKooperationen, in denen öffentliche undprivatwirtschaftliche Partner langfristigRessourcen, Risiken und Ziele teilen (Ma-skin und Tirole 2008). Eine beträchtlicheAnzahl von öffentlichen Infrastruktur-projekten, die im Rahmen einer ÖPPrealisiert wurden, überstiegen allerdingsihre geplanten Kosten und Realisie-rungszeiten erheblich (z. B. Klijn 2009;Yuan et al. 2009). Dies liegt u. a. dar-an, dass im Vergleich zu öffentlichenInfrastrukturprojekten die Realisierungvon IT-Projekten durch ein häufig un-zureichendes Verständnis der verant-wortlichen Manager über die inhä-rente Komplexität und Unsicherheitbei der Entwicklung und Einführungvon Informationssystemen (IS) ge-prägt ist (Flyvbjerg und Budzier 2011;Nelson 2007). Die Realisierung vonIT-Projekten im Rahmen einer Ko-operation zwischen öffentlichen undprivaten Organisationen steigert die-se Projektkomplexität durch divergie-rende Interessen der beteiligten An-spruchsgruppen (Buhl und Meier 2011;Jost et al. 2005). Dadurch können Miss-verständnisse, Konflikte und sogar dasScheitern des Projekts ausgelöst wer-den. Bisherige Forschungsarbeiten überöffentlich-private IT-Großprojekte un-tersuchten deren Scheitern und Mecha-nismen, die dazu beitragen einen negati-ven Projektverlauf umzukehren (Drum-mond 1996, 1998; Keil und Robey 1999;
Montealegre und Keil 2000). Zudem ana-lysierte McGrath (2002) die Rolle der In-teressen von Schlüsselakteuren in diesemKontext. Dennoch haben diese Studi-en weder eine tiefergehende Analyse desspezifischen Kulturumfeldes von ÖPIPdurchgeführt, noch die Vorgehensweisenfür die erfolgreiche Etablierung nachhal-tiger Partnerschaften in diesem Bereichuntersucht.
Um die Herausforderungen öffentlich-privater Zusammenarbeit und die erfolg-reiche Gestaltung von ÖPIP besser zuverstehen, haben wir eine interpretati-ve Fallstudie einer ÖPIP in Deutschlandzwischen einem großen IT-Dienstleisterund einer deutschen Stadt durchgeführt.Das Ziel der ÖPIP war der Betrieb,die Instandhaltung und die Erneuerungder IT-Infrastruktur der Stadt sowie dieVerbesserung der Kostentransparenz vonIT-Dienstleistungen. Trotz anfänglicherSchwierigkeiten im Rahmen der Zusam-menarbeit haben es öffentliche und pri-vate Parteien geschafft, eine nachhalti-ge Partnerschaft zu etablieren. Aus die-sem Grund ermöglicht es diese Fallstu-die, die folgenden zwei Forschungsfragenzu beantworten:(1) Wie beeinflussen divergierende öf-
fentliche und private Organisati-onskulturen die Zusammenarbeit inöffentlich-privaten IT-Partnerschaf-ten?
(2) Wie kann eine erfolgreiche öffent-lich-private Zusammenarbeit in öf-fentlich-privaten IT-Partnerschaftenetabliert werden?
In den folgenden Kapiteln erläutern wirdie theoretischen Grundlagen und denangewendeten Forschungsansatz dieser
Studie. Nach einer kurzen Fallbeschrei-bung präsentieren wir die Ergebnisseunserer theorieentwickelnden Fallstudieüber die öffentlich-private Zusammen-arbeit bei IT-Dienstleistungen. Abschlie-ßend diskutieren wir die theoretischensowie praktischen Beiträge und zeigenzukünftige Forschungsrichtungen auf.
2 Theoretische Grundlagen
Seit den 1960er Jahren entwickeln sichÖPP zunehmend zu einer praktiziertenAlternative (Pongsiri 2002), um öffentli-che Dienstleistungen mit höherer Qua-lität zu niedrigeren Kosten bereitzustel-len oder öffentliche Infrastrukturprojektezu finanzieren (Grimsey und Lewis 2002;Reijniers 1994; Smyth und Edkins 2007).Während die technischen Herausforde-rungen von öffentlichen IT-Projekten de-nen in anderen Industrien ähnlich sind(Nelson 2007), können die Gründe fürorganisationale Herausforderungen undSpannungen in öffentlich-privater Zu-sammenarbeit auf unterschiedliche In-teressen und Unternehmenskulturen öf-fentlicher und privater Parteien zurück-geführt werden (Reijniers 1994). Die-se Kulturunterschiede können andauern-de Missverständnisse und Konflikte ver-ursachen, wodurch die Entwicklung ei-ner nachhaltigen ÖPP behindert werdenkann (Jost et al. 2005). Da öffentlicheBehörden im Interesse der allgemeinenÖffentlichkeit handeln müssen und pri-vate Unternehmen danach streben ih-ren Marktwert zu verbessern, ist es imRahmen einer ÖPP notwendig, dass bei-de Parteien komplementäre Ziele entwi-ckeln (Scharle 2002). Die Entwicklung ei-ner effektiven Partnerschaft, die sich auföffentliche und private Ziele sowie ge-meinsame Projektziele konzentriert, er-fordert insbesondere die Etablierung ei-ner gemeinsamen Kultur basierend aufgegenseitigem Vertrauen, Kommitmentund Verständnis (Bresnen und Marshall2000; van Marrewijk 2007; van Marre-wijk et al. 2008). Bisherige Forschunguntersuchte die Auswirkungen öffentli-cher und privater Organisationskultu-ren auf öffentlich-private Zusammenar-beit. Dennoch verbleiben die Unterschie-de zwischen öffentlichen und privatenOrganisationkulturen sowie die Vorge-hensweisen für die Entwicklung einergemeinsamen öffentlich-privaten Koope-rationskultur, um ÖPIP erfolgreich zugestalten, im Verborgenen.
In unserer Fallstudie konnten wirSchwierigkeiten der Zusammenarbeitzwischen öffentlichen und privaten Or-ganisationen aufgrund von unterschied-lichen Denk- und Vorgehensweisen be-obachten. Nach Schein (1990) könnenunterschiedliche organisationale Wer-te und Praktiken, die sich über die Zeithinweg für den Umgang mit organisa-tionalen Herausforderungen etablierthaben, als Ausprägung einer Organisati-onskultur betrachtet werden. Aus einerinstitutionellen Perspektive werden die-se Werte und Praktiken basierend aufden regulativen (z. B. Gesetze), norma-tiven (z. B. gemeinsame Normen) undkulturell-kognitiven (z. B. gemeinsameVorstellungen) Elementen eines institu-tionellen Umfelds, wie z. B. einer Or-ganisation, entwickelt und legitimiert(Scott 2001). Zur Spezifikation der Werteund Praktiken, die innerhalb einer Or-ganisation verfolgt werden sollen, stelleninstitutionelle Logiken jene organisato-rischen Richtlinien dar, die formelle undinformelle Regeln für das Steuern orga-nisationaler Verhaltensweisen beinhalten(Thornton und Ocasio 1999). Inner-halb einer ÖPIP, die als Gemeinschaftvon Organisationen betrachtet werdenkann, welche häufig zusammenarbei-ten (Scott 2001), können unterschiedli-che institutionelle Logiken präsent sein,die divergierende organisationale Ver-haltensweisen auslösen. Dementspre-chend stellt die Theorie über institu-tionelle Logiken eine geeignete Sicht-weise dar, um die verfolgten Normen,Werte und Praktiken unterschiedlicherOrganisationen zu analysieren, die imRahmen einer ÖPIP miteinander ko-operieren (Friedland und Alford 1991;Scott 1987).
Bisherige Forschung über interorgani-sationale Kooperationen veranschaulich-te, dass effektive Partnerschaftsverein-barungen deren kulturelle Abstimmungals Voraussetzung für Partnerschaftser-folg erfordern (Bresnen und Marshall2000; Fuller und Vassie 2002). Aus die-sem Grund haben wir organisationa-le Kulturunterschiede zwischen öffentli-chen und privaten Organisationen unter-sucht und dargestellt, wie diese Unter-schiede durch die Entwicklung und Legi-timation von Partnerschaftsnormen und-praktiken bewältigt werden können.Managementforschung über organisatio-nale Kulturunterschiede in interorgani-sationalen Kooperationen konzentriertesich bisher auf die Analyse der Aus-wirkungen von Unterschieden zwischen
nationalen und organisationalen Kultu-ren auf die Leistung von internationalenJoint Ventures (Pothukuchi et al. 2002)oder auf internationale Fusionen undAkquisitionen (Badrtalei und Bates 2007;Sarala und Vaara 2010). Sirmon und La-ne (2004) bauten diese Betrachtung vonKulturunterschieden durch den Einbezugvon beruflichen Kulturunterschieden ausund evaluierten, wie nationale, organisa-tionale und berufliche Kulturunterschie-de die Leistung von internationalen Alli-anzen beeinflussen. Informationssystem-forschung erweitert diese Erkenntnissedurch die Analyse der Auswirkungen vonorganisationalen und zwischenmensch-lichen Kulturunterschieden auf den Er-folg von Offshore-Projekten (Rai et al.2009). Die Ergebnisse unserer Studie hin-gegen liefern erste Einblicke in organisa-tionale Kulturunterschiede zwischen öf-fentlichen und privaten Organisationensowie die Normen und Praktiken einernachhaltigen ÖPIP.
3 Forschungsmethodik
Im Rahmen unserer explorativen Fall-studie verwenden wir eine interpretati-ve Herangehensweise (Walsham 1995a,1995b), um die sozial konstruierten Her-ausforderungen (Orlikowski und Barou-di 1991) der Zusammenarbeit in ÖPIPbesser zu verstehen. Unter Anwendungvon Techniken der Grounded Theoryanalysieren wir die subjektiven Inter-pretationen sowie Meinungen der In-terviewpartner über das Managementder betreffenden ÖPIP und entwickelntheoretische Erklärungen über organisa-tionale Kulturunterschiede zwischen öf-fentlichen und privaten Organisationen(Goulding 1998).
Zur Anwendung von Techniken derGrounded Theory im Rahmen unse-rer Datenerhebung und -analyse (Gla-ser 1978; Glaser und Strauss 1967) ha-ben wir die Interviews mit einem semi-strukturierten Leitfaden durchgeführt,der aus offenen Fragen über die Part-nerschaftsgeschichte, -entwicklung und -management besteht. Für Kodierungs-zwecke und zur Entwicklung einer Fall-studiendatenbank nutzten wir die Soft-ware Atlas.ti (Muhr 2008). Beide Auto-ren haben während der Interviews Noti-zen gemacht, aber nur ein Autor kodiertedie Interviews. Offenes, zeilenweises Ko-dieren der ersten Interviews, gefolgt von
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Tab. 1 Organisationszugehörigkeit der Interviewpartner und Anzahl der Interviews
einer Diskussion über erste Erkenntnis-se, unterstütze die induktive Identifika-tion der Kernthemen. Diese ersten Er-kenntnisse ermöglichten die Spezifikati-on des Interviewleitfadens und unterstüt-zen uns bei der Identifikation weiterer In-terviewpartner. Dazu befragten wir jedenInterviewten nach zusätzlichen Experten(ähnlich dem Grundsatz der Interaktion,Klein und Myers 1999). Um ein ganz-heitliches Bild von ÖPIP zu erhalten, be-fragten wir Experten aus der öffentlichenVerwaltung, Politik und Privatindustriemit unterschiedlichen Rollen innerhalbder Partnerschaft (Lieferant versus Kun-de) sowie Positionen in der Hierarchie(Oberste Führungsebene versus operati-ves IT-Dienstleistungsmanagement), umErkenntnisse aus verschiedenen Perspek-tiven über das Management von ÖPIPsicherzustellen (Tab. 1).
Die erste Auswahl der Interviewpartnerwurde durch den theoretiegeleiteten Aus-wahlprozess der Grounded Theory ge-steuert, der die gemeinsame Datenerhe-bung, -kodierung und -analyse beinhal-tet (Glaser und Holton 2004). Die 37Interviews, die von Januar bis Novem-ber 2010 durchgeführt wurden und zwi-schen 57 Minuten und 2 Stunden und 48Minuten dauerten, resultierten in 3.689Audiominuten und 877 transkribiertenSeiten. Zusätzlich sammelten wir Sekun-därmaterialien, wie z. B. Service-Level-Berichte und Presseartikel, um unsererVerständnis der ÖPIP und deren Umfeldzu verbessern. Die 98 Presseartikel un-terstützten unsere Untersuchung des Ver-laufs der Partnerschaft (siehe den anhandder Presseartikel dargestellten Verlauf imErgäzenden Onlinematerial). Die Festle-gung der Stichprobe ermöglichte die kri-tische Betrachtung der Kernthemen unddes ÖPP-Kontexts, was vergleichbar mit
dem Grundsatz der Kontextualisierungist (Klein und Myers 1999). Währendder kombinierten Datenerhebung und -analyse erreichten einen Punkt, der alstheoretische Sättigung bezeichnet wird,da weitere Interviews keine neuen Er-kenntnisse über organisationale Kultur-unterschiede lieferten. Ab diesem Zeit-punkt begannen wir unsere Ergebnissezu integrieren, um einen theoretischenBeitrag abzuleiten (Glaser 1978).
Die Datenanalyse, die die Nutzung vonGlasers Techniken zur Grounded Theo-ry umfasste, setzte sich aus drei Ko-dierungsschritten zusammen: offene, se-lektive und theoretische Kodierung (Ur-quhart et al. 2010). Offenes, zeilenwei-ses Kodieren der Interviews ermöglichtedie Identifikation von Aussagen der In-terviewpartner, die die Unterschiede zwi-schen öffentlichen und privaten Organi-sationskulturen erläutern. Diese Aussa-gen wurden einem deskriptiven Kode zu-geordnet, der hinsichtlich des beobach-teten Phänomens konzeptionalisiert wur-de (z. B. Bürgerorientierung). Die Inter-views enthüllten, dass divergierende Kul-turen nicht nur die Etablierung einernachhaltigen Partnerschaft beeinflussten,sondern auch, wie die Parteien den Erfolgeiner ÖPIP definieren. Nach der Begut-achtung der offenen Kodes begannen wirmit dem selektiven Kodieren der identi-fizierten Kernthemen, um die zuvor de-skriptiven, offenen Kodes zu Kategorienauf einer höheren konzeptionellen Ebe-ne zu konsolidieren (z. B. öffentliche Lo-gik). Durch die Triangulierung der un-terschiedlichen Perspektiven versuchtenwir sensibel für verschiedene Sichtweisenunter den Befragten zu verbleiben, wasden Grundsätzen verschiedener Interpre-tationen und Vermutungen entspricht(Klein und Myers 1999). Zusätzlich zur
induktiven Identifikation der Kernthe-men durchsuchten wir die Literatur nacheiner meta-theoretischen Linse, um dieElemente organisationaler Kulturen undderen Auswirkungen auf die Zusammen-arbeit in ÖPIP zu erklären. Der aktu-elle Stand der Forschung wurde nichtals vordefiniertes Rahmenwerk zur Über-prüfung einer Theorie verwendet (Ur-quhart et al. 2010), sondern unterstützedie Konzeptionalisierung unserer Kern-kategorien sowie deren einzelnen Aus-prägungen und stellte zusätzliche Datenfür den Vergleich von Primär- und Se-kundärdaten dar. Mit dieser Vorgehens-weise untersuchten wir mögliche Wider-sprüche zwischen theoretischen Erkennt-nissen und neuen Forschungsergebnis-sen – ähnlich den Grundsätzen der Ab-straktion, Generalisierung und dialog-basierten Schlussfolgerungen (Klein undMyers 1999). Dadurch waren wir z. B.in der Lage herauszustellen, dass Ma-nager der öffentlichen Verwaltung undPolitiker sich an unterschiedlichen Er-folgskriterien für ÖPIP orientieren, wäh-rend bisherige Forschung nicht zwischenunterschiedlichen Organisationskulturenin solchen Kontexten unterschieden hat(Christensen et al. 2007).
Unsere Konzeptionalisierungs- undTriangulierungsbemühungen (orientiertan der Methode kontinuierlicher Ver-gleiche) ermöglichten uns, unsere selek-tiven Kodes mit unseren Kernthemenin Verbindung zu setzen, was wir imRahmen der Propositionen unseres Mo-dells erläutern (Glaser und Holton 2004).Dieser abschließende Analyseschritt dertheoretischen Kodierung, welcher unterVerwendung unserer meta-theoretischenLinse durchgeführt wurde, enthüllte auchneue Konzepte im ÖPP-Kontext (z. B.Partnerschaftsmanagementprozesse), dieden Einfluss öffentlicher und privaterLogiken auf eine nachhaltige ÖPIP mo-derieren können. Das Ergebnis unsererStudie stellt ein Modell dar, dass die Un-terschiede zwischen öffentlichen undprivaten Organisationskulturen sowiederen Auswirkungen auf die Zusam-menarbeit in derartigen Partnerschaftenkonzeptionalisiert.
4 Fallbeschreibung
Die Fallstudie befasst sich mit der Koope-ration einer internen IT-Abteilung einerdeutschen Stadt (mehr als 270.000 Ein-wohner) mit einem international agie-renden IT-Dienstleister. Die Intention
der Stadt war die Sicherstellung der IT-Infrastruktur auf einem definierten Qua-litätsstandard, eine regelmäßige Moder-nisierung, die Verbesserung der Kos-tentransparenz und -effizienz sowie dieÜbertragung ökonomischer Risiken aufden privaten Partner.
Im Anschluss an das offizielle Aus-schreibungsverfahren, das 2003 gestar-tet wurde, konnte ein neues gemeinsa-mes Unternehmen Ende 2004 gegrün-det werden (Heinzl und Sinß 1993) undnahm den aktiven Betrieb am 1. Janu-ar 2005 auf. Die ÖPIP wurde für einenZeitraum von 10 Jahren (2005 bis 2014)mit einem Volumen von mehr als 80Millionen Euro vereinbart. Die Fusionder vorherigen internen IT-Abteilung derStadt in das neugegründete Unterneh-men beinhaltete den Übergang von mehrals 60 Mitarbeitern, die jedoch weiter-hin Angestellte der Stadt blieben undauch deren disziplinarischer Weisungs-befugnis unterstanden. Die ÖPP ist ver-pflichtet, IT-Dienstleistungen für mehrals 3.300 Nutzer in sieben Dezernatenund 25 Ämtern verteilt über 200 Stand-orte in der Stadt bereitzustellen. Diesbeinhaltet 5.000 IT-Geräte (z. B. PersonalComputer), 5.200 Telekommunikations-geräte, 5.000 Netzwerkzugänge und 200öffentliche IT-Verfahren.
Anfängliche Schwierigkeiten im Rah-men der öffentlich-privaten Zusammen-arbeit entstanden durch Zielkonflikte,divergierende Erwartungen und unter-schiedliche Betriebsabläufe. Dennochschafften es die Mitglieder der öffent-lichen Verwaltung, der Politik und derPrivatindustrie, gemeinsam einen nach-haltigen Kooperationsmodus zu entwi-ckeln. Die Anerkennung und das Ver-ständnis für die Unterschiede zwischenöffentlichen und privaten Organisations-kulturen sowie deren entsprechendes or-ganisationales Verhalten (gesteuert durchdivergierende Logiken) ermöglichte wäh-rend der Entwicklung von gemeinsamen
Managementprozessen den Aufbau ei-ner nachhaltigen Partnerschaft (Abb. 1).Im folgenden Kapitel diskutieren wir dieCharakteristika öffentlicher und priva-ter Logiken sowie deren Auswirkungenauf die öffentlich-private Zusammenar-beit und erläutern, wie die Parteien ihrenPartnerschaftsansatz erfolgreich gestaltenkonnten (Marschollek 2011).
5 Fallanalyse
5.1 Divergierende öffentliche undprivate Logiken
Die anfänglichen Herausforderungenöffentlich-privater Zusammenarbeit ent-standen durch unterschiedliche Orga-nisationskulturen – bestehend aus un-terschiedlichen Normen, Werten undPraktiken-, die die Denk- und Hand-lungsweisen determinieren. Divergie-rende Denkweisen, Wissensbasen undorganisationale Strukturen können alsAusprägung dieser spezifischen Normen,Werte und Praktiken betrachtet werden:Die Kernnorm öffentlicher Behördenkonzentriert sich auf Dienstleistungenfür die allgemeine Öffentlichkeit, diedurch die Verantwortung einer öffent-lichen Behörde, ihren Gesetzesauftragzu erfüllen, legitimiert wird. Auf deranderen Seite prägt das Gewinnstrebenfür Anteilseigner die Zielorientierungeiner privaten Organisation als derengrundlegende private Norm. Im Gegen-satz zu öffentlichen Organisationen sindprivate Organisationen verpflichtet, ver-einbarte IT-Dienstleistungen in einemspezifizierten Zeitraums, spezifizierterQualität und Kosten bereitzustellen. Dieswird in den entsprechenden Service-Level-Vereinbarungen (engl. Service Le-vel Agreement = SLA) definiert. Ausdiesen SLAs entstehen monetäre Strafen,wenn die vereinbarten Anforderungennicht eingehalten werden. Öffentliche
Mitarbeiter des untersuchten gemeinsa-men Unternehmens waren jedoch nichtvertraut mit der Leistungsorientierungder privaten Seite, als sie hinsichtlich die-ser privaten Norm beurteilt wurden. Einexterner Senior Consultant mit Erfah-rungen über die Zusammenarbeit vonöffentlichen Behörden, politischen Par-teien und Privatindustrie stellte folgendesfest:
„Öffentliche Mitarbeiter, die hin-sichtlich privater Regeln beurteiltwurden, und private Mitarbeiter,die mit der Mentalität einer öf-fentlichen Verwaltung konfrontiertwurden, erfuhren einen Kultur-schock. Sie konnten nicht nach-vollziehen, warum der Partner ineiner bestimmten Weise handelte,weil sie nicht mit dessen Denkwei-se vertraut waren.“
Zusätzlich zu unterschiedlichen Vorge-hensweisen bei der Bereitstellung vonDienstleistungen spiegeln öffentliche undprivate Denkweisen verschiedene rechtli-che Umfelder wider. Dies äußert sich z. B.darin, dass die Parteien sich unterschied-lichen Prüfungen unterziehen müssen.Die Arbeit öffentlicher Verwaltungen istan konstitutionelle Verfahren gebunden,die in rechtliche Normen eingebettetsind, wie z. B. die Festsetzung einesFinanzhaushalts für zwei Jahre. PrivateOrganisationen hingegen sind rechtlichverpflichtet, ihre Geschäftsprozesse und-ergebnisse für Wirtschaftsprüfungsge-sellschaften zu dokumentieren. Dennochist es ihnen möglich, ihre Finanzbudgetskurzfristig für unterschiedliche Zweckezu nutzen. Diese unterschiedlichen Nor-men und Praktiken führten anfänglichzu Konflikten: Gemeinsame IT-Projektebenötigten eine beträchtliche Vorberei-tungszeit, wodurch weder die Erwartun-gen des privaten Partners noch des öf-fentlichen Partners hinsichtlich kurzfris-tigen IT-Innovationen befriedigt wurden.
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Ein Politiker des Stadtrats, der die kultu-rellen Auseinandersetzungen als Mitglieddes Aufsichtsrats der ÖPIP miterlebte,beschreibt diese Konflikte:
Am Anfang war die Kooperati-on zwischen den Parteien schwie-rig, da die private Partei versuch-te, ein Ergebnis zu erzielen, aberfortwährend durch konstitutionel-le Anforderungen der öffentlichenPartei gebremst wurde. Dies führ-te zu Missverständnissen auf derprivaten Seite.
Zusätzlich zur Motivation Dienstleistun-gen für die allgemeine Öffentlichkeit be-reitzustellen müssen öffentliche Mitar-beiter rechtlichen Normen entsprechen,die deren Denkweisen prägen. Andersals private Mitarbeiter mit ihrer priva-ten Norm ökonomischen Erfolgs, die sichauf Karrieremöglichkeiten und monetä-re Gratifikationen konzentrieren, bemü-hen sich öffentliche Mitarbeiter primärum ein stabiles Arbeitsumfeld, wodurchderen Identifikation mit der Arbeit in deröffentlichen Verwaltung bestärkt wird.Ein Manager der ehemaligen städtischenIT-Abteilung, verantwortlich für das Ma-nagement der Netzwerkinfrastruktur inder ÖPIP, erläutert dies:
„Einer meiner Arbeitskollegen istin die öffentliche Verwaltung ge-wechselt, um ein stabiles, lokalesTätigkeitsfeld zu haben. Er woll-te sicherstellen, dass er die Aben-de mit seiner Familie verbringenkann. Dies ist für viele Menscheneine Motivation, sich für die Ar-beit in der öffentlichen Verwal-tung zu entscheiden, was in Kon-flikt mit der grundlegenden Mo-tivation steht, sich einem privatenUnternehmen anzuschließen.“
Anfängliche Kollisionen divergierenderOrganisationskulturen wurden durchunterschiedliche Denkweisen aber auchdurch fehlende Vertrautheit mit denFachkenntnissen des Partners getrieben.Daraus resultierten fortwährend Miss-verständnisse zwischen den Partnern.Die private Seite konnte die rechtlichenAnforderungen öffentlicher Dienstleis-tungen nicht verstehen. Die öffentli-che Seite hingegen war nicht vertrautmit industriebasierten Dienstleistungen,die an Kosteneffizienzkriterien ausge-richtet waren. Die Nutzer der öffent-lichen Verwaltung waren kostenloseIT-Dienstleistungen der internen IT-Abteilung gewöhnt, sodass sie auch un-beschränkte IT-Dienstleistungen vom
neuen gemeinsamen Unternehmen er-warteten. Ihnen fehlten Erfahrungen be-züglich des Umfangs und der Kostenkal-kulationen für z. B. Arbeitsplatzdienst-leistungen, die mehr als nur Anschaf-fungskosten für einen Personal Com-puter umfassen. Gleichzeitig wusste derprivate Partner nur wenig über die Viel-falt von Verwaltungsprozessen und derenAnforderungen. Diese divergierendenPraktiken führten zu kontinuierlichenAuseinandersetzungen in den Koopera-tionsprozessen, weil beide Seiten wie-derholt ihr unterschiedliches Fach- undExpertenwissen erklären mussten. Einprivater Account-Manager des gemeinsa-men Unternehmens erlebte diese Wissen-stransferprozesse innerhalb der ÖPP, warjedoch nicht gewohnt daran, grundle-gende betriebswirtschaftliche Kenntnisseerläutern zu müssen:
„Wenn ich einen Personal Com-puter ohne Serviceunterstüt-zung kaufe, gibt es keine Un-terstützung bei Problemen mitdem Computer, keinen Ersatz ei-nes defekten Gerätes und keineVersicherung gegen Diebstahl.Die öffentliche Seite war nichtvertraut mit diesem Standard-Industrieumfgang und den Kos-ten für IT-Dienstleistungen. Aufder anderen Seite konnten wiruns nicht vorstellen, dass wir füruns allgemein bekanntes Wissendauerhaft erläutern müssen.“
Öffentliche und private Logiken diver-gierten nicht nur hinsichtlich der Wis-sensbasen der verschiedenen Dienstleis-tungstypen, sondern auch bezüglich de-ren eingebetteter IT-Prozesse. Der pri-vate IT-Dienstleister handelte entspre-chend den dokumentierten, strukturier-ten Prozessen der IT Infrastructure Li-brary (ITIL). Die ehemalige öffentlicheIT-Abteilung hatte historisch gewachse-ne und legitimierte implizite Prozesse,die sich an dem öffentlichen Grund-satz unbeschränkter IT-Dienstleistungenfür alle städtischen Dezernate orientier-te. Dementsprechend hatten beide Par-teien adäquate IT-Prozesse etabliert, diemit den jeweiligen Situationen überein-stimmten. Ein Manager für Netzwerkin-frastruktur der ehemaligen städtischenIT-Abteilung beschrieb deren bisherigesVorgehen:
„Unsere städtische Kultur für IT-Prozesse war nicht an ITIL ausge-richtet. Wenn wir ein Problem hat-ten, haben sich alle wichtigen Per-sonen unverzüglich getroffen und
eine Lösung in unbürokratischerWeise entwickelt, wobei die indi-viduellen Anforderungen aller An-spruchsgruppen in Betracht gezo-gen wurden. Für uns war es un-gewöhnlich, IT-Prozesse nach spe-zifischen Rollen und Aufgaben zustrukturieren, weil in unserer Ab-teilung jeder alle möglichen IT-Dienstleistungen für die Kollegenbereitgestellt hat.“
Unterschiede zwischen öffentlichen undprivaten Organisationskulturen wurdenauch durch divergierende organisationaleStrukturen und die entsprechenden Ent-scheidungsprozesse verursacht, die öf-fentliches und privates Organisationsver-halten entscheidend determinieren. Eineöffentliche Verwaltung ist z. B. verpflich-tet, die divergierenden Interessen al-ler Anspruchsgruppen abzustimmen unddiese von der Adäquatheit des vorge-schlagenen Ansatzes zu überzeugen. Die-se Konsensstruktur trägt der Vielfalt derAnspruchsgruppen Rechnung, wie z. B.politischen Parteien und Dezernaten, diesich dem gemeinsamen Ziel verpflichtenmüssen. Diese Notwendigkeit wird durchden autonomen Status der Organisati-onseinheiten legitimiert. Zudem fühlensich öffentliche Mitarbeiter für die Be-friedigung von Bürgerbedürfnissen unddaher auch für die Sicherstellung der Ad-äquatheit von administrativen Dienstleis-tungen verantwortlich. Diese allgemeinbekannte öffentliche Praktik überrasch-te die private Seite, die sich auf ökono-mische Aspekte konzentrierte. Die einge-bettete organisationale Struktur der Pri-vatindustrie stützt sich stärker auf hierar-chische Delegation und Verantwortung,z. B. dass einzelne Einheiten ihre Aktivi-täten mit dem Gesamtziel der Befriedi-gung von Anteilseignerinteressen abstim-men müssen. Die Intensität von hierar-chischen Entscheidungen, die Notwen-digkeit der Abstimmung und der Gradder Koordination auf der privaten Sei-te wurde vom öffentlichen Partner nichterwartet. Die Verwunderung auf der öf-fentlichen Seite über allgemein bekann-te private Strukturen wurde von einemManager der städtischen Finanzabteilungdargestellt:
„Ich war überrascht, dass priva-te Mitarbeiter so viele Aktivitätenmit der Konzernzentrale abstim-men müssen und nicht unabhän-gig in ihren Entscheidungen sind.Dies war neu für uns. Wir dach-ten, dass leitende Manager der Pri-
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Tab. 2 Spezifische Unterschiede zwischen öffentlichen und privaten Logiken
vatindustrie unabhängiger im Ver-gleich zu unseren Strukturen ent-scheiden können.“
Abschließend unterscheiden sich öffent-liche und private Organisationsstruktu-ren auch bezüglich deren zeitlichen Zuge-hörigkeit. Die Sicherheit des Arbeitsplat-zes bei öffentlichen Mitarbeitern ermög-lichte öffentlichen Behörden, kontinu-ierliche Arbeitsbeziehungen sicherzustel-len und die Etablierung einer persönli-chen Identifikation mit sowie Verantwor-tungsgefühl für öffentliche Dienstleistun-gen zu unterstützen. Die Etablierung ei-ner nachhaltigen Partnerschaft erfordertkontinuierliches Engagement, um die Be-ziehung zu pflegen und einen Koopera-tionsmodus zu entwickeln. Die grund-legende Norm der Gewinnmaximierungund der entsprechende Wert der Karrie-reentwicklung fördert jedoch eine kurz-fristige Projektorientierung auf der priva-ten Seite. Eine derartige Orientierung warnicht adäquat für die Etablierung einernachhaltigen Partnerschaft, da kurzfris-tiges Engagement im Rahmen der ÖPIPnur wenig Spielraum für die Entwicklungvon Verantwortung für oder Identifikati-on mit Dienstleistungen für die allgemei-ne Öffentlichkeit ließ. Ein leitender priva-ter Manager für IT-Betrieb des gemeinsa-men Unternehmens, der den vorherigenManager für IT-Betrieb kurzfristig ersetz-te, kommentierte diese Herausforderun-gen:
„Ich kann verstehen, dass es füröffentliche Mitarbeiter nicht leichtwar, eine vertrauenswürdige Be-ziehung zu uns aufzubauen, weilauf unserer Seite sehr viele Perso-nalwechsel stattfanden, die es not-wendig machten, mit dem neuenPersonal immer wieder aufs Neuevertraut zu werden.“
Divergierende öffentliche sowie privateNormen und Praktiken, eingebettet inderen verschiedenen Logiken (Tab. 2),
steuerten die organisationalen Verhal-tensweisen öffentlicher und privater Or-ganisationen. Fehlendes Wissen überund Anerkennung der Unterschiede zwi-schen öffentlichen und privaten Denk-weisen, Wissensbasen und organisationa-len Strukturen führten zu andauerndenMissverständnissen und Konflikten, dieeine nachhaltige Partnerschaft basierendauf gegenseitigem Verständnis, Identi-fikation und gegenseitigem Vertrauenerschwerten. Diese Ergebnisse werdendurch Proposition 1 zusammengefasst:
Proposition 1 Divergierende öffentlicheund private Logiken, bestehend aus un-terschiedlichen Denkweisen, Wissensba-sen und organisationalen Strukturen, be-einflussen öffentliche sowie private or-ganisationale Verhaltensweisen und füh-ren dadurch zu Missverständnissen undKonflikten im Rahmen von öffentlich-privaten IT-Partnerschaften.
5.2 Prozesse zum Management derPartnerschaft
Zur Reduzierung andauernder Missver-ständnisse und Konflikte, die durch di-vergierende Logiken entstanden und zurEtablierung einer nachhaltigen Partner-schaft erforderlich waren, mussten dieunterschiedlichen Parteien gegenseitigesVerständnis und Wertschätzung für dieDenkweisen, Wissensbasen und organi-sationalen Strukturen beider Seiten ent-wickeln. Die private Partei musste z. B.ihre grundlegenden Normen erklärenund kommunizieren, um der öffentli-chen Seite zu ermöglichen, private Ver-haltensweisen zu verstehen und Koope-rationsmodi zu entwickeln. Ein privaterAccount-Manager des gemeinsamen Un-ternehmens, dessen Kooperationsstrate-gie auf intensiver Kommunikation be-ruhte, erläutert deren Denk- und Hand-lungsweise:
„Der Kunde und unsere Partnerkönnen unsere Motivation nichtohne Erläuterung verstehen. Wirmüssen nicht nur Transparenz dar-über erzeugen, was uns wichtig ist,sondern auch, warum es wichtigist, eine spezifische Governance-Struktur für die IT zu haben.“
Zusätzlich zum Wissenstransfer über di-vergierende Denkweisen ist es wich-tig, die unterschiedlichen Organisati-onsstrukturen und Entscheidungsprozes-se zu verdeutlichen sowie beim Ver-stehen der Anforderungen von z. B.administrativen versus industriellen IT-Prozessen zu unterstützen. Das öffent-liche IT-Management hatte zuvor nochnie die Erfüllung eines SLA gemessenoder einen IT-Dienstleister gesteuert. Umdas öffentliche IT-Management hierbeizu unterstützen, benötigte es Transpa-renz über die zugrunde liegenden Nor-men, Werte und Praktiken. Für das Errei-chen der hinreichenden Partnerschafts-bedingungen, einschließlich Identifikati-on und gegenseitiges Vertrauen, muss-ten beide Parteien gemeinsame Routinenentwickeln und legitimieren, die die di-vergierenden Normen und Werte ausba-lancieren. Um sicherzustellen, dass allebeteiligten Anspruchsgruppen die Zieleund neuen Entwicklungen des gemein-samen Unternehmens kennen, wurdenneue Informationsdienstleistungen undregelmäßige Besprechungen eingeführt,was die Basis für die Entwicklung vongegenseitigem Verständnis schaffte. DasEinbeziehen jeder Partei in die neuenPartnerschaftsroutinen erhöhte das Ver-antwortungsgefühl und die Identifikati-on mit den Normen und Praktiken derÖPIP. Zudem unterstütze die Etablierungund Legitimation gemeinsamer Routinenden Aufbau von Vertrauen, da beide Par-teien den Glauben an die Absicht desPartners entwickelten, mit dem gemein-samen Unternehmen erfolgreich zu sein.Als Instrument zur Abstimmung der An-spruchsgruppen miteinander sowie derDiskussion der Entwicklungen der ÖPIPempfohl die öffentliche Seite die Etablie-rung eines Aufsichtsrats bestehend ausMitgliedern jeder Anspruchsgruppe. Re-gelmäßige Besprechungen dieses Gremi-ums bekräftigten den Aufbau von Ver-trauen, weil alle Anspruchsgruppen kon-tinuierlich Informationen über den ak-tuellen Status der ÖPIP erhielten. Da-durch wurde eine erfolgreiche Steuerungdes neuen gemeinsamen Unternehmens
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ermöglicht. Ein verantwortlicher Mana-ger für den Vertrieb von der privaten Sei-te, der aktiv am Ausschreibungsverfah-ren und der späteren Steuerung des Un-ternehmens als Mitglied des Aufsichtsratsbeteiligt war, erläutert diese Situation:
„Die öffentliche Seite ermutigteuns, ihnen mit der Einrichtung ei-nes Aufsichtsrats zu vertrauen, dasie jedes Unternehmen der Stadtauf diese Art und Weise steuern.Obwohl ein Aufsichtsrat mit mehrals 20 Beteiligten für ein Unter-nehmen von ungefähr 60 Mitar-beitern ungewöhnlich für uns war,lernten wir, dass diese Art der Go-vernance für die Abstimmung derunterschiedlichen Anspruchsgrup-pen hilfreich war.“
Diese Prozesse des Partnerschaftsmana-gements verringerten die anfänglichenMissverständnisse und Konflikte durchdie Offenlegung der zugrunde liegen-den Normen und Werte sowie des ent-sprechenden organisationalen Verhaltensdurch kontinuierliche Erläuterungen unddie Etablierung von legitimierten, ge-meinsamen Routinen. Proposition 2 er-läutert diesen Zusammenhang:
Proposition 2 Prozesse des Partner-schaftsmanagements, die kontinuier-lichen Wissenstransfer über öffentli-che und private Normen sowie Prakti-ken und die Etablierung gemeinsamerRoutinen in einer öffentlich-privatenIT-Partnerschaft unterstützen, verrin-gern Missverständnisse und Konflikte,die durch divergierende öffentliche undprivate Logiken entstehen.
5.3 Etablierung einer nachhaltigenöffentlich-privaten IT-Partnerschaft
Durch das Verständnis divergierender in-stitutioneller Logiken entwickelten beideParteien einen Kooperationsmodus, deres ihnen ermöglichte, die Denk- und ent-sprechenden Verhaltensweisen des Part-ners zu verstehen. Beide Parteien identi-fizierten sich auch mit den verhandeltenZielen, die ein Gefühl der Loyalität undVerantwortung für die Partnerschafts-normen förderten. Die Etablierung undLegitimation gemeinsamer Routinen so-wie die Integration der Anspruchsgrup-pen in diese Prozesse brachte die Partner-schaftsentwicklung voran, weil die Part-ner ihr gemeinsames Interesse erkann-ten: den Erfolg des gemeinsamen Vorha-bens. Dieser Fortschritt wurde von einem
Manager des privaten Dienstleisters be-schrieben, der in die Verhandlungen überdie Kooperation eingebunden war:
„Intensives, gegenseitiges Zuhö-ren und Illustrieren der Partner-schaftsziele sowie -entwicklungenin Rahmen von z. B. den monatli-chen Berichten der Leistungskenn-zahlen ermöglichte uns die Schaf-fung von Transparenz über denFortschritt der öffentlich privatenIT-Partnerschaft sowie unserer Ab-sichten. Dies steigerte die Identi-fikation mit der Zielorientierungund den Aufgaben des Unterneh-mens.“
Dieses Verständnis unterstützte nicht nurdie Verhandlung gemeinsamer Ziele unddie Entwicklung gemeinsamer Routi-nen, sondern steigerte auch das Ver-trauen in gegenseitige Empfehlungen fürbestimmte Organisationsstrukturen und-praktiken. Die private Seite war z. B.vertraut mit Steuerungsgremien, aber dieEtablierung eines Aufsichtsrats für einkleines Unternehmen mit nur 60 Mit-arbeitern schien ihr ungewöhnlich. Aufder anderen Seite war die Etablierung ei-nes Berichtssystems basierend auf SLAssehr ungewöhnlich für die öffentlicheSeite, weil die Bereitstellung von IT-Dienstleistungen zuvor noch nie durchdie Nutzung von verhandelten Verträgengesteuert wurde. Dennoch gingen beideParteien Zugeständnisse über die Füh-rung der ÖPIP ein und unterstrichen da-durch ihre Bereitschaft zur Kooperation.Zudem förderte das Handeln als verläss-licher Partner die Etablierung gegenseiti-gen Vertrauens, was von enormer Bedeu-tung in Partnerschaften mit heterogenenOrganisationskulturen ist. Dies bestärkteden gemeinsamen Glauben an den Part-nerschaftserfolg. Ein privater Account-Manager des gemeinsamen Unterneh-mens erläutert die Kooperation mit ei-nem öffentlichen Kunden:
„Um eine vertrauenswürdige Be-ziehung in einer Situation zu ent-wickeln, in der zwei gegensätzli-che Organisationskulturen aufein-ander treffen, ist es von besonde-rer Bedeutung, verlässlich zu sein.Daher muss man nicht nur sei-ne Motivation offenlegen und lie-fern, was versprochen wurde, son-dern auch, im Falle von Verzö-gerungen, erläutern, warum mannicht wie versprochen liefern kann.In diesem Fall wird ein öffentli-cher Kunde den Partner weiterhinals verlässlich betrachten.“
Zusammenfassend waren die Etablierunggegenseitigen Verständnisses, die Förde-rung von Identifikation mit dem ge-meinsamen Unternehmen und die Ent-wicklung gegenseitigen Vertrauens wich-tig für den Erfolg der ÖPIP. Die Ver-handlung von Kompromissen über dieverschiedenen Ziele der Anspruchsgrup-pen und die Legitimation neuer gemein-samer Routinen verkörperten Symboleeiner nachhaltigen Partnerschaft. DieseKompromisse waren nicht nur bedeu-tend für die Etablierung einer nachhal-tigen ÖPIP, sondern auch für die Er-reichung der Ziele der unterschiedlichenAnspruchsgruppen. Proposition 3 fasstdies zusammen:
Proposition 3 Die Etablierung einernachhaltigen öffentlich-privaten IT-Partnerschaft, charakterisiert durch ge-genseitiges Verständnis, Identifikationund gegenseitiges Vertrauen, ermöglichtdie Erfüllung divergierender Erfolgskrite-rien aus administrativer, politischer undbetriebswirtschaftlicher Perspektive.
5.4 Erfolg von öffentlich-privatenIT-Partnerschaften
Obwohl die tägliche Zusammenarbeit er-folgreich gestaltet werden konnte unddie Parteien vertrauter miteinander wur-den, blieb die Verhandlung von Kompro-missen über die gemeinsame Zielorien-tierung kritisch, da die Partner weiter-hin divergierende Sichtweisen über Part-nerschaftserfolgskriterien hatten (Tab. 3).Diese divergierenden Perspektiven reflek-tierten die unterschiedlichen Normen so-wie Werte öffentlicher und privater Or-ganisationskulturen. Manager der öffent-lichen Verwaltung, Politiker und privateManager haben unterschiedliche Wahr-nehmungen der Erfolgskriterien einerÖPIP: Manager der öffentlichen Ver-waltung konzentrieren sich primär aufRechtskonformität. Sie wollen nicht fürRechtsstreitigkeiten angreifbar sein, wassich als konform mit ihrem Festhaltenan konstitutionellen Verfahren und Ar-beitsplatzsicherheit darstellt. Bezüglichihrer Norm der Bereitstellung öffentli-cher Dienstleistungen strebt die öffentli-che Verwaltung nach effizienter Nutzungihrer Finanzressourcen, die aus Steuer-mitteln bestehen. Dementsprechend istdie Erneuerung der IT-Infrastruktur, diees der öffentlichen Verwaltung ermög-licht, die Qualität ihrer administrativenProzessen zu verbessern, von hoher Be-deutung, da sie kritisch für die Bereit-stellung öffentlicher Dienstleistungen ist.
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Tab. 3 Divergierende Erfolgskriterien in öffentlich-privaten IT-Partnerschaften
Ein Manager der privaten Seite bemerk-te folgendes, als er vertrauter mit öffentli-chen Normen durch Verhandlungen mitdem Bürgermeister und Dezernatsleiternwurde:
„Das primäre Ziel von Kommunal-behörden ist es, Bürgernähe undeffiziente Realisierung administra-tiver Prozesse sicherzustellen, wiez. B. Steuererhebung und Strafzet-telverarbeitung.“
Politiker, eine weitere öffentliche An-spruchsgruppe, konzentrieren sichhauptsächlich auf ihr Bedürfnis nachWiederwahl, was den Erfolg ihrer po-litischen Programme erfordert. Dafürmuss die allgemeine Öffentlichkeit (ins-besondere die Bürger und die Medien)die ÖPIP als Erfolg wahrnehmen oderdarf zumindest keine Störung öffentli-cher Dienstleistungen feststellen. Zudemkonzentrieren sich Politiker auf die Mo-dernisierung öffentlicher Verwaltungs-strukturen in Form adäquater technolo-gischer Infrastruktur, Innovations- undManagement-Know-How sowie der Fä-higkeit zur Verbesserung administrativerStrukturen. Die Wahrnehmung des Er-folgs einer ÖPIP durch die allgemeineÖffentlichkeit, auch die effiziente Nut-zung von Steuergeldern beinhaltend,spiegelt die Denkweise der Bereitstel-lung von Dienstleistungen für die allge-meine Öffentlichkeit wider. Diese poli-tischen Erfolgskriterien wurden durcheinen Manager des neuen gemeinsa-men Unternehmens näher beleuchtet,der für den Austausch sowie detaillierteErläuterungen über den Status und dieEntwicklungen der ÖPIP gegenüber denAnspruchsgruppen verantwortlich war:
„Der poltische Fall beschäftigt sichmit dem Image eines Politikers.Ein Politiker ist verpflichtet, diefinanzielle Situation der Stadt in
einer sozial akzeptierbaren Weisezu verbessern und die Bereitstel-lung öffentlicher Dienstleistungenzu garantieren, was in unseremFall durch die bessere technologi-sche Ausstattung realisiert wurde,die administrative Effizienz undInnovationskraft sicherstellte.“
Aus einer betriebswirtschaftlichen Per-spektive stellt die Steigerung von Gewin-nen die primäre Zielsetzung eines priva-ten IT-Dienstleisters dar. Durch die Be-reitstellung von IT-Dienstleistungen imRahmen verhandelter Kosten, Zeit- undQualitätskriterien konnte der private IT-Dienstleister seine Verlässlichkeit bestä-tigen und weitere Kommunen als po-tenzielle Partner gewinnen, um seinenMarktanteil auszubauen. Diese Erfolgs-kriterien sind kongruent mit der priva-ten Norm der Leistungsorientierung, wasdurch einen Manager des technischen In-frastrukturbetriebs des neuen gemeinsa-men Unternehmens dargelegt wurde:
„Unser zentrales Ziel ist, mit einemKunden Geld zu verdienen. Daherstellen wir unsere Dienstleistungeninnerhalb der Zeit- und Qualitäts-kriterien sowie zu den verhandel-ten Kosten zur Verfügung. Zudemversuchen wir, dieses erfolgreicheModell der Zusammenarbeit imRahmen dieser öffentlich-privatenIT-Partnerschaft auf andere Kom-munen zu übertragen.“
Das Bewusstsein über die divergierendenErfolgskriterien der Anspruchsgruppenund das aktive Verhandeln von Kompro-missen über gemeinsame Ziele ermög-lichte die erfolgreiche Realisierung derÖPIP.
6 Diskussion
6.1 Implikationen für Forschung undPraxis
Im Rahmen unserer Fallstudie einerÖPIP konzentrierten wir uns auf dieUntersuchung der Unterschiede öffent-licher und privater Organisationskultu-ren sowie den Prozess, wie die Parteienes bewerkstelligt haben, eine gemeinsameöffentlich-private Kultur zu entwickelnund die ÖPIP erfolgreich zu gestalten.Unterschiedliche öffentliche und priva-te Kulturen konnten schon als Ursprungvon Kooperationsschwierigkeiten in ÖPPidentifiziert werden (Reijniers 1994). Bis-herige Forschung über IT-Großprojekte,die von öffentlichen und privaten Orga-nisationen durchgeführt wurden, unter-suchte die Gründe für das Scheitern vonIT-Projekten und die Mechanismen, diees ermöglichen, einen negativen Projekt-verlauf umzukehren (Drummond 1996,1998; Keil und Robey 1999; Monteale-gre und Keil 2000) oder analysierte dieRolle alternativer Interessen der beteilig-ten Gruppen und wie diese Interessensich über die Zeit hinweg stabilisieren(McGrath 2002). Diese Studien führ-ten jedoch keine tiefgehende Analyse derexistierenden divergierenden Organisati-onskulturen im Kontext von ÖPIP durchoder untersuchten die Entwicklung einergemeinsamen öffentlich-privaten Kulturals Vorstufe des Erfolgs einer ÖPIP. Mitunserer Fallanalyse leisten wir einen Bei-trag zum besseren Verständnis von ÖPIPdurch die Schließung dieser Lücke undillustrieren die grundlegenden Normenöffentlicher und privater Organisationenals Teil der Denkweise einer institutio-nellen Logik, die die Verantwortung fürdie Bedürfnisse der allgemeinen Öffent-lichkeit versus der Befriedigung von An-teilseignerinteressen und die Konformi-tät mit rechtlichen Normen unterschied-licher Kontexte beinhalten (konstitutio-nelle und revisionssichere Verfahren).Nach Schein (1990) können die Normendieser unterschiedlichen institutionellenUmfelder in die Kategorie „zugrundlie-gende Annahmen“ einer Organisations-kultur eingeordnet werden (konzeptio-nalisiert in Tab. 4), da diese Normendie Denk- und Verhaltensweisen öffentli-cher und privater Organisationen deter-minieren. Zudem stellt unsere Studie ei-ne der ersten dar, die - unterstützt durchdie Theorie institutioneller Logiken - dieWerte (illustriert durch die dritte Dimen-sion der Kategorie Denkweise), Praktiken(veranschaulicht durch die Kategorien
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Tab. 4 Einordnung öffentlicher und privater Logiken nach Scheins (1990)Kulturebenen
Wissensbasen und organisationale Struk-tur) und Ziele (verkörpert durch die un-terschiedlichen Hierarchien der Erfolgs-kriterien) offenlegt, die durch öffentli-che und private Organisationen hinsicht-lich ihrer unterschiedlichen institutionel-len Normen verfolgt werden. Beim Ver-gleich der konzeptionalisierten Katego-rien öffentlicher und privater Logikenmit den Ebenen einer Organisationskul-tur können die Dimensionen „Arbeits-platzsicherheitsorientierung“ und „Kar-riereorientierung“ der Ebene „Werte“ ei-ner Organisationskultur zugeordnet wer-den. Dies lässt sich darauf zurückfüh-ren, dass beide Dimensionen von denzugrunde liegenden Annahmen der Ver-antwortung für öffentliche Dienstleistun-gen und der Befriedigung von Anteilseig-nerbedürfnissen sowie der Konformitätmit unterschiedlichen rechtlichen Nor-men abgeleitet werden. Zudem könnendie identifizierten Kategorien „Wissens-basen“ und „Organisationale Struktur“der Ebene „Artefakte“ einer Organisati-onskultur zugeordnet werden, da dieseKategorien Praktiken enthalten, die visu-ell beobachtbar sind. Tabelle 4 fasst dieEinordnung der beobachteten öffentli-chen und privaten Logiken in die Ebeneneiner Organisationskultur nach Schein(1990) zusammen.
Im Allgemeinen erfordern effektivePartnerschaftsvereinbarungen in interor-ganisationalen Kooperationen die Ab-stimmung organisationaler Kulturunter-schiede (Bresnen und Marshall 2000; Ful-ler und Vassie 2002). Die bisherige Ma-nagementforschung analysierte in die-sem Kontext die Auswirkungen natio-naler, organisationaler, beruflicher undzwischenmenschlicher Kulturunterschie-de auf internationale Kooperationen (Ba-drtalei und Bates 2007; Pothukuchi et al.2002; Rai et al. 2009; Sarala und Vaara2010; Sirmon und Lane 2004). Jedoch
mangelte es bisher an Forschung über or-ganisationale Kulturunterschiede in IT-Projekten im Allgemeinen und in ÖPIPim Speziellen. Diese Fallstudie ist einerder ersten Beiträge in diesem Gebiet, dieuntersucht, wie öffentliche und priva-te Parteien es bewerkstelligt haben, ih-re unterschiedlichen Organisationskultu-ren im Rahmen einer IT-Partnerschaftdurch die Entwicklung und Legitimationeiner Partnerschaftsnorm und -praktikenabzustimmen. Unter Verwendung derTheorie institutioneller Logiken zeigendie Ergebnisse dieser Fallstudie, dassdie Abstimmung öffentlicher und pri-vater Organisationskulturen zur erfolg-reichen Gestaltung der ÖPIP durch dieAnerkennung der unterschiedlichen öf-fentlichen und privaten Normen sowieder entsprechenden Werte, Ziele undPraktiken ermöglicht wurde. Um einenachhaltige ÖPIP zu etablieren, war esnotwendig, die divergierenden öffentli-chen und privaten Normen kontinuier-lich auszubalancieren sowie gemeinsamePraktiken zu entwickeln und zu legiti-mieren. Das Ausbalancieren öffentlicherund privater Normen durch kontinuier-liche Verhandlungen führte zur Etablie-rung einer gemeinsamen Partnerschafts-norm. Diese gemeinsame Partnerschafts-norm war die Grundlage für eine erfolg-reiche Partnerschaftsvereinbarung, da öf-fentliche und private Ziele sowie gemein-same Partnerschaftsziele verfolgt wurden.Das kontinuierliche Ausbalancieren öf-fentlicher und privater Normen sowiedie Etablierung von Partnerschaftsprak-tiken unterstützten den Prozess kultu-reller Abstimmung und den erfolgrei-chen Übergang öffentlicher sowie priva-ter Mitarbeiter in die Partnerschaftsor-ganisation. Die kulturelle Abstimmungwurde durch die Entwicklung gegensei-tigen Verständnisses, Identifikation mit
dem Partnerschaftsansatz und gegensei-tiges Vertrauen in die positiven Absich-ten des Partners begleitet. Im Rahmenunserer Analyse und durch die Verwen-dung der Theorie institutioneller Logi-ken erläutern wir die Unterschiede zwi-schen öffentlichen und privaten Organi-sationskulturen (z. B. Denkweisen, Wis-sensbasen und organisationaler Struktu-ren), ihr Zusammenspiel im Rahmen derZusammenarbeit und die Anpassung so-wie Abstimmung der Kulturunterschie-de, um eine Partnerschaftsnorm (verkör-pert durch das kontinuierliche Ausbalan-cieren öffentlicher und privater Normen)und -praktiken (veranschaulicht durchPartnerschaftsmanagement-Prozesse) zuerzeugen.
Unsere Fallanalyse ermöglicht nichtnur Erkenntnisse für die Forschung, son-dern beinhaltet auch Empfehlungen fürdie Praxis. Die Ergebnisse illustrieren,dass öffentliche und private Organisatio-nen den Übergang öffentlicher und pri-vater Mitarbeiter in die Partnerschafts-organisation sowie das Management un-terschiedlicher Organisationskulturen er-folgreich gestalten konnten. Um einenachhaltige ÖPIP zu etablieren, benö-tigen die involvierten Manager das Be-wusstsein und Verständnis für Unter-schiede zwischen öffentlichen und pri-vaten Organisationskulturen. In solcheninterorganisationalen Kooperationen istein unvoreingenommenes Arbeitsumfeldentscheidend, um die Unterschiede zwi-schen den Organisationskulturen anzu-erkennen. Dies ermöglicht, dass Missver-ständnisse und falsche Erwartungen ver-mieden werden können. Die Entwick-lung eines Arbeitsumfelds kann durchdie Befriedigung öffentlicher und pri-vater Interessen im Rahmen von Ver-handlungen komplementärer Ziele so-wie der Kultivierung regelmäßiger Be-sprechungen zwischen den Partnern, umsich offen über aufkommende Sachver-halte und Erwartungen auszutauschen,erreicht werden. In unserem Fall erleich-terte der offene Austausch kontinuierli-chen Wissenstransfer und gegenseitigesLernen, wodurch eine Kultur geschaffenwurde, in der kritische Sachverhalte of-fen adressiert werden konnten. Für dieEtablierung eines Arbeitsumfelds müs-sen Manager in ÖPIP alle Anspruchs-gruppen in den Partnerschaftsentwick-lungsprozess mit einbeziehen. Dadurchkönnen die Identifikation und das Kom-mitment für das Partnerschaftsvorha-ben erhöht werden, wodurch das akti-ve Engagement beider Partner am Part-nerschaftsprozess sowie an gemeinsamen
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Zusammenfassung / AbstractOliver Marschollek, Roman Beck
Die Kooperation öffentlicher und privater Organisationen stellt für Entscheidungs-träger des öffentlichen Sektors eine praktikable Möglichkeit dar, um informations-technologische Infrastrukturen zu verbessern, die Innovationsfähigkeit zu erhöhenund Managementkompetenzen zu steigern. Die effektive Kooperation im Rahmenvon öffentlich-privaten Partnerschaften gestaltet sich jedoch schwierig, da die be-teiligten Anspruchsgruppen divergierende Interessen verfolgen und unterschiedli-che organisationale Kulturen aufweisen. Unter Verwendung der meta-theoretischenLinse institutioneller Logiken analysiert diese explorative, interpretative Fallstudieeine öffentlich-private Partnerschaft in Deutschland, die die Bereitstellung von IT-Dienstleistungen zum Gegenstand hat. Die Ergebnisse verdeutlichen die Kulturunter-schiede sowie den Prozess, wie die Partner diese durch die Entwicklung und Legitima-tion einer Partnerschaftsnorm einschließlich der notwendigen Partnerschaftsprakti-ken abgestimmt haben. Die Analyse zeigt auch, wie öffentliche und private Orga-nisationen den Übergang öffentlicher und privater Mitarbeiter in eine institutionali-sierte Partnerschaft sowie das Management unterschiedlicher Organisationskulturenerfolgreich gestalten konnten.
Alignment of Divergent Organizational Cultures in IT Public-PrivatePartnerships
The cooperation of public and private sector organizations is a viable option for deci-sion makers in the public sector for improving information technology (IT) infrastruc-tures, acquiring innovation, and increasing management know-how. Effective part-nering in public–private partnerships (PPP) is difficult though, because the involvedstakeholder groups have divergent interests and organizational cultures. Using in-stitutional logics as meta-theoretical lens, this exploratory, interpretive case studyanalyzes an IT PPP in Germany. The results reveal public- and private-side organi-zational culture differences and how the partners aligned their cultural differencesby the development and legitimization of a partnership norm as well as the neces-sary partnership practices. The case analysis also illustrates how public sector and pri-vate sector organizations succeeded with the transition of public sector and privatesector employees into a partnership organization and the management of differentorganizational cultures.
Keywords: IT public–private partnerships, Institutional logics, Case study research
Projektrealisierungen weiter unterstütztwerden kann.
6.2 Limitationen
Ungeachtet der Erkenntnisse für die For-schung und den Implikationen für diePraxis sind die Ergebnisse hinsichtlichihrer Generalisierbarkeit beschränkt aufÖPIP. Zudem wurden innerhalb dieserEinzelfallstudie Forschungsaspekte, wiez. B. die Abstimmung von Kulturunter-schieden, retrospektiv durch die Beglei-tung der untersuchten ÖPIP über ein Jahrhinweg analysiert, die sich nur über dieZeit hinweg herauskristallisieren. Da dieErgebnisse auf einer Einzelfallstudie inDeutschland basieren, die auf kommu-naler Ebene durchgeführt wurde, ist esmöglich, dass die beobachteten Manage-mentpraktiken für das erfolgreiche Ge-stalten einer ÖPIP fallspezifisch sind unddaher in anderen Umgebungen abwei-chen können, wie z. B. in anderen Län-dern oder auf anderen Verwaltungsebe-nen. Durch das induktive Identifizierender Managementpraktiken aus den erho-benen Daten, die für die Abstimmung derunterschiedlichen Organisationskulturennotwendig waren, und das kontinuier-liche Vergleichen der Wahrnehmungenvon Interviewern und Befragten mit demStand bisheriger Forschung glauben wir,dass wir in der Lage waren, neue theoreti-sche Erläuterungen über organisationaleKulturunterschiede zu entwickeln.
Hinsichtlich der Limitationen die-ser Einzelfallstudie sollte zukünfti-ge Forschung ein ÖPIP-Projekt überseinen kompletten Lebenszyklus be-gleiten, um die temporalen Aspek-te der Partnerschaftsentwicklung und-aufrechterhaltung in jeder einzelnenPartnerschaftsphase zu erforschen. Imuntersuchten Fall war der Erfolg derÖPIP in hohem Maße von den ver-antwortlichen Managern abhängig.Daher sollte zukünftige Forschungauch die Führungseigenschaften und-verhaltensweisen untersuchen, die fürdie Überbrückung der Kulturunterschie-de wichtig sind. Zudem wäre es erstre-benswert, vergleichende Analysen vonÖPIP in verschiedenen Ländern und aufverschiedenen Verwaltungsebenen (z. B.Bundes-, Landes- und Kommunalebene)durchzuführen, um die Robustheit derErgebnisse zu überprüfen.
7 Schlussfolgerungen
Dieser Artikel leistet einen Beitrag zurLiteratur über ÖPIP durch die Erläute-
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rung existierender Divergenzen von Or-ganisationskulturen in deren Kontext so-wie der Entwicklung einer gemeinsa-men öffentlich-privaten Kultur, um die-se Form der Partnerschaft erfolgreichzu gestalten. Zudem leisten wir einenBeitrag zur theoretischen Domäne or-ganisationaler Kulturunterschiede durchdas Bereitstellen von Belegen über dieunterschiedlichen Dimensionen öffentli-cher und privater Organisationskulturensowie der Abstimmung unterschiedlicherOrganisationskulturen im Rahmen einerIT-Partnerschaft durch die Entwicklungund Legitimation einer Partnerschafts-norm sowie der notwendigen Partner-schaftspraktiken. Die übergreifende Im-plikation für die ÖPIP-Forschung um-fasst die Erkenntnis, dass die Etablierungeiner nachhaltigen Partnerschaft das Be-wusstsein und Verständnis für Unter-schiede zwischen öffentlichen und priva-ten Organisationskulturen sowie die Ent-wicklung eines Kooperationsmodus er-fordert, um gemeinsame Ziele und Vor-gehensweisen zu verhandeln.
Danksagung
Die Autoren bedanken sich für die Un-terstützung der beteiligten Experten andieser Studie. Diese Arbeit war Teil einesForschungsprojekts, das durch die finan-zielle Unterstützung von ISPRAT e. V. er-möglicht wurde. Jegliche Inhalte in die-sem Beitrag stammen von den Autorenund spiegeln nicht notwendigerweise dieAnsichten von ISPRAT e. V. oder derenPartner wider.
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