KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER DONAUREGION: EINE UNTERSUCHUNG
REGIONALER „BEST PRACTICES“
Eine Studie von Leonie Hensgen
Max-Planck Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit
I. EINLEITUNG
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Best Practices
Korruption: weltweite geschätzte Kosten 5% des BIP Allein innerhalb der EU 122 Mrd. €/ Jahr
Mit konventionellen Mitteln allein schwer zu fassen und zu bekämpfen.
Notwendigkeit neuer Bekämpfungsstrategien und Ansätze
-> Globaler Wissens-/Erfahrungsaustausch wichtig.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Best Practices
„best practices“– Definition: herausragende Methoden und Praktiken, die
dauerhaft bessere Ergebnisse aufweisen als andere Ansätze.
– Besonderheit Donauregion: dynamische Entwicklung, viele neue oder noch nicht vollständig umgesetzte Maßnahmen. Daher wenig verlässliche Daten
– Eingrenzung der Studie: vielversprechende Projekte mit guter Erfolgsprognose.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Studienablauf
Evaluation der Konferenz „Fight against Corruption in the Danube Region“– Untersuchung der vorgestellte Projekte auf Eignung als „best
practice“
Ausarbeitung eines Fragebogens– Fragen: allgemeine Korruption; Selbsteinschätzung der
Länder; erfolgreiche nationale oder internationale Projekte
– Mit Hilfe des bulgarischen Innenministeriums an 12 Staaten verschickt
Heranziehung von Drittquellen (NGOs, Wissenschaft)
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
II. UNTERSUCHUNG DER EINZELSTAATEN
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StudienaufbauEinleitung:Generelle Fakten
- Fläche
- Einwohnerzahl
- Regierungsform
Bruttoinlandsprodukt (BIP)Human Development Index (HDO) Corruption Perception Index (CPI)Unterschriebene/ratifizierte Anti-KorruptionsverträgeÜberblick Korruptionsproblematik
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StudienaufbauHauptteil:Beschreibung der Anti-KorruptionsmaßnahmenBewertung
Schluss:Kurze ZusammenfassungGesamtbewertungFazit
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1. Ungarn – Korruption
Weit verbreitet• EU Korruptionsbarometer: 96% der Befragten sieht
Korruption als eines der Hauptprobleme
Corruption Perceptions Index: 46. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten relativ fortschrittlich
• Ggü. EU-Staaten eher defizitär
Besonders betroffene Bereiche• Vergabewesen, Behördenkontrolle, Parteifinanzierung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – „Twinning Light Projekt“
Präventiver Ansatz:Studie zur Messung von Integritätsrisiken in einzelnen Bereichen des öffentlichen Dienstes
– Entwickelt vom State Audit Office in Zusammenarbeit mit niederländischem Rechnungshof und EU-Unterstützung.
Gedanke– Keine Messung genereller Korruption wie z.B. CPI
– Institutionsorientierte Auswertung offenbart konkrete Schwachstellen
– An spezifische Risiken angepasste Konzepte
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – „Twinning Light Projekt“
Vorgehensweise:Fragebögen an 5000 öffentliche BehördenAuswertung und Ermittlung
– Schwachstellen: Bereiche, die besonders risikobelastet sind
– Kontrollmechanismen: Gesetze oder interne Administration.
Vergleich der Schwachstellen mit Kontrollmechanismen ergibt „Gap“---- Überwachungslücken.
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1. Ungarn – „Twinning Light Projekt“
Behörden zu „Clustern“ zusammengefasst Risk Map – systematischer Überblick
– Erlaubt bessere Ressourcenallokation
– gezielte Bekämpfung
– Nachvollziehbarkeit der Entwicklung
Ergebnisse bilden Grundlage für weitere Antikorruptionsstrategie
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Hungarian National Protection Service (NPS)
Antikorruptionsbehörde– Errichtet 2010 als Reaktion auf Twinning Light Project
– Untersteht Innenminister
– u.a. Korruptionsprävention und –aufdeckung
Keine Strafverfolgung
– Enge Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft.
– „Schützt“ primär Exekutive vor Korruption
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Hungarian National Protection Service (NPS)
Primäre Aufgabenbereiche:Informationsauswertung
– Öffentliche und vertrauliche Daten
Integritätstest– Verdeckte Mitarbeiter täuschen Korruptionssituation vor
– Beamter wird anhand seiner Reaktion bewertet
– Nach NPS Aussage sehr zuverlässiges Mittel
– Kritik: tiefer Eingriff, geringe Schutzmechanismen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Bewertung
Vor allem neue Konzepte
–> abschließende Bewertung schwer möglich Viele Schritte in die richtige Richtung Maßnahmen gegen bekannte Kritikpunkte Empirischer Ansatz als Grundlage für weitere
Strategie positiv zu bewerten
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2. Rumänien – Korruption
Weit verbreitet im privaten und öffentlichen Sektor• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme
Corruption Perceptions Index: 66. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.
• Ggü. EU-Staaten mit Griechenland und Italien Schlusslicht.
Besonders betroffene Bereiche• Öffentlicher Dienst, Politik und Privatwirtschaft
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2. Rumänien – Korruptionsbekämpfung
Innen- und Justizministerium überwachen Implementierung und erarbeiten Gesetzesvorschläge
Enge Zusammenarbeit nationaler Institutionen– Court of Audit (Rechnungshof)
– People‘s Advocate (Ombudsmann)
– National Integrity Agency (ANI)
– National Anticorruption Directorate (DNA)
– General Anticorruption Directorate (GAD)
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2. Rumänien – National Integrity Agency
Unabhängige Agentur auf nationaler Ebene Präventive Aufgaben und Aufklärung Sensibilisierung der Bevölkerung und Beamten Überprüfung von Vermögensverhältnissen und
Interessenskonflikten
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Integrity Agency
Arbeitsweise– Informationsbeschaffung: von öffentlichen und privaten
Stellen
– Auswertung durch zufällig zugewiesenen Integrity Inspector
– Nach Feststellung Interessenkonflikt: Möglichkeit des Betroffenen zur Stellungnahme
– Entsprechende Behörden wird aufgefordert, geeignete Maßnahmen zu ergreifen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Integrity Agency
Bewertung– Sehr stark von Unterstützung anderer Institutionen abhängig
– Scharfer Konflikt mit politischer und gerichtlicher Elite
– Aber: nach Gesetzesreform aufstrebende Bilanz
– Positive Bewertung durch EU Kommission
– Wirksamkeit bedingt durch politischen Willen und funktionale Justiz
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Anticorruption Directorate
Behörde mit Zuständigkeit für „high and medium level“ Korruption– Angeschlossen an das Büro des Staatsanwalts im obersten
Justiz- und Kassationshof
Informationsermittlung Ermittlungen dienen der Strafverfolgung Mitarbeiter:
– Staatsanwälte, Polizisten, Antikorruptionsexperten
– Ernannt durch Oberstaatsanwalt; ihm unterstellt
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2. Rumänien – National Anticorruption Directorate
Bewertung– Weitgehend positiv
– Viele rechtskräftige Verurteilungen hochrangiger Personen
– Gerichte wegen langer Verfahrensdauer limitierender Faktor
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – General Anticorruption Directorate
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Antikorruptionsinstitution innerhalb des Innenministeriums (MAI)
Zuständig für 160.000 Mitarbeiter des MAI Bekämpft Korruption primär ministeriumsintern Untersteht administrativ dem Innenminister Operational koordiniert durch Staatsanwalt Kooperation mit verschiedenen öffentlichen und
privaten Institutionen.
2. Rumänien – General Anticorruption Directorate
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Vier Hauptabteilungen
Zwei Ermittlungseinrichtungen:– Directia Anchete (Ermittlung)
strafrechtlichen Untersuchungen von Korruptionsvergehen
Integrity Testing der Mitarbeiter
– Directia Investigatii (Ermittlung)
Voruntersuchungen und Informationssammlung für Strafverfolgung
Sondereinheit: Special Service für verdeckte Ermittlungen
2. Rumänien – General Anticorruption Directorate
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Directia Prevenire (Prävention)– Schulungen; Bewusstseinsbildung; Öffentlichkeitsarbeit
– Erstellung und Auswertung von korruptionsbezogenen Studien
Directia Suport (Unterstützung)– Unterstützende und administrative Funktionen
– Berichterstattung an die EU
Strategisches Komitee– Evaluiert GAD und erarbeitet Verbesserungsvorschläge
2. Rumänien – Bewertung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Herausforderungen– Keine Budgetgarantie
-> abhängig von Genehmigung durch Parlament
– Mitarbeiter werden nicht gesondert trainiert
Keine erhöhten Auswahlkriterien
– Code of Conduct und Whistleblowerschutz relativ schwach ausgeprägt
– Unterstützung durch Justiz und Politik entscheidend
2. Rumänien – Bewertung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Positiv– Gutes Grundkonzept als Ausgangslage
– Schnelle erste Erfolge
– Weitgehend positive Bewertung durch EU
3. Deutschland– Korruption
Problemwahrnehmung• EU Korruptionsbarometer: nur 57% als eines der
Hauptprobleme (EU-Durchschnitt: 74%)
Corruption Perceptions Index: 13. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Staaten
überdurchschnittlich
Besonders betroffene Bereiche• Allgemeine öffentliche Verwaltung; Wirtschaft
• Relativ geringes Maß: Strafverfolgungs-/Justizbehörden
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3. Deutschland – Business Keeper Monitoring System
Hinweisgebersystem– Basiert auf Web-Portalsoftware der Business Keeper AG
– Strukturierte Verarbeitung anonymer Hinweise soll vorhandenes Wissen nutzbar machen
Hinweisgeber häufig effektivste Aufklärungsmethode Absolute Anonymität als besserer Schutz vor
negativen Folgen
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3. Deutschland – Business Keeper Monitoring System
Funktionsweise– Nimmt Hinweise rund um die Uhr internetbasiert entgegen
– Technisch individueller Verschlüsselung (Inhalt und Kanal)
– Vergleichbares Schutzniveau mit Europäischer Zentralbank
– Anonymer Dialog zwischen Hinweisgeber und Bearbeiter ermöglicht Rückfragen und Fortschrittsberichte
– > Insiderwissen kann kontinuierlich genutzt werden
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
3. Deutschland – Business Keeper Monitoring System
Vorteile– Erlaubt Filterung der Hinweise und Schwerpunktsetzung
– Gewährleistet Anonymität
30% der Hinweisgeber decken Identität im Verlaufe des Verfahrens auf.
– Großen Teilen der Zivilbevölkerung zugänglich
– Sehr geringer Anteil denuziantischer Missbrauchsfälle
– Gute Übertragbarkeit auf andere Länder aufgrund geringer Voraussetzungen der Impelementierung
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4. Bulgarien – Korruption
Großes Problem im Zentrum der Aufmerksamkeit• EU Korruptionsbarometer: 95% als eines der Hauptprobleme
Corruption Perceptions Index: 75. Platz (von 176)• Unter EU-Staaten auf vorletztem Platz.
• Leicht negativer Trend
Betroffene Bereiche:– Justiz, Zoll, Polizei, Vergabewesen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR
Problemlösung für Kommissionsvorgaben Ziel:
Gewährleistung der effizienten Umsetzung der Regierungsstrategie zur Vorbeugung und Unterdrückung der Korruption
komplexes Modell der zentralen Planung und Entwicklung
Keine „Maßnahme“, sondern Strategiekonzept zur ebenenübergreifenden Bekämpfung und Prävention
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4. Bulgarien – BORKOR
Umsetzung durch das „Zentrum für die Prävention und Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen“ – ZPBKOK– Rein präventiv, nicht operative Tätigkeit
– Entwicklung flächendeckender, effektiver und nachhaltiger Präventionsmaßnahmen
– Umfassende Analysen dienen der Identifizierung von Schwachstellen
– Besonders geschulte Mitarbeiter
– Aktive Einbeziehung aller Beteiligten auf staatlicher und nichtstaatlicher Ebene soll zu breiter Akzeptanz führen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR
Schwachstellenanalyse:Aufgaben-, System-, Personenbezogen
Interventionssystem als Resultat–möglichst lückenloses System zur Vermeidung, Aufdeckung und Bekämpfung der Korruption in Schwerpunktbereichen–Favorisierung einer ganzheitlichen Lösung–Möglicher Output: Präventionsmaßnahmen, Vorlagen für Gesetze/Dekrete und Anordnungen, technische Lösungen, Ermittlungsmethoden, Konzeptstrategien und Standards für Analysen
Ministerrat entscheidet letztlich über Umsetzung
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4. Bulgarien – BORKOR
1. Testlauf:Entwicklung des Lösungsmodells für die Vergabe öffentlicher Aufträge4-Säulen Modell mit 6 PlattformenErgänzt durch Maßnahmen im Vorfeld
– Präqualifizierung der Unternehmen durch unabhängige private und fachlich kompetente Stellen
– aktive Einbeziehung von Kontroll- und Aufsichtsorganen
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4. Bulgarien – BORKORBewertung
Leitgedanke der präventiven Herangehensweise überzeugend
Korruptionsformel ermöglicht Analyse der Zusammenhänge
Umfassender Ansatz langfristig erfolgsversprechender Komplexität beugt Missbrauch vor Aber: Zustimmung des Ministerrats notwendig Starker politischer Wille und Unterstützung in der
Zivilbevölkerung Erfolgsvoraussetzung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik – Korruption
Weit verbreitetes Problem• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme
Corruption Perceptions Index: 54. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.
• Ggü. EU-Mitgliedern eher unterdurchschnittlich
Betroffene Bereiche– Politische Parteien, Ministerien und öffentliche Verwaltung
– Teilverstaatlichte Unternehmen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik – Korruptionsbekämpfung
Höchste Priorität der Regierung Nationale Antikorruptionsstrategie
– Prävention im Vordergrund
– Tiefgreifender Wandel statt kurzfristiger Bekämpfung der Phänomene
– Transparenzförderung und Einbindung der Zivilgesellschaft
– Holistisches Konzept unter Einbeziehung aller betroffenen Bereiche
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5. Tschechische Republik – Corruption Impact Assessment
Impact Assessments bisher im umweltrechtlichen und sozio-ökonomischen Bereich etabliert
Ziel: Eliminierung von Korruptionsfaktoren aus Gesetzen und Verordnungen durch analytische Betrachtung – Ex-ante für Gesetzesvorschläge
– Ex-post Analysemethode für bestehende Regelungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik – Corruption Impact Assessment
Grundprinzipien
– Verhältnismäßigkeit
– Verantwortlichkeit
– Konsistenz
– Transparenz
– Partizipation
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik – Corruption Impact Assessment
Breiter Anwendungsbereich Zweistufiges Verfahren
– Zunächst „kleines“ CIA
– Bei Verdachtsmomenten tiefgehende Untersuchung
– Einbeziehung der Zivilgesellschaft und „Watchdog“-Organisationen
Bei Zweifel Rücküberweisung des Entwurfs mit Verbesserungsvorschlägen
Abweichungsmöglichkeit des Parlaments unbeeinträchtigt
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5. Tschechische Republik – Bewertung
Generelle Antikorruptionsstrategie bietet gute Grundlage
Problematisch: Besetzung des Government Anticorruption Committee
Corruption Impact Assessment vielversprechend Allerdings abhängig vom politischen Willen und dem
Vertrauen der Bevölkerung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – Korruption
Verbreitetes Problem• EU Korruptionsbarometer: 80% als eines der Hauptprobleme
• Anstieg um 19%
Corruption Perceptions Index: 25. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Mitgliedern leicht
überdurchschnittlich.
Betroffene Bereiche– Politik; Vergabewesen; Tourismussektor und
Privatwirtschaft
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – Bundesamt für Korruptionsprävention und
Korruptionsbekämpfung (BAK) Existiert seit Okt. 2010 Unabhängige nationale Einrichtungen zur
Korruptionsprävention und –bekämpfung iSv.
Art.6 UNCAC Direkt Bundesministerium für Inneres untergeordnet Enge Zusammenarbeit mit der Wirtschafts- und
Korruptionsstaatsanwaltschaft und internationalen Antikorruptionseinrichtungen
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6. Österreich – BAK
4 Säulen der Antikorruptionsarbeit
1. Prävention
2. Edukation
3. Repression
4. Kooperation
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – European Anticorruption Training
Kick-off Konferenz 2011 Jeweils 5 Arbeitsgruppen zu Themenbereichen
„Ermittlung und Strafverfolgung“ „Prävention“ „Internationale Kooperation“
Abschlusskonferenz 2013 mit „best practices“ Handbuch.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – European Anticorruption Training
Schwerpunkt der Internationalen Kooperation des BAK - “Practice meets Science”
Teilnehmer: - Vertreter von Antikorruptionsbehörden- Polizei und Staatsanwaltschaften
aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union;
des erweiterten Schengenraums sowie aus südosteuropäischen EU-Beitrittskandidatenländern und anderen Staaten des Westbalkans
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6. Österreich – Bewertung
Antikorruptionsmaßnahmen gut durchdachtes Gesamtkonzept
BAK: Antwort auf nationale Korruptionsskandale Herausforderung: Vertrauen der Bevölkerung muss
wiedererlangt werden. Anticorruption Training stärkt Kooperation und
Austausch Bisher Erfolge jedoch schwer messbar
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III. FAZIT UND AUSBLICK
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Fazit und Ausblick
Korruptionsproblematik ist nicht auf einzelne Staaten begrenzbar
Vielfältige Erscheinungsformen führen zu hohen, grenzüberschreitenden Schäden
Trotz gleicher Kernursachen zahlreiche länderspezifische Besonderheiten
Prävention und Repression gleichermaßen nötig Keine Pauschallösung – aber Angleichungen möglich
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Fazit und Ausblick
Positiv: Alle untersuchten Länder zeigen ernsthafte Bemühungen für effektive und nachhaltige Korruptionsbekämpfung
Unterstützung durch EU von großer Bedeutung Best practices und Wissensaustausch können
Entwicklung entscheidend beschleunigen Studie bietet wertvollen und fundierten Überblick über
Projekte in der Donauregion – Grundlage für Austausch
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht