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Digitalisierung des kommunalen
Verkehrs als Chance
Lebenswerte Städte durch Verknüpfung von Mobilität,
Umweltschutz und Stadtplanung
Dr. Hubertus Baumeister
Dr. Peter Schütte
Tagung des Vereins für Umweltrecht e.V.
Umweltgerechte Mobilität
Berlin, den 1. Dezember 2017
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Agenda
Problemaufriss
Kommunale Mobilität und Digitalisierung
Flankierung durch rechtliche Instrumente
Bewertung
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Agenda
Problemaufriss
Kommunale Mobilität und Digitalisierung
Flankierung durch rechtliche Instrumente
Bewertung
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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen
> Erhebliche Umweltbelastungen durch Stickstoffdioxid
(NO2) und Feinstaub (PM 10)
• Jahresmittelgrenzwert von 40 µg/m3 für Stickstoffdioxid (NO2) im
Jahr 2016 an über 60 Messstationen überschritten – zum Teil
betrug der Jahresmittelwert sogar 82 µg/m3
• in drei deutschen Städten an mehr als 35 Tagen der
Tagesgrenzwert für Feinstaub (PM 10) von 50 µg/m3 überschritten
(WHO-Empfehlung: höchstens drei jährliche Überschreitungen)
Wesentliche Ursache für Entstehung Stickstoffdioxid (NO2) in
Ballungsräumen ist der motorisierte Individualverkehr (MIV)
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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen
> Erhebliche Lärmbelastung
• Nach Informationen des Umweltbundesamtes fühlen sich 54 % der
deutschen Bevölkerung vom Straßenverkehrslärm gestört
• Ein relevanter Prozentsatz der Bevölkerung ist so hoch belastet,
dass gesundheitliche Risiken zu befürchten sind
• Z.T. erhebliche Wertminderungen der Immobilien
Wesentliche Ursache für Lärm in Ballungsräumen ist der
motorisierte Individualverkehr (MIV)
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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen
> Hoher Verbrauch an öffentlichen Flächen versus
Wohnungsbau (zunehmend unbezahlbare Mieten)
• Rollender und ruhender Verkehr
• Stau
• Inakzeptable Privatisierung des öffentlichen Raums durch private
PKW
Wesentliche Ursache für Flächenverbrauch in Ballungs-
räumen ist der motorisierte Individualverkehr (MIV)
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40 Jahre „Verkehrswende“
> 1972:
„Mit dem privaten Kraftwagen […] wird man weiter rechnen müssen;
nicht sein Vorhandensein, sondern seine unvernünftige Verwendung
schafft ja die Probleme für die heutige Stadt […]. Als Alternative […]
braucht man leistungsfähige öffentliche Nahverkehrsmittel, auch sie
vielleicht in neuen Formen“.*
> 2018:
• ÖPNV „classic“ nach wie vor unattraktiv für viele Personen.
• Politischer Wille zur Verringerung MIV kaum vorhanden
• Effizienzsteigerung bei Entwicklung den Verbrennungsmotoren wird durch immer
größere und schwere Karosserien aufgezehrt
• Aktuelle Ansätze wie Steigerung des ÖPNV, Elektromobilität und Car-Sharing
lösen nur einen Teil der Probleme
> Ziel: Lebenswerte Städte durch neue Mobilitätsformen
Prüfung von bestehenden und neuen
Instrumenten zur Verringerung des
motorisieren Individualverkehrs (MIV)
* Albers, Was wird aus der Stadt?, 1972, S. 112, zitiert nach zur Nedden, Alle reden von der Energiewende – wo
bleibt die Verkehrswende? – Anmerkungen aus Sicht der Stadtentwicklung, IR 2017, S. 232, 233.
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Agenda
Problemaufriss
Kommunale Mobilität und Digitalisierung
Flankierung durch rechtliche Instrumente
Bewertung
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Langfristige Auswirkungen der Digitalisierung des
Verkehrs auf die Stadtstruktur?
> Die technologische Entwicklung zielt auf das autonome
(fahrerlose) Fahren des privaten und öffentlichen Verkehrs
(MIV/ÖV) auch in den Städten
> Bis zum vollautonomen Fahren werden auf der Zeitachse
noch verschiedene Entwicklungsstufen durchlaufen werden
(u.a. teil- und hochautomatisiertes Fahren)
> Die Szenarios künftiger Stadtstrukturen werden im Lichte
der neuen digitalen Verkehrsformen diskutiert („regenerative/
hypermobile/ endlose Stadt“, vgl. D. Heinrichs, Autonomes
Fahren und Stadtstruktur, in: Autonomes Fahren, 2015)
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Langfristige Auswirkungen der Digitalisierung des
Verkehrs auf die Stadtstruktur?
> Einen Vorläufer dieser Entwicklung bilden für den Bereich des
ÖV (öffentlicher Verkehr) die per App digital gesteuerten On-
Demand-Fahrtvermittlungsdienste mit privaten oder
angestellten Fahrern, z.B. CleverShuttle, UBERPool, Allygator,
myBus, MOIA, ioki, via/Daimler mit diversen Ausprägungen und
Piloten (u.a. Einzelbeförderung oder Pooling-Verkehre)
> Bereits diese neuen Fahrdienste haben bei großflächigem
Einsatz (künftig auch autonom) das Potential für einen
tiefgreifenden Umbruch in den Städten
> Für den Bereich des Ride-Hailings (taxiähnliche Mitnahmen per
App) kam das UC Davis Institute of Transportation Studies
bei einer Studie in den Jahren 2014 – 2016 in sieben
ausgewählten Großstädten der USA aktuell zu folgenden
bedenklichen Ergebnissen:
„More Cars, more trips, more miles and in many cases, cannibalizing
transit“ (- 9 % ÖPNV mit steigender Tendenz), vgl. Laura Bliss vom
12.10.2017, The Ride-Hailing Effect, www.citylab.com
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Quelle: VCD Befragung• Multimodal unterwegs in Deutschlands Großstädten 12/2016
ÖPNV heute:
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• Komfort: keine On-Demand-Verfügbarkeit und Sitzplatzgarantie, z.T. Umsteigenotwendigkeit
• Erreichbarkeit: fixe und (zu) wenig Haltestellen (z.B. nur 1,8 Tsd. Haltstellen in Hamburg, statt planerisch gewünscht 7 Tsd.)
• Reisezeit: z.T. längere Haltestellenaufenthalte
• Emissionen: Elektroantriebe für große Busse mehrheitlich noch in Erprobung (geplant komplette Flottenumstellung in Osnabrück); Auswirkungen auf die Stromnetze?
Nachteile des „ÖPNV classic“
ÖPNV heute:
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Innovative Ergänzung des städtischen ÖPNV
durch On-Demand-Shuttle (Pooling-Verkehre,
keine Einzelbeförderung!)
• Direktverbindung (max. 250 m Fußweg)
• Größerer Komfort (u.a. Sitzplatzgarantie)
• Höhere Flexibilität durch On-Demand-Buchung (statt ÖPNV-Fahrplan)
• Tariflich vermutlich zwischen ÖPNV und (Individual-) Taxi stehend
• Zielgruppe: insbesondere Autofahrer (u.a. mit Zweitwagen)
Vorteile für Fahrgäste
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Innovative Ergänzung des städtischen ÖPNV
durch On-Demand-Shuttle (Pooling-Verkehre,
keine Einzelbeförderung!)
• Pooling-Faktor der On-Demand-Shuttle 2,0 statt 1,3 MIV inkl. Carsharing (erste Simulationen)
• Bei dem Einsatz von 1000 Shuttle in einer Ein-Millionenstadt geschätzte Reduzierung des MIV bis etwa 4 %
• Die Emissionsverminderungen des fließenden Verkehrs und der geringere Flächenverbrauch des ruhenden Verkehrs wären erheblich
• Der Horizont sind autonom fahrende On-Demand-Shuttle mit den damit verbundenen erheblichen Kostensenkungen (keine Fahrerkosten mehr)
Vorteile für Kommunen
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Wie sollten die Kommunen die öffentlich
zugänglichen Pooling-Verkehre organisieren?
> Ergänzende Pooling-Verkehre mit Kleinbussen (Shuttle)
bieten Chancen eines deutlich verbesserten ÖPNV für die
Fahrgäste, wenn sie durch das kommunale Verkehrs-
unternehmen erbracht werden (Abrundung des ÖPNV-
Angebotes, u.a. Feinerschließung der Quartiere).
> Es besteht aber auch die Möglichkeit, dass private
Unternehmen alternativ/kumulativ die Pooling-Verkehre in
positiver Weise für die Fahrgäste und die Kommunen
übernehmen; in diesem Fall muss aber eine Beeinträchti-
gung der ÖPNV-Hochleistungssysteme (Massenverkehr)
vermieden werden. Unabdingbar ist deshalb die regulierende
Integration von ÖPNV und privaten Fahrdiensten.
> Im Rahmen einer Novellierung des PBefG muss zur
technologischen und wirtschaftlichen Ermöglichung
digitaler Verkehrsformen (u.a. neue Genehmigungsform im
bisherigen „Typenzwang“ des PBefG) und im Interesse der
Kommunen der Ordnungsrahmen neu gesetzt werden
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Fazit I
1. Die Digitalisierung des Verkehrs wird die Städte in ihren Funktionen mittel- und langfristig erheblich verändern
2. Die Shuttle-On-Demand-Verkehre sind die Vorboten der neuen Zeit
3. Ohne eine Regulierung der digitalen Mobilität wird die Integration von Verkehr, Umweltschutz und Stadtentwicklung in den Kommunen nicht ausreichend gelingen
4. Im Bereich des öffentlichen Verkehrs (ÖPNV/Taxi/Mietwagen) ist die Reform des Personenbeförderungsrechts (PBefG), um zum einen digitale Verkehrsformen technologisch wie wirtschaftlich zu ermöglichen und zum anderen die Balance zwischen öffentlichen und privaten Pooling-Verkehren herzustellen
5. Die Straßenverkehrsbehörden müssen in der StVO und gemäß Straßenrecht mehr Befugnisse erhalten, um eine Integration von Mobilität, Umweltschutz und Stadtentwicklung wirksamer zu ermöglichen
6. Der Plattform für die Mobilitätsdaten mit ihren Funktionen zur Analyse und Planung wächst in den Kommunen einen Schlüsselfunktion zur Gewährleistung der Intermodalität zu
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Agenda
Problemaufriss
Kommunale Mobilität und Digitalisierung
Flankierung durch rechtliche Instrumente
Bewertung
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Sektorale Fachplanungen
Integrierende Gesamtplanung
AbgabenrechtStraßenverkehrs-
recht
Straßenrecht
Flankierung durch rechtliche Instrumente
MIV
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Verkehrsentwick-
lungspläneLärmaktionspläneLuftreinhaltepläne
> § 47 BImSchG, z.B. Maßnahmen nach § 40 BImSchG
(Verkehrsbeschränkungen; Dieselfahrverbote? BVerwG) zur
schnellstmöglichen Erreichung der Immissionsgrenzwerte
oder des PM 2,5-Zielwerts nach der 39. BImSchV
> Umweltverbände können die Einhaltung der Vorschriften über
Luftreinhaltepläne gerichtlich geltend machen (BVerwG, Urt. v.
05.09.2013 – 7 C 21.12) → erhöht den Druck auf die Politik und
die Automobilkonzerne
> Luftreinhaltepläne müssen auf Grund des einklagbaren
gesetzlichen Auftrags sicherstellen, dass Schadstoffgrenz-
werte eingehalten werden
> Sie können damit mittelbar maßgeblich zur Verringerung des
MIV beitragen
Fachplanung I
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Verkehrsentwick-
lungspläneLärmaktionspläneLuftreinhaltepläne
> Pläne, in denen Lärmprobleme und Lärmauswirkungen für von
Lärm erheblich beanspruchte Gebiete geregelt werden, vgl. §
47d Abs. 1 BImSchG
> Nach § 47d Abs. 2 BImSchG i.V.m. Anhang V der Umgebungslärm-
richtlinie werden in einem Lärmaktionsplan für ein abgegrenztes
Gebiet unter Berücksichtigung und Bewertung der bestehenden
und zu erwartenden Lärmsituation anhand der Daten der nach
§ 47c BImSchG erstellten Lärmkarten verhältnismäßige Maß-
nahmen festgelegt
> Maßnahmen müssen langfristig der Lösung der beschriebenen
und bewerteten Lärmprobleme dienen.
> Lärmaktionspläne können mittelbar zur Verringerung des MIV
beitragen
Fachplanung II
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LärmaktionspläneVerkehrsentwick-
lungspläneLuftreinhaltepläne
> Grundlage für Verkehrspolitik durch Berücksichtigung derzeitiger
Rahmenbedingungen und langfristiger Ziele der Verkehrsplanung
> Planung sui generis, u.a. aufbauend auf Nahverkehrsplänen
o Aktuelle Maßnahmen aus Mobilitätsprogramm der Stadt Hamburg:
• Planung und Umsetzung einer umfassenden Busbeschleunigung
• Sanierung und Instandsetzung bestehender Haltestellen sowie Errichtung neuer
Haltestellen
• Maßnahmen zur Verbesserung des Park & Ride und Bike & Ride
• Förderung Elektromobilität
• Beschaffung emissionsfreier Linienbusse ab 2020
> Verkehrsentwicklungspläne können mittelbar zur
Verringerung des MIV beitragen
> Erforderlich: integrierte kommunale Gesamtverkehrsplanung
(Gemeindeverkehrsplanungsgesetz oder…?)
Fachplanung III
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Flächennutzungsplan
Insbesondere § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauGB: Flächen für Nutzungsbeschränkungen oder für Vorkehrungen zum
Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG
also auch: §§ 47, 40 BImSchG
Bsp. F-Plan Berlin: „Vorranggebiet“ Luftreinhaltung
B-Pläne sind aus dem F-Plan zu entwickeln, § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB.
Gesamtplanung / Stadtentwicklung I
(Bauleitplanung)
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vorbereitender Flächennutzungsplan
(Vorhaben)bezogene (verbindliche) Bebauungspläne
Quartiersentwicklung
/ auto“arme“ Zonen
Beispiel: Neubauquartier
Domagkpark in München,
Hafen-City Hamburg
• Keine Bindung an
Festsetzungskatalog
des § 9 BauGB
• Nutzung Straßenraum
als Grün-, Spiel- und
Aufenthaltsflächen
• Luftreinhaltung
• Weniger Verkehrslärm• …
Initiative liegt
beim Investor
Gesamtplanung / Stadtentwicklung II
(Bauleitplanung)
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Abgabenrecht (zwei Beispiele)
City-Maut
• Rechtliche Ausgestaltung
• Steuer (-)
• Gebühr (+)
• Sonderabgabe (+)
• FStrPrivFinG
• Initiative der Länder erforderlich
• Aber: Ausschließlich nur für Landes- und Gemeindestraßen
Parkplatz-bewirtschaftung
• Gemeinden als wesentlicher Akteur
• Ausweitung der Zahl gebührenpflichtiger Parkplätze
• Erhöhung bereits bestehender Gebührenpflichten
• Beschränkungen des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips und
• Verhältnismäßigkeits-grundsatz
Weitere Instrumente (einmalig/regelmäßig und verpflichtend/
freiwillige): u.a. Stellplatzablöse, ÖPNV-Erschließungsbeitrag,
ÖPNV-Grundgebühr, Sondernahverkehrsabgaben, verpflichtende
ÖPNV-Tickets, kommunale Parkplatzsteuer usw.
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Verkehrslenkende
Maßnahmen, insb.
§ 45 Abs. 9 und 10
StVO
Aktuell:
Dieselfahrverbot
Umweltzonen
(z.B. blaue
Plakette)
VG Düsseldorf:
VGH München:
(+/-)
BVerwG
verhandelt am
22.02.2018
Erweiterung der
Umweltzonen um
„blaue Plakette“
weiterhin in der
politischen
Diskussion
• Ausweisung
zusätzlicher
Radwege
• Tempolimits
• Effektives
Vorgehen gegen
Parken in der
zweiten Reihe
• Förderung E-
Mobilität
Nur für Diesel
Problem: Vorrangiges Ziel des § 45 Abs. 1 StVO Ziel ist
nur die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs
Straßenverkehrsrecht
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Straßenverkehrsrecht
> Konzept StVO: Sicherheit und Ordnung des Verkehrs
(Flüssigkeit und Leichtigkeit) bei einer weitestehenden
Freiheit der privaten Straßennutzung
> Kontrast: strenge Regulierung gewerblicher öffentlicher
Personenbeförderung (ÖPNV, Taxi, Mietwagen)
> Aspekte des Umweltschutzes sind in die StVO stärker
zu integrieren und zu gewichten (ähnlich wie regenerative
Energien in das Energiewirtschaftsrecht) – z.B.
„umweltverträglich“ in § 45 StVO
> Dadurch: Mehr Handlungsmöglichkeiten der Behörden
für eine nachhaltige Verkehrsgestaltung
> Die Länder sind ergänzend aufgerufen, Rechtsgrund-
lagen für die City-Maut zu schaffen, die in einigen
europäischen Metropolen schon eingeführt wurde (London,
Rom…)
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Agenda
Problemaufriss
Kommunale Mobilität und Digitalisierung
Flankierung durch rechtliche Instrumente
Bewertung
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Instrument Effektivität
Faktor = 4
Akzeptanz
Faktor = 3
Komplexität
Faktor = 2
Kosten
Faktor = 1
Gesamt-
bewertung
Bus-Shuttle + ++ o +/o +
Dieselverbot ++ -- o ++ o/+
City-Maut ++ -- -- ++ o
Parkgebühren + -- - ++ o
F-Plan + o -- ++ o
B-Pläne
Quartiere + ++ + -- +
Luftreinhalteplan ++ o - ++ +
Lärmaktionsplan + o - ++ o/+
ÖPNV + + o -- o/+
Busspuren/
Radwege/ Fußwege+ + o o +
Effektivität für die Ziele „saubere Luft, „weniger Lärm“ und „Flächenverbrauch“
Mitwirkungsbereit-schaft von Politik und Bevölkerung
Komplexität des Verfahrens insb. Verfahrensdauer
Kosten für Kommunen /
Investor
Bewertung ausgewählter Instrumente
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Fazit II
1. Die Verkehrswende bedarf einer Veränderung im
Mobilitätsverhalten, die nur durch eine Vielzahl von
Maßnahmen auf allen Ebenen gelingen kann
2. Das schon seit langem bestehende Instrumentarium erhält
durch Rechtsschutzverfahren ein erheblich größeres Gewicht
3. Durch Shuttle-On-Demand-Verkehre in Verbindung mit
gesamtplanerischen Maßnahmen können Kommunen einen
erheblichen Beitrag zur Verkehrswende leisten.
4. Erweiterte Umweltzonen, eine blaue Plakette, Dieselfahrverbote
oder eine City-Maut benötigen klare Ermächtigungs-
grundlagen
5. Mit Blick auf den privaten und öffentlichen Verkehr sind die
Befugnisse der Straßenverkehrsbehörden durch
Novellierung der StVO und der Straßengesetze deutlich zu
stärken
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FotoFoto
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit
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Dr. Hubertus Baumeister
Dr. Peter Schütte
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Der Weg zu Ihrem Recht
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