Wissenschaftliche Hausarbeit zur Erlangung des akademischen Grades des Magister Artium, Universität Duisburg-Essen, Fachbereich: Geisteswissenschaften, Fach: Kommunikationswissenschaft
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Zum Scheitern verurteilt? Öffentlichkeitsarbeit für den Weltfrieden. Eine Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen im Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen. Wissenschaftliche Hausarbeit zur Erlangung des akademischen Grades des Magister Artium Universität Duisburg-Essen Fachbereich: Geisteswissenschaften Fach: Kommunikationswissenschaft Vorgelegt von Tobias Alfons Arns Matrikelnummer: ES0145896501 Eingereicht bei Prof. Dr. H. Walter Schmitz Essen und Wien, 14. November 2008
Transcript
Zum Scheitern verurteilt?
Öffentlichkeitsarbeit für den Weltfrieden.
Eine Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit der
Vereinten Nationen im Rahmen von
Friedenssicherungseinsätzen.
Wissenschaftliche Hausarbeit
zur Erlangung des akademischen
Grades des Magister Artium
Universität Duisburg-Essen Fachbereich: Geisteswissenschaften Fach: Kommunikationswissenschaft
1.1 Erste Annäherung an den Untersuchungsgegenstand ...................................1
1.2 Weiterer Aufbau der Arbeit und Formulierung der Fragestellung....................7
2. Die Vereinten Nationen und die Friedenssicherungseinsätze..................10
2.1 Die Vereinten Nationen – Einführung und Erläuterungen .............................10
2.1.1 Gründung und Geschichte der Vereinten Nationen................................10
2.1.2 Die Charta der Vereinten Nationen – Ziele und Grundsätze
der Weltorganisation...............................................................................12
2.1.3 Die institutionelle Struktur der Vereinten Nationen .................................16
2.1.4 Die Vereinten Nationen zwischen Anspruch und Wirklichkeit –
Was kann die Weltorganisation leisten?.................................................22
2.2 Die Friedenssicherung der Vereinten Nationen – Rahmenbedingungen
und Entwicklung ............................................................................................27
2.2.1 Institutionelle, weltpolitische und völkerrechtliche
Rahmenbedingungen der Friedenssicherung.........................................27
2.2.2 Die Entwicklung der Friedenssicherungseinsätze nach dem
Kalten Krieg ............................................................................................35
3. Öffentlichkeitsarbeit – eine Erörterung unter Berücksichtigung der Bedingungen von Kommunikation ......................................................48
3.1 Öffentlichkeit und öffentliche Meinung ..........................................................48
3.2 Zum Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikation ...................53
3.2.1 Ein Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit ...............................................53
3.2.2 Ein Verständnis von Kommunikation ......................................................59
3.2.3 Öffentlichkeitsarbeit unter den Bedingungen von Kommunikation .........67
4. Öffentlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen – im Sekretariat und
im Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen ..........................................72
4.1 Die Öffentlichkeitsarbeit des Sekretariats der Vereinten Nationen ...............72
4.2 Öffentlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen im Rahmen von
1.1 Erste Annäherung an den Untersuchungsgegenstand
Auch mehr als sechzig Jahre nach ihrer Gründung sind die Vereinten Nationen (VN) im-
mer noch die einzige allgemeine Organisation der internationalen Staatengemeinschaft.
Entsprechend wird den VN in nahezu allen politischen, humanitären, wirtschaftlichen und
sozialen Fragen von globaler Bedeutung eine Schlüsselrolle zugeschrieben. Der Großteil
der Aktivitäten der VN zur Behandlung dieser Fragen spielt sich jedoch nahezu unbemerkt
von den Massenmedien und der „Weltöffentlichkeit“ in den zahllosen Konferenzen und
Sitzungen der verschiedenen Organe und Ausschüsse ab. Es ist also durchaus nachvoll-
ziehbar, wenn etwa MALLOCH BROWN et al. urteilen, dass die VN in der Wahrnehmung der
Öffentlichkeit zumeist als von den Problemen der Menschen isolierte Bürokratie (vgl. Mal-
loch Brown et al. 1997: 1) in Erscheinung tritt.1 Es ist ebenfalls verständlich, dass eine
solch diffuse und stilisierende Sichtweise auf die VN in denjenigen Ländern vorherrscht, in
denen die Menschen von den tatsächlichen Leistungen und Errungenschaften der Weltor-
ganisation nur durch massenmediale Berichterstattung erfahren:
„Beyond the circle of countries where effective UN programmes can be seen in operation,
however, the UN is seen as a distant ‚talking shop’ rather than an organization that can
bring solutions that matter to ‚me’ – me as an individual, my community, my country.“ (Mal-
loch Brown et al. 1997: 2)
In den zahlreichen Friedenssicherungseinsätzen der VN hingegen werden die Bemühungen
der Staatengemeinschaft für die „internationale Sicherheit“ und den „Weltfrieden“ (vgl.
1 Die Begriffe der Öffentlichkeit, der öffentlichen Meinung sowie der problematische Begriff der „Weltöffentlichkeit“
werden in Kapitel 3.1 genauer diskutiert und als wissenschaftliche Termini eingeführt bzw. verworfen. Vorerst soll eine
umgangssprachliche Bedeutung dieser Begriffe angenommen werden.
2
Charta der VN: Präambel) sichtbar.2 Denkt man an die äußere Erscheinung der VN, so
nehmen die Soldaten mit den blauen Helmen und den weißen Fahrzeugen ohne Zweifel
eine herausragende Stellung ein.3 Bilder von Blauhelmsoldaten, die humanitäre Hilfe ver-
teilen, in Konfliktgebieten patrouillieren oder mit Rebellengruppen verhandeln, gehören
sicherlich zu den eindrucksvollsten, die im Rahmen der Arbeit der Weltorganisation her-
vorgebracht werden:
„UN-Symbolik dürfte allerdings [...] mehr über die konkreteren Symbole ‚Blaumützen’ und
besonders die ‚Blauhelme’ durch Bildberichterstattung und vor allem durch das Fernsehen
verbreitet worden sein: Soldaten in Kampfuniformen unter intensiv ‚friedensblauer’ Kopfbe-
deckung [...]. Hinzu kommt, daß in einem derartigen Bild die blaue Friedenssymbolik mit
den Situationen, in denen sie auftritt – den Einsätzen von ‚Friedenstruppen’ - wesentlich
nachvollziehbarer ist, als eine Gremiensitzung unter dem UN-Symbol.“ (Wesel 2004: 143)
Es verwundert mithin nicht, dass in der massenmedialen Berichterstattung und der Wahr-
nehmung der „Weltöffentlichkeit“ Erfolg und Scheitern von Friedenssicherungseinsätzen
einen signifikanten Einfluss auf die Beliebtheit der Organisation als Ganzes haben:
„Peacekeeping has always been one of the most visible symbols of the UN’s role in interna-
tional peace and security. And it was the world’s disappointment with the performance of
UN peacekeeping operation over the years that followed which became so symbolic of the
UN’s failure to emerge from the ashes of the cold war as a rejuvenated key player in inter-
national and, increasingly, internal peace and security.“ (Thakur/Schnabel 2001: 4)
Angesichts einiger nahezu unlösbar scheinender Konflikte und der damit verbundenen
humanitären Not insbesondere in Subsahara-Afrika (vgl. Debiel 2002: 1ff) ist der An-
2 In Übereinstimmung mit einem von der German Translation Section der VN gepflegten Online-Wörterbuch werden in
dieser Arbeit für die englischsprachigen Ausdrücke „peacekeeping“ bzw. „peacekeeping operation“ die deutschen Ent-
sprechungen „Friedenssicherung“ bzw. „Friedenssicherungseinsatz“ oder „Friedenssicherungsmission“ gewählt; die
Ausdrücke „peacekeepers“ oder „peacekeeping forces“ werden entsprechend mit „Friedenssicherungstruppen“ oder
„Friedenssicherungskräfte“ übersetzt. Für „peace enforcement“ wurde der deutsche Ausdruck „Friedenserzwingung“
gewählt. Liegen keine üblichen deutschen Übersetzungen für Verfahren und Abteilungen der VN vor, so wird der engli-
sche Ausdruck verwendet. Das Online-Wörterbuch DETERM ist im Internet unter
http://unhq-appspub-01.un.org/dgaacs/gts_term.nsf abrufbar (Abrufdatum 14.11.2008). 3 Wegen der von DAG HAMMARSKJÖLD eingeführten und für alle Friedenssicherungstruppen gleichen blauen Kopfbedec-
kungen – entweder Helme oder Barette, werden die Friedenstruppen insbesondere in der massenmedialen Berichterstat-
tung auch „blue helmet soldiers“ – auf Deutsch „Blauhelmsoldaten“ – genannt (vgl. Urquhart 2000: 156; Eisele 2003:
134).
3
spruch an die Leistung der Weltorganisation jedoch immens – Enttäuschung und Ernüch-
terung sind deshalb ständige Begleiter der massenmedialen Berichterstattung über Frie-
denssicherungseinsätze. Pauschalisierende Kritik wie „UN-Friedensmissionen versagen“
(Thalif Deen in der „Westdeutschen Allgemeinen Zeitung“ vom 14.08.2008) oder Vorver-
urteilungen wie „Failure Looms for Darfur Peacekeepers “ (Alexander Schwabe auf „Spie-
gel Online“ vom 23.11.2007) sind Beispiele für Vergröberungen, die die vielfältigen
Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren von Friedenssicherungseinsätzen verkennen.
Zunächst gilt es daher bereits an dieser Stelle festzuhalten, dass jede Friedenssicherungs-
mission einen Spezialfall darstellt, denn es gibt kein allgemein anerkanntes oder gar völ-
kerrechtlich verbindliches Schema, von dem ausgehend die VN alle Einsätze vorbereiten
und entsenden könnten (vgl. Gareis/Varwick 2006: 126; Karns/Mingst 2004: 306f). Mit
dem Ausdruck „Friedenssicherungseinsatz“ werden daher eine Vielzahl höchst unter-
schiedlicher Einsätze bezeichnet, die sich hinsichtlich ihrer Größe und Dauer sowie hin-
sichtlich der Aufgaben und Befugnisse der Friedenssicherungskräfte stark voneinander
unterscheiden. Bereits ein kurzer Blick auf die Anzahl der jeweils entsendeten Friedenssi-
cherungskräfte zeigt, dass es sich bei den einzelnen Missionen um höchst unterschiedliche
Unterfangen handelt: Während die United Nations Observer Mission in Prevlaka
(UNMOP, Februar 1996 bis Dezember 2002) lediglich 28 Militärbeobachter und 3 zivile
Mitarbeiter umfasste4, so wurden im Rahmen der United Nations Protection Force
(UNPROFOR, Februar 1992 bis März 1995) insgesamt 38.599 Blauhelmsoldaten, 648 Mi-
litärbeobachter, 803 Polizeikräfte und 2.017 zivile Mitarbeiter in das Gebiet des ehemali-
gen Jugoslawien entsendet5.
Da das Gesicht der Friedenssicherung ein sich stetig wandelndes ist, wurde auf vielfache
Weise versucht, die Einsätze zu ordnen und auf verschiedene Weise zu klassifizieren. Die
einfachste Unterscheidung wird üblicherweise zwischen „klassischen“ und „komplexen“
2004: 93f), mit Blick auf die Fragestellung dieser Arbeit ist diese einfache Unterscheidung 4 Vergleiche hierzu eine zusammenfassende Darstellung der UNMOP des Departments of Peacekeeping Operations
(DPKO) der VN im Internet unter http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unmop/facts.html (Abrufdatum: 14.11.2008). 5 Vergleiche hierzu eine zusammenfassende Darstellung der UNPROFOR des Departments of Public Information (DPI)
der VN im Internet unter http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unprofor.htm (Abrufdatum: 14.11.2008).
4
hinreichend, weil mit dieser der Untersuchungsgegenstand hinreichend eingegrenzt wer-
den kann.6
„Klassische“ Friedenssicherung während der Zeit des Kalten Krieges
Zum ersten voll ausgebildeten Friedenssicherungseinsatz unter Einsatz von Blauhelmsol-
daten, der United Nations Emergency Force (UNEF I, November 1956 – Juni 1967), kam
es im Rahmen der Suez-Krise nach einer Initiative des damaligen Generalsekretärs DAG
HAMMARSKJÖLD (vgl. Hansen 2004: 132f; Karns/Mingst 2007: 95).7 UNEF I stellt für die
Friedenssicherung der VN so etwas wie einen „Präzedenzfall“ (Hansen 2004: 133) oder
„Prototyp“ (Gareis/Varwick 2006: 123) dar, denn die von HAMMARSKJÖLD im Rahmen
dieses Einsatzes formulierten Grundsätze wurden in der Folge zu den konzeptionellen
Grundpfeilern der Friedenssicherung und haben ihre Gültigkeit bis zu den heute entsende-
ten Missionen im Wesentlichen behalten. MANUEL FRÖHLICH hat diese Grundsätze
HAMMARSKJÖLDS zusammengefasst; die vier bis heute maßgeblichen sollen hier wieder-
gegeben werden:
„The Mission is to be conducted in a strictly impartial manner. [...] The use of force, there-
fore, is limited to self-defence. […] The Mission is to be conducted under a unified interna-
tional command structure by the United Nations. Deployment of the troops is linked to con-
sent by the parties involved, especially with respect to the country allowing the U.N. to enter
its territory.“ (Fröhlich 2001: 200f; Hervorhebungen T.A.)
Rückblickend werden die Einsätze während der Zeit des Kalten Krieges der „klassischen“
(Gareis/Varwick 2006: 123) Friedenssicherung zugerechnet. Während der gesamten Zeit
des Kalten Krieges gab es 15 Friedenssicherungseinsätze der VN8, die nahezu alle dem 6 Die VN selbst verwenden in ihren Veröffentlichungen eine Unterteilung in „Generationen“, die u.a. von GAREIS /
VARWICK aufgegriffen wurde (vgl. Gareis/Varwick 2006: 118ff). Sowohl diese Unterteilung sowie weitere Klassifikatio-
nen von Friedenssicherungseinsätzen wie die von DEBIEL (vgl. Debiel 2003: 462-467), BELLAMY et al. (Bellamy et al.
2006: 93-186) oder JETT (Jett 2001: 21-34) können aufgrund ihres Umfangs und Detailreichtums im Rahmen dieser
Arbeit nicht thematisiert werden. 7 Zwei frühere Missionen, die United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) und die United Nations Military
Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP), die seit Juni 1948 bzw. Januar 1949 bis heute im Einsatz sind,
bestanden nur aus unbewaffneten Militärbeobachtern. Sie wurden von den VN nachträglich als Friedenssicherungsmis-
sionen deklariert. 8 Vergleiche hierzu eine vom DPKO der VN zusammengestellte Zeitreihe. Die Zeitreihe wird laufend aktualisiert und ist
im Internet abrufbar unter: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/timeline/pages/timeline.html (Abrufdatum: 14.11.2008).
5
Grundmuster der UNEF I entsprachen und die Aufgrund des Ost-West-Konflikts nur in
solche Krisengebiete entsandt werden konnten, in denen die Interessen der Vereinigten
Staaten oder der Sowjetunion dem nicht entgegenstanden (vgl. Debiel 2002: 463). Die
grundlegenden Aufgaben nahezu aller dieser klassischen Einsätze waren hauptsächlich
militärischer und polizeilicher Art und umfassten die Entflechtung der Konfliktparteien
durch die Errichtung einer Pufferzone, die Überwachung von Waffenstillstands- und Frie-
densabkommen und die Wiederherstellung bzw. Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung
im Krisengebiet (vgl. Karns/Mingst 2007: 99; Eisele 2005: 180f). Das Verfahren der Frie-
denssicherung der VN ist also während der gesamten Zeit des Kalten Krieges recht stabil
geblieben und hat dazu beigetragen, Bedrohungen der internationalen Sicherheit, die aus
zwischenstaatlichen Konflikten insbesondere im Nahen und Mittleren Osten sowie in Afri-
ka in der Zeit der Dekolonialisierung entstanden, einzudämmen.
„Komplexe“ Friedenssicherung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts
Der nachhaltige Einfluss der durch die Praxis des ersten Friedenssicherungseinsatzes ein-
geführten Grundsätze HAMMARSKJÖLDS auch über die Zeit des Ost-West-Konflikts hinaus
wird deutlich, wenn sie mit einer von BOUTROS BOUTROS-GHALI wenige Jahre nach dem
Ende des Kalten Krieges vorgeschlagenen Definition von Friedenssicherung verglichen
werden:
„Friedenssicherung bezeichnet die Errichtung einer Präsenz der Vereinten Nationen vor
Ort, was bisher mit Zustimmung aller beteiligten Parteien geschah, im Regelfall unter Betei-
ligung von Militär- und/oder Polizeikräften der Vereinten Nationen und häufig auch von Zi-
vilpersonal.” (Boutros-Ghali 1992: Ziff. 20)
Als erster Befund über die Friedenssicherung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts kann
festgehalten werden, dass sich das Aufkommen an Einsätzen innerhalb weniger Jahre ver-
vielfacht hat. ADAM ROBERTS spricht bereits einige Jahre nach dem Ende des Kalten Krie-
ges von einer „dramatic expansion in the number of UN peacekeeping [...] forces (Roberts
1994: 95). In den nunmehr fast zwanzig Jahren, die seit dem Ende des Ost-West-Konflikts
vergangen sind, haben die VN insgesamt 48 Friedenssicherungseinsätze entsendet. Derzeit
unterhält die Organisation 19 Einsätze mit insgesamt 88.754 militärischen und weiteren
6
20.692 zivilen Einsatzkräften.9 Im Moment sind die VN also für mehr Missionen zur glei-
chen Zeit verantwortlich als während der gesamten Dauer des Kalten Krieges zusammen.
All diese neueren Friedenssicherungseinsätze werden aufgrund ihres stark erweiterten
Aufgabenspektrums auch als „komplexe“ (Karns/Mingst 2007: 94) Einsätze bezeichnet.
Zusätzlich zu den bereits beschriebenen militärischen und polizeilichen Aufgaben der klas-
sischen Einsätze widmen sich die Friedenssicherungskräfte der komplexen Einsätze einer
Vielzahl ziviler Aufgaben, wie der Verteilung humanitärer Hilfe, dem Wiederaufbau zer-
störter Infrastruktur, der Organisation von Wahlen, dem Aufbau einer funktionierenden
öffentlichen Verwaltung, der Ausbildung von Polizeikräften, der Rückführung von Flücht-
lingen und Vertriebenen sowie der Entwaffnung und Reintegration der ehemaligen ver-
feindeten Kämpfer der Konfliktparteien in die Gesellschaft (vgl. Karns/Mingst 2007: 98;
Roberts 1994: 97). Die Erörterung der Gründe für diese rasante Ausweitung sowohl der
Anzahl als auch der Aufgaben bedarf zuvor einer kurzen Einführung in die institutionelle
Struktur der VN und die weltpolitischen Entwicklungen in der Zeit unmittelbar nach dem
Ende des Kalten Krieges und wird daher in Kapitel 2.2 weitergehend thematisiert.
Eine weitere, recht aktuelle Definition von Friedenssicherung – diejenige, die in den „Prin-
ciples and Guidelines“ der VN an Friedenssicherungskräfte ausgegeben wird (vgl. DPKO
2008), – soll nun abschließend verdeutlichen, dass komplexe Friedenssicherungseinsätze
idealerweise immer in einen übergreifenden Friedensprozess eingebunden sind, der bereits
vor der Stationierung der Friedenssicherungstruppe eingesetzt hat und der nun von den VN
begleitet wird:
„Peacekeeping is a technique designed to preserve the peace, however fragile, where fight-
ing has been halted, and to assist in implementing agreements achieved by the peacemakers.
Over the years, peacekeeping has evolved from a primarily military model of observing
cease-fires and the separation of forces after inter-state wars, to incorporate a complex
model of many elements – military, police and civilian – working together to help lay the
foundations for sustainable peace.“ (DPKO 2008: 18)
Hier wird deutlich, dass mit der komplexen Friedenssicherung die Hoffnung verbunden ist,
– über die Rolle als stabilisierendes Element in einem „schwelenden“ Konflikt hinausge-
9 Diese Daten werden vom DPKO monatlich erhoben und in einer laufend aktualisierten „Background Note“ zusammen-
gestellt. Diese ist im Internet unter http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm abrufbar (Abrufdatum: 14.11.2008).
7
hend – einen Beitrag zur nachhaltigen Verbesserung der humanitären, sozialen und auch
wirtschaftlichen Lage in dem betreffenden Konfliktgebiet zu leisten und nicht nur wie bei
der klassischen Friedenssicherung ein Wiederaufflammen der bewaffneten Auseinander-
setzungen durch die überparteiliche Präsenz der VN zu verhindern. Bereits aus den ersten
komplexen Friedenssicherungseinsätzen unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges
hat JOHN BLODGETT in diesem Zusammenhang die Lehre gezogen,
„daß die [...] Blauhelme zwar von Gewalt abschrecken, aber nicht allein die Grundlage ei-
nes dauerhaften Friedens zu schaffen vermögen. Sie schaffen einen Zeitgewinn, bringen aber
keine Lösung. Falls dieses teure Geschäft der Friedenssicherung nicht von einem echten
Friedenswillen der streitenden Parteien, unterstützt von den VN und einer Großmächtedi-
plomatie, begleitet ist, kann es schwer werden, es zum Abschluss zu bringen.“ (Blodgett
1991: 287f)
Die hier angeführten Definitionen sind dennoch mit einer gewissen Skepsis zu behandeln,
zeichnen sie doch ein idealisiertes und statisches Bild von Friedenssicherungseinsätzen,
das in der Realität dieser Missionen nur sehr eingeschränkt wiedergefunden werden kann
(vgl. Broinowski/Wilkinson 2006: 51f). Was die VN und die Blauhelmsoldaten jeweils zu
leisten in der Lage sind, hängt von einer Vielzahl von Einflussfaktoren und Rahmenbedin-
gungen ab, die sich nicht selten im Laufe eines Einsatzes verändern. Trotzdem ist der
Rückgriff auf die hier angeführten Definitionen als Hintergrund der in dieser Arbeit vorge-
nommenen Untersuchung sinnvoll; denn einige der Grundsätze, wie die Zustimmung durch
die Konfliktparteien und die Überparteilichkeit der Friedenssicherungstruppen werden
nach wie vor als „conditio sine qua non“ der Friedenssicherung angesehen (vgl. Dobbie
1994: 121f; Doyle/Sambanis 2006: 1ff).
1.2 Weiterer Aufbau der Arbeit und Formulierung der Fragestel-lung
Vor dem Hintergrund der vorgenommenen Annäherung an den Untersuchungsgegenstand
ist es nun möglich, einen kurzen Aufriss des weiteren Verlaufs der Arbeit vorzunehmen.
In Kapitel 2.1 wird, als Hintergrund für die weitere Argumentation, ein Überblick über die
Geschichte der VN gegeben, um insbesondere deren institutionelle Struktur und die
Grundsätze und Ziele der Charta der VN zu skizzieren. Von besonderem Interesse ist in
8
diesem Zusammenhang die Untersuchung der Kluft zwischen den Ansprüchen, die an die
Weltorganisation gestellt werden und der Wirklichkeit dessen, was die VN tatsächlich zu
leisten in der Lage sind. Bereits an dieser Stelle können Probleme identifiziert werden, die
den Handlungsspielraum der Öffentlichkeitsarbeit im Rahmen von Friedenssicherungs-
einsätzen beeinflussen.
In Kapitel 2.2 werden daraufhin, aufbauend auf den bisher gewonnenen allgemeinen Er-
kenntnissen über die VN, die weltpolitischen, institutionellen und völkerrechtlichen Rah-
menbedingungen beleuchtet, in denen Friedenssicherungseinsätze insbesondere seit dem
Ende des Kalten Krieges stattfinden. Auf diese Weise werden die zentralen Zusammen-
hänge und Hintergründe analysiert, die für ein hinreichendes Verständnis des Untersu-
chungsgegenstandes notwendig sind.
Darauf folgt in Kapitel 3 die Erarbeitung eines Verständnisses von „Öffentlichkeitsarbeit“,
das es ermöglicht, sowohl die PR-Praxis des Sekretariats der VN als auch diejenige im
Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen zu untersuchen. Besonderer Wert wird hierbei
darauf gelegt, die theoretische Fundierung und praktische Funktionsweise von Öffentlich-
keitsarbeit ausgehend von der grundlegenden kommunikativen Sozialhandlung zu erklären,
um auf diese Weise Ansatzpunkte für die spätere Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit in
Konfliktgebieten zu gewinnen. Die Möglichkeit der Beeinflussung von Handlungen und
Einstellungen durch Kommunikation steht hierbei im Mittelpunkt. Es geht also um die
Frage, ob und wie Kommunikation von Organisationen wie den VN eingesetzt werden
kann, um damit bestimmte Zwecke zu erreichen.
Vor dem Hintergrund der so gewonnen Erkenntnisse können schließlich in Kapitel 4 die
folgenden Kernfragen beantwortet werden: Was sind die Probleme, denen die Öffentlich-
keitsarbeit der VN im Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen gegenübersteht? Und un-
ter welchen Voraussetzungen kann Öffentlichkeitsarbeit im Rahmen von Friedenssiche-
rungseinsätzen zu einem Friedensprozess beitragen?
Anknüpfend an die in Kapitel 1.1 thematisierte Unterteilung zwischen klassischen und
komplexen Friedenssicherungseinsätzen kann bereits an dieser Stelle eine erste Eingren-
zung des Untersuchungsgegenstandes vorgenommen werden. Die Erweiterung des Aufga-
benspektrums im Zuge des Übergangs zu komplexen Friedenssicherungseinsätzen und die
damit verbundene Hinwendung von zuvor fast nur militärischen zu nun immer mehr zivi-
len Aufgaben bedeutete zwangsläufig auch höhere Ansprüche an die Interaktion und Ko-
9
operation mit den Konfliktparteien und der Bevölkerung im Konfliktgebiet. Vor dem Hin-
tergrund dieser Entwicklung bieten die klassischen Friedenssicherungseinsätze in der Zeit
des Kalten Krieges wenig Ansatzpunkte, um der Fragestellung dieser Arbeit nachzugehen.
Es ist daher bereits hier sinnvoll, den Untersuchungsgegenstand entsprechend einzugren-
zen und sich im weiteren Verlauf der Arbeit allein auf die komplexen Friedenssicherungs-
einsätze nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes zu konzentrieren.
10
2. Die Vereinten Nationen und die Friedenssicherungs-
einsätze
„Wir, die Völker der VN – fest ent-
schlossen, künftige Generationen vor der
Geißel des Krieges zu bewahren [...], un-
seren Glauben an die Grundrechte des
Menschen [...] zu bekräftigen, [...] den
sozialen Fortschritt und einen besseren
Lebensstandard in größerer Freiheit zu
fördern, [...] den Weltfrieden und die in-
ternationale Sicherheit zu wahren [...] –
haben beschlossen, in unserem Bemühen
um die Erreichung dieser Ziele zusam-
menzuwirken.“ (Charta der VN: Präam-
bel)
2.1 Die Vereinten Nationen – Einführung und Erläuterungen
2.1.1 Gründung und Geschichte der Vereinten Nationen
Als Vorgängerorganisation der VN gilt der Völkerbund, da er im Januar 1920 nach dem
Ende des Ersten Weltkriegs erdacht und gegründet worden war, um Krieg und gewaltsame
Regelung von Streitigkeiten aus den internationalen Beziehungen zu verdrängen. Aufgrund
der mangelnden Unterstützung durch die mächtigsten Staaten – die Vereinigten Staaten
waren nie Mitglied, Deutschland und Japan traten im November bzw. März 1933 aus, die
Sowjetunion wurde im Dezember 1939 ausgeschlossen – war der Völkerbund jedoch nie in
der Lage, die ihm zugedachten Aufgaben zur Wahrung der internationalen Sicherheit zu
erfüllen (vgl. Gareis/Varwick 2006: 22). Der Völkerbund hörte auf zu existieren, als die in
seinem Rahmen unternommenen Bemühungen zur Verhinderung des Zweiten Weltkriegs
scheiterten.
Im Rahmen einer Expertenkonferenz in Dumbarton Oaks in den Vereinigten Staaten fan-
den daher unter Berücksichtigung der Lehren aus dem Scheitern des Völkerbundes von
August bis Oktober 1944 die Vorverhandlungen über die Ausgestaltung einer neu zu grün-
11
denden Weltorganisation statt. Dort konnte zwischen den Vereinigten Staaten, Großbritan-
nien, der Sowjetunion und China Übereinstimmung über den größten Teil der Grundsätze
und Richtlinien hergestellt werden, die später in die Charta der VN eingingen (vgl. Ga-
reis/Varwick 2006: 23; Volger 2000a: 90).
Zur Gründungskonferenz der VN kamen von April bis Juni 1945 schließlich fünfzig Staa-
ten in San Francisco zusammen, um die letzten verbliebenen Details der Charta der VN
auszuarbeiten und diese daraufhin zu verabschieden. Die Charta wurde im Juni 1945 von
den fünfzig vertretenen Staaten unterzeichnet. Polen, das bei der Konferenz nicht vertreten
war, unterzeichnete diese später und zählt daher auch zum Kreis der 51 Gründungsmitglie-
der. Heute zählt die Weltorganisation 192 Mitgliedsstaaten und hat somit das Ziel der
„Universalität“ – also der Mitgliedschaft sämtlicher Staaten der Weltgemeinschaft ver-
wirklicht (vgl. Fassbender 2000: 572ff).10
In der Kritik stand während der Gründungskonferenz insbesondere die „doppelte Privile-
gierung“ der so genannten „Großen Fünf“ – China, Großbritannien, Frankreich, Russland
und die Vereinigten Staaten – aufgrund deren ständiger Mitgliedschaft im Sicherheitsrat in
Kombination mit dem Veto-Recht, mit dem diese Entscheidungen des Sicherheitsrates
verhindern konnten (vgl. Gareis/Varwick 2006: 24). Die übrigen Gründungsstaaten akzep-
tierten die in der Charta festgeschriebene herausgehobene Stellung der Großen Fünf, damit
die von allen Seiten als absolut notwendig angesehene Weltorganisation überhaupt ins
Leben gerufen werden konnte. Nur aufgrund der geschilderten Zugeständnisse waren die
Großen Fünf bereit, die zukünftigen Entscheidungen des Sicherheitsrats zu akzeptieren und
auch zu befolgen. Die bis heute gültige Ausgestaltung der VN spiegelt diesen Aspekt der
Entstehungsgeschichte wider, denn die ständigen Mitglieder üben in vielerlei Hinsicht
einen beherrschenden Einfluss auf die Weltorganisationen aus. Auch in Bezug auf das
noch zu erläuternde Verfahren der Friedenssicherung können die im Sicherheitsrat derart
privilegierten Staaten jede Entscheidung verhindern, die ihren Interessen zuwiderläuft (vgl.
Volger 2000a: 98). Dieser Umstand wird noch von besonderem Interesse sein, wenn in
Kapitel 2.2.1 die Verhandlungs- und Entscheidungsvorgänge innerhalb der VN in Bezug
auf Friedenssicherungseinsätze in den Blick rücken.
10 Einzig der Staat der Vatikanstadt ist kein Mitglied der VN. Der Heilige Stuhl hat stets auf eine Mitgliedschaft verzich-
tet und hat stattdessen den Status eines ständigen Beobachters.
12
Die Einigkeit unter den Großen Fünf war jedoch nicht von langer Dauer und schlug bereits
kurze Zeit nach der Gründung der VN zuerst in gegenseitiges Misstrauen und schließlich
in offene Konfrontation um, die den Handlungsspielraum der Weltorganisation über mehr
als vierzig Jahre hinweg stark einschränken sollte. Der aufziehende Kalte Krieg und die
damit verbundenen Auseinandersetzungen zwischen den Vereinigten Staaten und der So-
wjetunion insbesondere im Sicherheitsrat, die zum häufigen Einsatz des Veto-Rechts führ-
ten, machten es den VN weitgehend unmöglich, ihre multilateralen Verfahren zur Wah-
rung der internationalen Sicherheit so zu einzusetzen, wie es im Rahmen der Charta mög-
lich gewesen wäre (vgl. Volger 2000b: 192).
Für die im Rahmen dieser Arbeit angestrebte Untersuchung der Friedenssicherungseinsätze
der VN ist es nun hilfreich, sich in aller gebotenen Kürze der „Verfassung“ der Weltorga-
nisation, der so genannten „Charta der VN“ zu widmen. Dabei werden nur diejenigen Ka-
pitel thematisiert, die in direktem Zusammenhang mit dem Verfahren der Friedenssiche-
rung stehen.11
2.1.2 Die Charta der Vereinten Nationen – Ziele und Grundsätze der Welt-organisation
Die Charta ist der völkerrechtliche Vertrag, mit dem die VN als allgemeine Weltorganisa-
tion der internationalen Staatengemeinschaft gegründet wurden, und beinhaltet eine Reihe
von aufeinander aufbauenden Zielen und Grundsätzen, deren Verwirklichung bzw. Einhal-
tung die Weltorganisation unter Mitwirkung ihrer Mitgliedsstaaten anstrebt. Darüber hin-
aus stellt die Charta aber auch die „Satzung“ der VN dar, auf deren Basis innerhalb der
Organisation Verhandlungen durchgeführt und Entscheidungen getroffen werden. Sie ent-
hält somit auch die maßgeblichen Richtlinien für die institutionelle Ausgestaltung und die
Verteilung der Aufgaben und Befugnisse auf die einzelnen Organe der VN (vgl. Rittber-
ger/Zangl 2003: 189).
Da, wie bereits erwähnt, die VN mittlerweile das Ziel der Universalität erreicht haben,
sämtliche Staaten der Weltgemeinschaft also Mitglied der Organisation sind, haben folg-
11 Weiterführende detaillierte Schilderungen und Erläuterungen zur Geschichte der VN finden sich bei KARNS / MINGST
(vgl. Karns/Mingst 2007: 1-52), UNSER / WIMMER (vgl. Unser/Wimmer 1995: 25-106) sowie insbesondere bei HELMUT
VOLGER (vgl. Volger 2008).
13
lich auch alle Staaten die in der Charta festgeschriebenen Grundsätze anerkannt. Die Char-
ta ist damit zur maßgeblichen Übereinkunft innerhalb des gegenwärtig angewendeten all-
Die Charta besteht aus einer Präambel und 111 Artikeln, die wiederum in insgesamt 19
Kapitel unterteilt sind. Gleich zu Beginn von Artikel 1 wird als Hauptziel der VN genannt,
„den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren“ (Charta der VN: Kap. I,
Art. 1); alle weiteren Ziele der Organisation, etwa die ebenfalls in Artikel 1 vereinbarte
Herbeiführung einer internationalen Zusammenarbeit, dienen diesem Hauptziel, welches
die Existenz der Weltorganisation letztlich alleine rechtfertigt (vgl. Gareis/Varwick 2006:
34; Unser/Wimmer 1995: 33; Ryan 2000: 30). Dieses Hauptziel soll auf zweierlei Weise
erreicht werden: Streitigkeiten unter den Mitgliedsstaaten oder Situationen, die zu einer
Bedrohung oder einem Bruch des Friedens führen können, sollen zunächst nach den
Grundsätzen des Völkerrechts auf friedliche Weise beigelegt oder bereinigt werden. Hat
bereits ein Bruch des Friedens stattgefunden, etwa durch den Angriff eines Staates auf
einen anderen, so soll die Organisation dieser Verletzung mit wirksamen kollektiven Maß-
nahmen begegnen (vgl. Charta der VN: Kap. I, Art. 1).
Sowohl in der Präambel der Charta als auch in Artikel 1 wird die Wahrung des Weltfrie-
dens umschrieben, ohne dass der hier zugrunde gelegte Friedensbegriff näher definiert
wird – dieser lässt sich jedoch aus den weiteren Zielen sowie den Grundsätzen der VN
rekonstruieren. Zuerst einmal richten sich die Anstrengungen der Organisation auf die
Wahrung des Friedens in dem einfachen Sinne, dass Krieg und Anwendung von Gewalt
aus den internationalen Beziehungen verdrängt werden sollen. Dieser eng gefasste, „nega-
tive“ Friedensbegriff bezieht sich also allein auf die Abwesenheit von Krieg und Gewalt.
12 Völkerrecht ist nach SCHUBERT / KLEIN ein Sammelbegriff für alle verbindlichen Vereinbarungen und Verträge, die die
Beziehungen der Staaten untereinander und zu den internationalen Organisationen regeln. Im Gegensatz zum staatlichen
Recht kann das Völkerrecht nicht von einer übergeordneten Instanz durchgesetzt werden, sondern ist von der Anerken-
nung der jeweiligen Staaten abhängig (vgl. Schubert/Klein 2007: 307). Nach ERNST FRAENKEL basiert das Völkerrecht
daher nicht wie das staatliche Recht auf dem Grundsatz der Herrschaft, sondern auf dem Grundsatz der Gleichheit und
Souveränität der Staaten (vgl. Fraenkel 1994: 263). Die Durchsetzbarkeit des Völkerrechts stößt oftmals an Grenzen,
wenn Vereinbarungen des Völkerrechts mit partikularen Interessen von Staaten kollidieren. Das Funktionieren der VN
als Weltorganisation hängt also davon ab, dass alle Beteiligten die „Spielregeln“ (Fraenkel 1994: 286) des Völkerrechts
anerkennen und einhalten. Die aus dem Völkerrecht erwachsenden Rahmenbedingungen für Friedenssicherungseinsätze
werden in Kapitel 2.2.1 umrissen.
14
Mit Blick auf die Bearbeitung der Fragestellung ist es wichtig hervorzuheben, dass sich die
Anstrengungen der VN zur Wahrung des Weltfriedens stets an einem weiter gefassten,
„positiven“ Friedensbegriff orientiert haben, der, über den negativen Friedensbegriff hi-
nausgehend, die Beseitigung oder zumindest Linderung der tiefer gehenden Ursachen von
Krieg und Gewalt beinhaltet und somit auch die Verbesserung der humanitären, sozialen
und wirtschaftlichen Lage der Menschen in den Blick nimmt (vgl. Gareis/Varwick 2006:
35 u. 75f). Auch die Entwicklung der Friedenssicherungseinsätze der VN zeigt, wie bereits
in Kapitel 1.1 erläutert, insbesondere seit dem Ende des Ost-West-Konflikts eine immer
stärkere Orientierung an diesem positiven Friedensbegriff (vgl. Gareis/Varwick 2006:
128f; DPI 2006: 83f).
Die in Artikel 2 der Charta genannten Grundsätze sind in vielfacher Weise mit den in Arti-
kel 1 dargelegten Zielen verschränkt. Der wichtigste und – mit Blick auf die Friedenssiche-
rungseinsätze der VN – folgenreichste dieser Grundsätze besteht in der „souveränen
Gleichheit“ (Charta der VN: Kap. 1, Art. 2) aller Mitgliedsstaaten der Organisation. Dies
bedeutet, dass die Mitgliedsstaaten keine höhere Gewalt über sich anerkennen müssen,
sondern die in der Charta festgeschriebenen Vereinbarungen vielmehr freiwillig auf sich
nehmen:
„Aus dieser Charta kann eine Befugnis der VN zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ih-
rem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören [...] nicht abgeleitet wer-
den.“ (Charta der VN: Kap. I, Art. 2)
Sämtliche aus den Vereinbarungen der Charta resultierenden Einschränkungen können also
die Souveränität der Mitgliedsstaaten nicht angreifen (vgl. Gareis/Varwick 2006: 38;
Karns/Mingst 2004: 99f). Einzig die Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel
VII der Charta durch den Sicherheitsrat der VN bleibt von diesem Grundsatz ausgenom-
men. Unterhalb der Schwelle von Bedrohungen oder Brüchen des Friedens (vgl. Charta der
VN: Kap. VII, Art. 1) ist es der Weltorganisation nicht möglich, sich ohne ausdrücklichen
Wunsch und Zustimmung in die inneren Zuständigkeiten ihrer Mitgliedsstaaten einzumi-
schen (vgl. Unser/Wimmer 1995: 35). Der Souveränitätsgrundsatz betrifft daher auch die
Friedenssicherungseinsätze der VN, da diese keineswegs Zwangsmaßnahmen nach Kapitel
VII darstellen. Das Einverständnis der Regierungen der betroffenen Staaten ist stets unab-
dingbare Voraussetzung für das Zustandekommen eines Friedenssicherungseinsatzes.
Sämtliche Maßnahmen und Interventionen der VN, die keine Reaktion auf eine Bedrohung
oder einen Bruch des Friedens darstellen, bedürfen also stets des Einvernehmens aller be-
15
troffenen Staaten und können diesen nicht von Seiten der Weltorganisation aufgezwungen
werden.
Obwohl dieses so genannte „Interventionsverbot“ (vgl. Reinery 2000: 284f) ein bis heute
unveränderter Bestandteil völkerrechtlicher Praxis ist, hat insbesondere nach dem Ende des
Ost-West-Gegensatzes eine Diskussion um die Auslegung der aus dem Völkerrecht er-
wachsenden Rechte und Pflichten der VN eingesetzt (vgl. Gareis/Varwick 2006: 35). Die
VN geraten immer dann in ein Dilemma, wenn trotz augenscheinlicher Verstöße gegen die
Menschenrechte sich die betreffenden Mitgliedsstaaten auf das Interventionsverbot beru-
fen, um Maßnahmen von Seiten der Weltorganisation als Eingriff in ihre innere Zuständig-
keiten zu verhindern. Mit Blick auf schwere Verletzungen der Menschenrechte, die im
Inneren von Mitgliedsstaaten der VN geschehen und von deren Regierungen gebilligt oder
gar selbst ausgeführt wurden – so geschehen etwa im Irak unter der Herrschaft Saddam
Husseins oder seit einigen Jahren in Simbabwe unter Robert Mugabe – stellt sich aller-
dings die Frage, ob der Schutz der Menschenrechte nicht doch als gleichrangig gegenüber
dem Grundsatz Souveränität der betreffenden Staaten angesehen werden muss (vgl. Ga-
reis/Varwick 2006: 35). 13
Ein weiterer wichtiger Grundsatz der Charta besteht im so genannten „Gewaltverbot“ (vgl.
Reschke 2000: 197ff), demzufolge allen Mitgliedsstaaten jegliche kriegerische Auseinan-
dersetzung untereinander sowie bereits deren Androhung als Mittel der internationalen
Beziehungen untersagt wird (vgl. Charta der VN: Kap. I, Art. 1-2). Die Anwendung von
Gewalt in den internationalen Beziehungen wird durch die Charta also derart eingeschränkt
und institutionalisiert, dass sie nur noch durch den Sicherheitsrat legitimiert werden kann.
13 Innerhalb der VN wird seit einigen Jahren versucht, Mittel zu etablieren, die es der Weltorganisation erlauben, trotz des
Spannungsverhältnisses zwischen dem Souveränitätsgrundsatz und dem Schutz der Menschenrechte immer dann ein-
zugreifen, wenn eine Bevölkerung vor dem eigenen Staat geschützt werden muss bzw. die betreffende Regierung nicht in
der Lage ist, die Bevölkerung zu schützen, wie dies in der Vergangenheit z.B. während des Völkermords in Ruanda und
des immer noch andauernden Bürgerkrieges in der Region Darfur im Sudan geschehen ist. Maßgeblich geprägt wurden
diese Bemühungen durch einen Bericht der vom damaligen Generalsekretär KOFI ANNAN beauftragten International
Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) aus dem Dezember 2001 (vgl. ICISS 2001). Als zusammen-
fassende Bezeichnung für diese Bestrebungen hat sich, dem Titel dieses Berichts entsprechend, der Ausdruck „Responsi-
bility to Protect“ auch im deutschsprachigen Raum eingebürgert. Eine ausführliche Auseinandersetzung mit diesen
durchaus interessanten Vorgängen ist im Rahmen dieser Arbeit allerdings nicht zielführend, weiterführende Erläuterun-
gen hierzu finden sich beispielsweise bei RAMESH THAKUR (vgl. Thakur 2006: 244-263) oder EDWARD LUCK (vgl. Luck
2008).
16
Um den Mitgliedsstaaten die Einhaltung und Umsetzung des Gewaltverbots zu erleichtern,
werden diese vielmehr ausdrücklich dazu aufgefordert, ihre Streitigkeiten durch friedliche
Mittel und unter Beteiligung der VN beizulegen (vgl. Charta der VN: Kap. I, Art. 1).
Die Darstellung und Erläuterung der Ziele und Grundsätze der VN allein nach dem Wort-
laut der Charta kann allerdings im Rahmen dieser Arbeit nur einen ersten Schritt darstel-
len. Nach einer kurzen Schilderung der institutionellen Struktur der Organisation, insbe-
sondere ihrer für die Friedenssicherungseinsätze maßgeblichen Hauptorgane, ist es daher
notwendig, zu einer Einschätzung zu gelangen, inwieweit die VN von ihren Mitgliedsstaa-
ten überhaupt in die Lage versetzt werden, das ihnen überantwortete Ziel der Wahrung der
internationalen Sicherheit zu verfolgen. Es ist verständlicherweise weniger die Theorie der
Charta als vielmehr die alltägliche Praxis der VN und ihrer Mitgliedsstaaten – bzw. die
massenmediale Berichterstattung über diese Praxis – die die öffentliche Meinung gegen-
über der Weltorganisation im allgemeinen und den Friedenssicherungseinsätzen insbeson-
dere prägt.
2.1.3 Die institutionelle Struktur der Vereinten Nationen
Die VN sind eine internationale Organisation, die von den Regierungen ihrer Mitglieds-
staaten getragen wird und zur Erfüllung ihrer Aufgaben mit einer Reihe eigener Organe
ausgestattet ist. Bei der Verwendung des Ausdrucks „Vereinte Nationen“ muss zwischen
der Hauptorganisation und dem erweiterten „VN-System“ (Gareis/Varwick 2006: 19) un-
terschieden werden, welches eine Vielzahl von Spezialorganen und Sonderorganisationen
mit je eigenem Aufgabenspektrum umfasst.14
Die Hauptorganisation der VN selbst besteht im Kern aus sechs Hauptorganen, deren Auf-
gaben und Befugnisse in jeweils eigenen Kapiteln der Charta geregelt sind. Es sind dies im
Einzelnen die Generalversammlung, der Sicherheitsrat, der Wirtschafts- und Sozialrat, der
Treuhandrat, der Internationale Gerichtshof und das Sekretariat. Mit Ausnahme des Inter-
14 Die Kompliziertheit und Verschlungenheit dieses VN-Systems kann im Rahmen dieser Arbeit nicht näher thematisiert
werden, dies ist zur Bearbeitung der Fragestellung aber auch nicht notwendig. Einen ersten Überblick bietet ein von den
VN erstelltes Organigramm, das im Internet unter http://www.un.org/aboutun/chart.html abrufbar ist (Abrufdatum:
14.11.2008).
17
nationalen Gerichtshofs in Den Haag haben alle diese Organe ihren Sitz in New York im
dortigen VN-Hauptquartier.
Im Rahmen dieser Arbeit ist es allerdings sinnvoll, nur den Sicherheitsrat und das Sekreta-
riat genauer in den Blick zu nehmen, da dies diejenigen Hauptorgane sind, die tatsächlich
im engeren Sinne mit der Ausgestaltung und Entsendung von Friedenssicherungseinsätzen
betraut sind.
Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen
Der Sicherheitsrat ist das mächtigste Hauptorgan der VN. In ihm werden alle politischen
und strategischen Beschlüsse der Weltorganisation gefasst, die der Beilegung von Streitig-
keiten dienen oder in denen es um Bedrohungen oder Brüche des Friedens geht. Seit einer
durch die Generalversammlung der VN beschlossenen Erweiterung im August 1965 hat
der Sicherheitsrat 15 Mitglieder, wobei die so genannten Großen Fünf ständige Mitglieder
sind und die weiteren zehn Mitglieder aus den Reihen der anderen Mitgliedsstaaten für
einen Zeitraum von jeweils zwei Jahren gewählt werden. Für einen Beschluss sind 9
Stimmen notwendig, eingeschlossen die Stimmen der fünf ständigen Mitglieder. Die Gro-
ßen Fünf können aufgrund der als Veto-Recht bekannten Vereinbarung in allen Fragen, die
ihre Partikularinteressen berühren, Entscheidungen des Sicherheitsrats verhindern (vgl.
Gareis/Varwick 2006: 23; Unser/Wimmer 1995: 29).
Nach Artikel 24 der Charta trägt der Sicherheitsrat die Verantwortung für die Wahrung des
Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und hat die Befugnis, stellvertretend für
alle Mitgliedsstaaten der VN zu handeln (vgl. Charta der VN: Kap. V, Art. 24). Folglich
wacht der Sicherheitsrat auch über die Einhaltung des Gewaltverbots, wozu ihm eine Reihe
von Maßnahmen und Verfahren zur Verfügung stehen, die in den Kapiteln VI und VII der
Charta detailliert ausgearbeitet sind.
Kapitel VI enthält Regelungen zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten – der Sicher-
heitsrat kann die Konfliktparteien z.B. auffordern, Streitigkeiten durch Verhandlungen,
Schiedssprüche oder Inanspruchnahme regionaler Abmachungen beizulegen (vgl. Charta
der VN: Kap. VI, Art. 33). Unter den Vorzeichen von Kapitel VI bleibt die Funktion des
Sicherheitsrats vermittelnd und empfehlend, er übt keinen Zwang auf die Konfliktparteien
aus. Trotzdem sind alle Mitgliedsstaaten gemäß Artikel 25 der Charta dazu aufgerufen, den
Beschlüssen des Sicherheitsrates Folge zu leisten.
18
Kapitel VII hingegen spezifiziert die Zwangsmaßnahmen, die der Sicherheitsrat ergreifen
kann, nachdem er eine Krise oder einen Konflikt zu einer Bedrohung oder einem Bruch
des Friedens erklärt hat. Allerdings ist bereits diese Feststellung angesichts des Rückgangs
eindeutiger zwischenstaatlicher Konflikte mit identifizierbaren „Friedensbrechern“ und der
Zunahme innerstaatlicher Konflikte häufig problematisch und fast immer von den partiku-
laren Interessen der Mitglieder des Sicherheitsrats beeinflusst. Die Zwangsmaßnahmen des
Sicherheitsrats reichen von so genannten „Sanktionen“, also Beugemaßnahmen, die den
betroffenen Staat zur Abkehr von seinen friedensbedrohenden Handlungen bewegen sollen
(vgl. Kulessa 2000: 452ff), bis hin zu militärischen Interventionen, die durch den Sicher-
heitsrat legitimiert und von den „Luft-, See- oder Landstreitkräften von Mitgliedern der
VN“ (Charta der VN: Kap. VII, Art. 42) durchgeführt werden. Jegliche Entscheidungen,
die der Sicherheitsrat unter Berufung auf Kapitel VII trifft, sind für alle Mitgliedsstaaten
völkerrechtlich bindend, die entsprechenden Maßnahmen müssen daher von allen Staaten
mitgetragen und umgesetzt werden. Die Durchsetzung der Entscheidungen des Sicherheits-
rates gelangt jedoch an Grenzen, weil das Völkerrecht als „Recht zwischen Gleichen“
(Gröschner et al. 2000: 95) keine den Staaten übergeordnete Autorität kennt, die in der
Praxis Zwang ausüben könnte.
Da Friedenssicherungseinsätze weder den Maßnahmen zur friedlichen Beilegung von
Streitigkeiten nach Kapitel VI noch den Zwangsmaßnahmen bei Bedrohungen oder Brü-
chen des Friedens nach Kapitel VII eindeutig zugeordnet werden können, diese also gewis-
sermaßen „zwischen“ den Kapiteln VI und VII angesiedelt sind, werden sie sehr häufig
unter Rückgriff auf eine Äußerung HAMMARSKJÖLDS als Maßnahmen nach „Kapitel sechs-
einhalb“ bezeichnet (vgl. Roberts 1994: 93; Schmidl 2000: 155; Eisele 2003: 28;
Karns/Mingst 2004: 306) – eine solche Bezeichnung bringt die flexible Natur dieses Ver-
fahrens treffend zum Ausdruck. Die besonderen Umstände, die während des Kalten Krie-
ges zur Entstehung und nach dessen Ende zur immer weiteren Ausfächerung dieser Art
von Einsätzen geführt haben, werden in Kapitel 2.2 weiter erörtert.
Der Sicherheitsrat ist mit Vertretern der jeweiligen Mitgliedsstaaten und nicht mit Mitar-
beitern der Organisation der VN besetzt. Dies ist für das Zustandekommen der Beschlüsse
des Sicherheitsrats von größter Bedeutung, denn all diese Vertreter gehören den Ständigen
Vertretungen ihres Staates an und handeln entsprechend gemäß den Weisungen ihrer Re-
gierungen (vgl. Rittberger/Zangl 2003: 117). Da der Sicherheitsrat gegenüber der Öffent-
lichkeit stets nur mit einer Stimme spricht, muss im Vorfeld eines Beschlusses in oft lang-
19
wierigen und kleinschrittigen Verhandlungen ein Kompromiss ausgearbeitet werden, der
den partikularen Interessen insbesondere der Großen Fünf nicht zuwiderläuft und der
gleichzeitig die Zustimmung möglichst vieler der übrigen Mitglieder des Sicherheitsrats
erhält. Ob und in welchem Umfang etwa ein Friedenssicherungseinsatz zustande kommt,
hängt daher nicht immer nur von der tatsächlichen Lage in einem Krisen- oder Konfliktge-
biet ab, sondern von zahlreichen weiteren Faktoren, von denen die wichtigsten in Kapitel
2.2.1 erläutert werden. Sicherlich gilt es an dieser Stelle festzuhalten, dass weder die VN
als Ganzes noch der Sicherheitsrat als deren mächtigstes Hauptorgan so etwas wie eine
„Weltregierung“ darstellen (vgl. Boyd 1967: 21). Der von MICHAEL DOYLE / NICHOLAS
SAMBANIS angestellte Vergleich des Sicherheitsrats mit einer „global jury“ ist hingegen
weitaus treffender, denn der Rat besteht zwar nur aus den jeweils in ihm vertretenen Staa-
ten, beansprucht aber, mit seinen Entscheidungen den Willen der gesamten Staatengemein-
schaft zu repräsentieren (vgl. Doyle/Sambanis 2006: 8). Führen die im Sicherheitsrat getä-
tigten Verhandlungen zu einem Beschluss, so bringt er diesen Willen, schriftlich festgehal-
ten durch so genannte „Resolutionen“, zum Ausdruck. In der Auffassung IAN HURDS be-
ruht diese Autorität des Sicherheitsrates auf einer Zuschreibung von Legitimität, die von
den Mitgliedsstaaten der VN vorgenommen wird. Die Staaten, die nichts von ihrer Souve-
ränität abgeben müssen (vgl. Kap. 2.1.2), erkennen die Entscheidungen des Sicherheitsra-
tes an, weil seine Resolutionen die Ansichten eines maßgeblichen Teiles der Staatenge-
meinschaft widerspiegeln. Seine Beschlüsse haben daher entscheidend mehr Gewicht als
Äußerungen, die von einzelnen Mitgliedsstaaten getätigt werden (vgl. Hurd 2007: 6).
Nahezu während der gesamten Dauer des Kalten Krieges war aufgrund des Ost-West-
Gegensatzes die Handlungsfähigkeit der gesamten Weltorganisation und insbesondere die
des Sicherheitsrats stark eingeschränkt:
„Die machtpolitischen und ideologischen Auseinandersetzungen zwischen den beiden Blöc-
ken, dem ‚aggressiv-imperialistischen’ Westen und dem ‚totalitär-sozialistischen’ Osten, wie
es im jeweiligen Jargon hieß, dominierten fortan die Debatten und Verhandlungen in allen
UN-Gremien, naturgemäß aber am stärksten im Sicherheitsrat.“ (Unser/Wimmer 1995: 37)
Die Ausübung des Veto-Rechts sowie dessen Androhung waren während dieser Zeit stän-
dige Begleiter aller Beratungen und Verhandlungen im Sicherheitsrat. Insbesondere die
Sowjetunion machte intensiven Gebrauch von ihrem Veto-Recht und verhinderte sowohl
zahlreiche Beschlüsse des Sicherheitsrats als auch die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten,
die von den Westmächten unterstützt wurden (vgl. Karns/Mingst 2004: 101; Ga-
20
reis/Varwick 2006: 26; Unser/Wimmer 1995: 39). STEPHEN RYAN argumentiert, dass die
VN aufgrund des Kalten Krieges geradezu „paralysiert“ waren – der häufige Gebrauch des
Vetos war seiner Argumentation zufolge nur ein Symptom der andauernden Spannungen
und des tiefen Misstrauens zwischen den Westmächten und dem Ostblock (vgl. Ryan
2000: 45).15 Die bereits kurz nach der Gründung der VN einsetzende regelmäßige Läh-
mung und Beschlussunfähigkeit des Sicherheitsrats hatte zur Folge, dass gerade das Kapi-
tel VII der Charta mit seinen umfangreichen Zwangsmaßnahmen zur Wahrung der interna-
tionalen Sicherheit kaum angewendet werden konnte (vgl. Unser/Wimmer 1995: 39) – ein
Umstand, der direkt mit der Entstehung und Entwicklung der Friedenssicherungseinsätze
in Verbindung steht und der daher in Kapitel 2.2.2 noch genauer zu erläutern sein wird.
Das „Tauwetter“ (Gareis/Varwick 2006: 31) zwischen den Vereinigten Staaten und der
Sowjetunion, das mit der Ernennung MICHAIL GORBATSCHOWS zum Generalsekretär der
KPdSU das Ende des Kalten Krieges einläutete, führte noch vor dem endgültigen Zusam-
menbruch des Ostblocks zu einer Stärkung des Sicherheitsrates und eröffnete den VN eine
nie gekannte Handlungsfähigkeit und einen stärkeren Einfluss auf die Weltpolitik.16 Die
Häufigkeit der Sitzungen des Rates stieg rasant an, gleichzeitig wurde der fast gewohn-
heitsmäßige Gebrauch des Veto-Rechts zu einer Seltenheit (vgl. Broinowski/Wilkinson
2006: 35ff).
Diese „Renaissance“ (Gareis/Varwick 2006: 31) der VN in den internationalen Beziehun-
gen sowie der deutlich erweiterte Handlungsspielraum des Sicherheitsrates ging auch ein-
15 Ausgehend von dieser Perspektive kann das Veto-Recht daher auch als „safety device“ angesehen werden, welcher
eingerichtet wurde, damit jedes Mitglied des Rates, das einen bestimmten Beschluss herbeiführen möchte, davor gewarnt
werden kann, von den anderen Mitgliedern zuviel zu verlangen (vgl. Ryan 2000: 45). JOSEPH NYE argumentiert ähnlich,
wenn er folgenden treffenden Vergleich anstellt: „The veto is like a fuse box in the electrical system of a house. Better
that a fuse blows and the lights go out than that the house burns down.“ (Nye 2003: 68) 16 Der Anfang vom Ende des Kalten Krieges wird üblicherweise mit der Ernennung Michail Gorbatschows zum General-
sekretär des Zentralkomitees der KPdSU bereits auf den März 1985 datiert, in deren Folge eine Entspannung in den
Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion eintrat. Der sich über Jahre hinziehende Zerfall des
Ostblocks gipfelte schließlich im November 1989 im Fall der Berliner Mauer. Das endgültige Ende des Kalten Kriegs
wird hingegen erst durch die Auflösung des Warschauer Paktes im Juni 1991 markiert. Eine differenzierte Auseinander-
setzung mit den Entwicklungen des Kalten Krieges lieferte kürzlich JOHN LEWIS GADDIS (vgl. Gaddis 2007). In Bezug
auf die Friedenssicherungseinsätze der VN wird in der einschlägigen Literatur der Schnitt zwischen Friedenssicherungs-
einsätzen vor und nach dem Kalten Krieg bereits nach dem August 1988 vorgenommen (vgl. Bellamy et al. 2006: 72 u.
Bisweilen wird in den Vereinigten Staaten sogar die vollständige Einstellung der Unter-
stützung von Friedenssicherungseinsätzen gefordert. In der Ansicht von HENRY
GRUNWALD etwa befördert ein unilaterales militärisches Eingreifen die weltpolitischen
Interessen der Vereinigten Staaten im Zweifelsfall besser als ein multilaterales Vorgehen
im Rahmen der VN:
„It may be time to ban the word peacekeeping, or at least to limit its use. […] We can use
the U.N. selectively and avoid asking it to undertake things it was never set up to do. To a
large extent we can control it; we certainly cannot be made to do anything against our will.
[...] The U.S. is not rich enough or powerful enough to undertake major international ac-
tions without allies. The U.N. can be useful in marshalling them, as was evident during the
Gulf War, which the U.N. authorized. Without it, the U.S. would have more trouble assem-
bling coalitions from scratch in each crisis, or it might have to invent a new international
19 Diese Haltung der Vereinigten Staaten hat vor einigen Jahren zu einer schweren Krise der VN geführt: So erklärte der
Präsident der Vereinigten Staaten, George W. Bush, während einer Rede vor der Generalversammlung der VN im Sep-
tember 2002 die Organisation für „irrelevant“, weil sich die im Sicherheitsrat vertretenen Staaten – insb. Russland, China
und Frankreich – kurz zuvor geweigert hatten, die von den Vereinigten Staaten aufgrund der angeblich von Saddam
Hussein angehäuften Massenvernichtungswaffen geforderte Invasion in den Irak völkerrechtlich zu legitimieren (vgl.
Bush 2002). Trotz der gegenteiligen Entschließung des Sicherheitsrates wurde die Invasion schließlich im März 2003 von
den Vereinigten Staaten, Großbritannien und weiteren Verbündeten durchgeführt.
26
organization (this may become necessary anyway).“ (Henry Grunwald im „Time Magazine“
vom 26.06.1995)
Ob und in welchem Maße das Verfahren der Friedenssicherung zum Einsatz gebracht wer-
den kann, ist daher in hohem Maße von den „politischen Opportunitätserwägungen“ (Ga-
reis/Varwick 2006: 38) der Mitgliedsstaaten abhängig, auch weil diese, insbesondere die
Industriestaaten, für einen Großteil der durch Friedenssicherungseinsätze entstehenden
Kosten aufkommen müssen und die entsprechenden Regierungen ferner damit rechnen
müssen, vor der Öffentlichkeit „zuhause“ aufgrund von Verlusten unter den Blauhelmsol-
daten zur Rechenschaft gezogen zu werden.
In diesem Zusammenhang gilt es, mit WEISS et al. auf ein mit den bisher vorgetragenen
Gegebenheiten in Verbindung stehendes Fehlurteil über die VN hinzuweisen, denn bei
genauerer Betrachtung ist bereits eine verkürzte Redeweise von „den“ VN irreführend:
„[...] many journalists and not a few other observers use phrases like ‚the UN failed’ (to
stop ethnic cleansing in the Balkans), or ‚the UN was unsuccessful’ (in checking Iraqi ag-
gression against Kuwait). This phraseology obscures a complex reality. The UN is most
fundamentally an intergovernmental organization in which key decisions are made by gov-
ernments representing states. The UN Charter may say initially, ‚We the peoples,’ but the
legal members of the UN are states.“ (Weiss et al. 1997: 11f)
Auch ANDREAS ZUMACH betont, dass „die UNO, wie sie auch in der verkürzten Sprache
unserer Medien als angebliches Subjekt vorkommt, [nicht] existiert. Die völlig unabhängi-
ge, objektive Instanz, die quasi wie ein Deus ex machina in Konflikte eingreift, um sie
gerecht zu lösen, ist eine Illusion“ (Zumach 1993: 165). Insbesondere in der oft notwendi-
gerweise verkürzenden Redeweise massenmedialer Berichterstattung kommt es so zu pla-
kativen und pauschalisierenden Urteilen wie „Die UNO hat in Darfur versagt“ (Dominic
Johnson in der „taz, die tageszeitung“ vom 28.07.2008).20
Greifbar wird auch dieser von ZUMACH thematisierte Sachverhalt insbesondere während
Friedenssicherungseinsätzen. Denn da den VN keine Truppen zur dauerhaften Verfügung
20 Angesichts der Probleme, denen die UNAMID tatsächlich gegenübersteht, wäre eine wesentlich kompliziertere
Beschreibung treffender, nach der die Regierungen derjenigen Staaten, die Truppen und Ausrüstungen für den Einsatz
zugesagt, aber bisher nicht zur Verfügung gestellt haben, sowie die Regierung des Sudan, die die Bemühungen der VN
und Afrikanischen Union hintertreibt, für die anhaltende humanitäre Not in Darfur mitverantwortlich sind (vgl. Thalif
Deen für „Inter Press Service“ am 18.01.2008).
27
stehen, sind sie bei jedem Einsatz erneut auf die Bereitschaft ihrer Mitgliedsstaaten ange-
wiesen nicht nur Truppen und Ausrüstung an die Organisation „auszuleihen“, sondern
auch politische und strategische Unterstützung zu gewähren:
„What hard power the UN has must be begged and borrowed from the member states. And
when they cannot agree on a course of action, it is difficult for the organization to operate.
As one wag has put it: ‚We have met the UN and it is us!’ When blame is assigned, much of
it belongs to the members.“ (Joseph Nye in „The Daily Times” vom 12.07.2007)
Bevor nun Rahmenbedingungen und Entwicklung der Friedenssicherung ausführlich the-
matisiert werden, soll an dieser Stelle festgehalten werden, dass es eine beträchtliche Kluft
gibt zwischen den oft sehr hochgesteckten Erwartungen, die an die VN und ihre Friedens-
sicherungseinsätze gestellt werden, und den begrenzten Möglichkeiten, die der Organisati-
on tatsächlich zur Erreichung ihres Hauptziels – nach der Charta nicht weniger als die
Wahrung des Weltfriedens – von ihren Mitgliedsstaaten zugestanden werden. Bei der Be-
urteilung der Leistungen und Errungenschaften der VN sollte daher stets vom weltpolitisch
und institutionell Möglichen als vom Wünschenswerten ausgegangen werden. Besonders
eindringlich hat DAG HAMMARSKJÖLD auf das hier oft zugrunde liegende Fehlurteil hinge-
wiesen: „The United Nations was not created in order to bring us to heaven, but in order to
save us from hell“ (Hammarskjöld zit. in Thakur 2006: 369).
2.2 Die Friedenssicherung der Vereinten Nationen – Rahmen-bedingungen und Entwicklung
2.2.1 Institutionelle, weltpolitische und völkerrechtliche Rahmenbedin-gungen der Friedenssicherung
Nach BRIAN URQUHART, seinerzeit Untergeneralsekretär unter HAMMARSKJÖLD, müssen
die folgenden ineinandergreifenden Gelingensbedingungen erfüllt sein, damit Friedenssi-
cherungstruppen erfolgreich in einem Konfliktgebiet die ihnen vom Sicherheitsrat über-
antworteten Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen können. Diese richten sich in Teilen
nach den von Hammarskjöld im Rahmen des ersten Friedenssicherungseinsatzes, UNEF I,
formulierten Grundsätzen (vgl. Kap. 1.1), gehen aber in einigen wichtigen Punkten über
diese hinaus:
„Over the years, agreement has crystallized on the following essential, interconnected basic
assumptions for peace-keeping operations: the consent of the parties involved in the conflict
28
to the establishment of the operation, to its mandate, to its composition and to its appointed
commanding officer; the continuing and strong support of the operation by the mandating
authority, the Security Council; a clear and practicable mandate; the non-use of force except
in the last resort in self-defence – self-defence, however, including resistance to attempts by
forceful means to prevent the peace-keepers from discharging their duties; the willingness of
troop-contributing countries to provide adequate numbers of capable military personnel and
to accept the degree of risk which the mandate and the situation demand; (less often noted)
the willingness of the member states, and especially the permanent members of the Security
Council, to make available the necessary financial and logistical support.“ (Urquhart 1990:
198)
Ausgehend von diesen Gelingensbedingungen soll in diesem Kapitel dargelegt werden,
welche Aufgaben die an Friedenssicherungseinsätzen beteiligten Organe der VN sowie die
Mitgliedsstaaten jeweils haben und welche Probleme für Friedenssicherungskräfte und die
Bevölkerung in den Konfliktgebieten entstehen können, wenn eine oder mehrere dieser
Gelingensbedingungen nicht erfüllt sind.
Aufgaben des Sicherheitsrates und des Sekretariats im Rahmen von Frie-
denssicherungseinsätzen
Der Sicherheitsrat ist das maßgebliche Hauptorgan, in dem über die Ausgestaltung und
Entsendung von Friedenssicherungseinsätzen der VN verhandelt und entschieden wird.21
Der Sicherheitsrat verabschiedet im Fall einer Entscheidung für einen Einsatz eine völker-
rechtlich bindende Resolution, in der sämtliche Aufgaben und Befugnisse der Friedens-
sicherungskräfte im Konfliktgebiet möglichst genau festgelegt werden. Eine solche Reso-
lution wird als das „Mandat“ eines Friedenssicherungseinsatzes bezeichnet (vgl. DPKO
2008: 16).
21 Gleichwohl wurde der erste Friedenssicherungseinsatz UNEF I auf Empfehlung der Generalversammlung der VN
entsendet. Dies geschah ausgehend von der „Uniting for Peace“-Resolution, die im November 1950 im Rahmen des
Korea-Krieges von der Generalversammlung verabschiedet wurde. Diese Resolution sieht vor, dass im Fall der Hand-
lungsunfähigkeit des Sicherheitsrates mangels Einstimmigkeit der ständigen Mitglieder – wenn dieser also seine Aufga-
ben zur Wahrung der internationalen Sicherheit nicht wahrnehmen kann – eine Krise unverzüglich von der Generalver-
sammlung behandelt werden kann (vgl. Generalversammlung 1950: 10ff). Außer UNEF I wurde nur die United Nations
Security Force in West New Guinea (UNSF, Oktober 1962 bis April 1963) ausgehend von einer solchen Empfehlung der
Generalversammlung entsendet.
29
Jedes Mandat stellt einen nach schwierigen Verhandlungen erreichten Konsens dar, in
welchem sowohl die politischen Interessen als auch die militärischen Möglichkeiten aller
beteiligten Staaten berücksichtigt werden müssen. Ein solcher Konsens ist das Ergebnis
eines oft langwierigen und zähen Verhandlungsprozesses zwischen einer Vielzahl von
Akteuren: den Mitgliedern des Sicherheitsrats, den Konfliktparteien, den truppenstellenden
Ländern und dem Sekretariat der VN. Es stellt somit immer, wie jede andere Resolution
des Sicherheitsrates auch, einen Kompromiss dar, der auf dem Wettbewerb aller Beteilig-
ten um die Durchsetzung von Interessen und auf zeitweiligen Zusammenschlüssen beruht:
„As a political body, the Security Council focuses on consensus-building, even though it can
take decisions with less than unanimity. But the compromises required to build consensus
can be made at the expense of specificity, and the resulting ambiguity can have serious con-
sequences in the field if the mandate is then subject to varying interpretation by different
elements of a peace operation, or if local actors perceive a less than complete Council com-
mitment to peace implementation that offers encouragement to spoilers.“ (Panel on United
Nations Peace Operations 2000: 10)
Es kann an dieser Stelle also festgehalten werden, dass ein Mandat nicht immer die strate-
gisch beste Antwort zur Behandlung eines Konflikts ist, sondern dass dieses vielmehr das
zu einem gegebenen Zeitpunkt im Sicherheitsrat politisch Machbare darstellt: „In other
words a mandate can suffer from being unrealistic, unsupported, too vague or to weak.
Sometimes it is intentionally so“ (Jett 2001: 39). In den neunziger Jahren etwa, in denen
Friedenssicherungseinsätze wie die United Nations Mission in Somalia II (UNOSOM II,
März 1993 bis März 1995) oder die UNPROFOR auf dem Gebiet des ehemaligen Jugo-
slawien auch in solche Konfliktgebiete entsendet wurden, in denen die Kampfhandlungen
zwischen den Konfliktparteien noch andauerten und kein Waffenstillstands- oder Friedens-
abkommen in Sicht war, haben unklare und in der Praxis kaum erfüllbare Mandate dazu
geführt, dass den Blauhelmsoldaten Aufgaben übertragen wurden, die diese aufgrund der
strategischen Bedingungen vor Ort und des mangelnden politischen und militärischen
Rückhalts durch die Mitgliedsstaaten nicht erfüllen konnten:
„[...] dozens of resolutions gave peacekeepers a long list of jobs in Bosnia-Herzegovina,
none of which directly addressed the central problem of ongoing warfare and some of which
created false hopes among vulnerable populations.“ (Durch et al. 2003: 17)
30
Alle maßgeblichen Konfliktparteien müssen bereits während der Ausgestaltung des Man-
dats ihr Interesse am künftigen Friedenssicherungseinsatz bekunden. In den meisten Fällen
sind dies die Regierungen der betroffenen Staaten, aber auch maßgebliche Rebellengrup-
pen, die oft große Teile der betroffenen Länder kontrollieren, werden in die Verhandlun-
gen einbezogen, um die Chancen der Umsetzung eines Waffenstillstands- oder Friedens-
abkommens, auf das ein solches Mandat in den meisten Fällen aufbaut, zu verbessern (vgl.
Löwe 1994: 66). Bei Mandaten, die den Friedenssicherungstruppen den Einsatz von
Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII erlauben, ist diese Zustimmung völkerrechtlich nicht
zwingend notwendig; die Mitgliedsstaaten der VN wären dann aufgrund der Legitimierung
durch den Sicherheitsrat befugt, Truppen auch ohne Zustimmung der Konfliktparteien zu
entsenden. Dennoch wird auch bei solchen Einsätzen versucht, die Zustimmung aller maß-
geblichen Konfliktparteien zu gewinnen, um die Voraussetzung für die Erarbeitung eines
Konsenses in Form eines Waffenstillstands- oder Friedensabkommens zu verbessern und
nicht zuletzt die tagtägliche Kooperation zwischen den Friedenssicherungskräften und den
Konfliktparteien im Konfliktgebiet zu vereinfachen.
Zur Vorbereitung von Friedenssicherungseinsätzen durch das Sekretariat hat sich im Laufe
der sechzigjährigen Geschichte der Friedenssicherung ein von allen Mitgliedsstaaten ge-
tragenes und akzeptiertes Verfahren herausgebildet, das VOLKER LÖWE detailliert be-
schreibt (vgl. Löwe 1994: 65ff). Mit der Betreuung von Friedenssicherungseinsätzen hat
der damalige Generalsekretär BOUTROS-GHALI das von ihm im Juni 1992 als Abteilung
des Sekretariats geschaffene Department of Peacekeeping Operations (DPKO) betraut.
Nachdem der Sicherheitsrat die Entsendung von Friedenssicherungskräften beschlossen
hat, beauftragt dieser den Generalsekretär mit der Umsetzung des Mandats. Der General-
sekretär behält während der gesamten Dauer der Mission den politischen Oberbefehl über
die Mission, ernennt aber einen Missionschef, vorzugsweise einen international anerkann-
ten und respektierten Diplomaten, der diese Aufgabe vor Ort wahrnimmt und der auch dem
zivilen Personal des Einsatzbüros vorsteht – den Special Representative of the Secretary-
General (SRSG):
„The SRSG thus becomes the custodian of the intensely process behind, for lack of any better
name, the peace process. Success in achieving a viable peace will be determined, in part, by
how adroitly the custodian guides the transformation of conflict among rivals in the postwar
period.“ (Covey 2006: 77)
31
In der Einschätzung JOCK COVEYS kann das Engagement und das Ansehen des SRSG ge-
genüber den Konfliktparteien und den truppenstellenden Ländern sowie sein Rückhalt
gegenüber dem Sekretariat der VN die Erfolgsaussichten eines Friedenssicherungseinsat-
zes entscheidend beeinflussen. So gehört es unter anderem zu dessen Aufgaben, eine ver-
lässliche und dauerhafte politische und militärische Unterstützung durch die Schlüsselstaa-
ten „hinter den Kulissen“ des Friedensprozesses auszuhandeln und beständig einzufordern
(vgl. Covey 2006: 77).
Die Abhängigkeit der Vereinten Nationen von truppenstellenden Ländern
Da die VN über keine eigenen Truppen verfügen, sind sie bei jedem Friedenssicherungs-
einsatz erneut darauf angewiesen, dass eine Reihe von Mitgliedsstaaten Truppen und Aus-
rüstung zur Verfügung stellen.22
Aus diesem Grund gilt es bereits während der Vorbereitung des Einsatzes und der Ausge-
staltung des Mandats, Zusicherungen potenzieller truppenstellender Länder zu gewinnen.
Üblicherweise fragt das Sekretariat der VN über die Ständigen Vertretungen bei den Re-
gierungen der in Frage kommenden Staaten an, ob und wenn ja, in welchem Umfang diese
bereit sind, Truppen und Ausrüstung für einen in Vorbereitung befindlichen Einsatz zur
Verfügung zu stellen (vgl. Löwe 1994: 66). Das Sekretariat der VN geht im Falle einer
entsprechenden Resolution des Sicherheitsrates daraufhin mit den truppenstellenden Län-
dern Verträge ein, durch die die betreffenden Einheiten für die Dauer des Einsatzes dem
Oberbefehl der VN unterstellt werden:
„Mit der Unterstellung unter den Befehl der VN wird die (zeitweise) Ausgliederung aus der
nationalen Staatsorganisation und die Eingliederung in den Verband der VN bewirkt. Die
Kontrolle über die Truppe liegt nun ausschließlich bei dem allein den VN unterstehenden
Oberbefehlshaber [...]. Die gesamte Streitmacht wird damit Organ der Weltorganisation und
das Kontingent ist Teil dieses Organs.“ (Risse 1991: 54)
Die Konsequenz aus dieser besonderen Zusammensetzung liegt auf der Hand: Sobald die
Friedenssicherungstruppen im Konfliktgebiet eintreffen, sind die VN für diese Einheiten
verantwortlich. Dies bedeutet, dass auch etwaiges Fehlverhalten oder Rechtsbrüche, die
22 Diese so genannten „troop-contributing countries“ (DPKO 2008: 10) werden im weiteren Verlauf der Arbeit in Über-
einstimmung mit dem Online-Lexikon der German Translation Section der VN als „truppenstellende Länder“ bezeichnet.
32
von Blauhelmsoldaten begangen werden, auf die VN zurückfallen. In diesem Zusammen-
hang muss jedoch betont werden, dass die VN nur selten Einfluss auf die Qualität der Aus-
rüstung und die Tauglichkeit der Truppen nehmen können:
„[...] the countries with the most capable armies are the least willing to contribute troops for
peacekeeping. Those with the least capable armies are the most eager to provide soldiers
that often prove to be the least capable peacekeepers.“ (Jett 2001: xviii)
Die gesamte militärische Macht der VN ist lediglich von den Mitgliedsstaaten „geliehen“
(Löwe 1994: 59), denn kein Mitgliedsstaat ist dazu verpflichtet, Truppen oder Ausrüstung
für Friedenssicherungseinsätze zur Verfügung zu stellen. Die Bereitwilligkeit der truppen-
stellenden Länder hat daher einen erheblichen Einfluss auf die zukünftige Größe und die
Aufgaben des in Planung befindlichen Friedenssicherungseinsatzes; dies führt im Verlauf
eines Einsatzes oft zu Problemen und bringt sowohl die VN als auch die Friedenstruppen
in Bedrängnis, wenn sich die Regierungen einzelner Staaten nicht an ihre Zusagen halten
und einer Friedenssicherungstruppe dadurch dringend benötigte Einheiten oder Ausrüstung
fehlen.23 Bei der Auswahl der Truppen muss darüber hinaus vom Sekretariat der VN be-
achtet werden, dass religiöse und ethnische Vorbehalte die Stationierung von bereits zur
Verfügung gestellten Blauhelmsoldaten erschweren oder gar verhindern können.24
Multinationalität von Friedenssicherungstruppen
Sowohl die militärischen als auch die zivilen Friedenssicherungskräfte stammen immer aus
einer Vielzahl verschiedener truppenstellender Länder. Diese „Multinationalität“ (Eisele
2003: 36) ist aus symbolischer Perspektive eine Stärke der Friedenssicherung: Sie macht
den Anspruch der Überparteilichkeit der VN erst glaubwürdig und ist Ausdruck des politi-
schen und militärischen Engagements einer Vielzahl von Staaten, die gemeinsam dazu
beitragen, einen Konflikt einzudämmen oder einen Friedensprozess voranzutreiben.
23 Der United Nations / African Union Mission in Darfur (UNAMID) im Sudan wurden auch über ein halbes Jahr nach
Beginn der Stationierung der Friedenstruppen im Dezember 2007 die von europäischen Staaten im Vorfeld der Mission
zugesicherten und von den bereits vor Ort befindlichen Truppen dringend benötigten 18 Transport- und sechs Kampfhub-
schrauber nicht zur Verfügung gestellt (vgl. Steve Bloomfield in „The Independent“ vom 31.07.2008). 24 So geschehen etwa im Januar 2008 im Sudan ebenfalls im Zusammenhang mit der UNAMID. Präsident Omar al Ba-
shir weigerte sich, die Stationierung von Einheiten aus Thailand, Nepal, Norwegen und Schweden zu erlauben, mit der
Begründung, nur eine rein afrikanische Friedenssicherungstruppe in Darfur zu dulden (vgl. Thalif Deen für „Inter Press
Service“ am 18.01.2008).
33
Aus strategischer Perspektive ist die Multinationalität hingegen eher als Schwäche von
Friedenssicherungseinsätzen einzuschätzen. EISELE weist in diesem Zusammenhang darauf
hin, dass die einzelnen Bestandteile einer multinationalen Friedenstruppe nur selten hinrei-
chend auf ihr Zusammenwirken im Konfliktgebiet vorbereitet sind:
„Sie [die Multinationalität] verhindert zumeist eine einheitliche Kommandostruktur und ent-
schlossenes Handeln. Anders als die Truppen eines zumeist von Interessenidentität gepräg-
ten Bündnisses, das sogar gemeinsame Strukturen entwickeln und gemeinsam ausbilden und
üben kann, sind die multinationalen Friedenstruppen selten auf ihr Zusammenwirken vorbe-
reitet. Während man die Probleme technischer Kommunikation auch mit technischen Mitteln
lösen kann, bedarf die Zusammenarbeit der Blauhelme untereinander, aber auch mit den
Menschen im Krisengebiet, zu deren Unterstützung die Mission ja geschaffen wurde, beson-
derer Anstrengungen.“ (Eisele 2003: 36)
Völkerrechtliche Rahmenbedingungen von Friedenssicherungseinsätzen
In der Charta der VN, der maßgeblichen Übereinkunft des Völkerrechts, sucht man ver-
geblich nach den Ausdrücken „Friedenssicherung“ oder „Friedenssicherungseinsatz“, da
das so bezeichnete Verfahren, wie bereits in Kapitel 1.1 kurz angesprochen, erst elf Jahre
nach der Gründung der Organisation unter der Federführung von DAG HAMMARSJKÖLD
und BRIAN URQUHART im November 1956 im Rahmen der Suez-Krise erdacht und zum
Einsatz gebracht wurde. Auch außerhalb der Charta gibt es keine völkerrechtlich binden-
den Übereinkünfte darüber, wie ein Friedenssicherungseinsatz grundsätzlich beschaffen
sein muss und mit welchen Aufgaben und Befugnissen Friedenssicherungstruppen grund-
sätzlich betraut bzw. ausgestattet werden sollten. Diese völkerrechtliche „Leerstelle“ wird
vielmehr durch das jeweilige Mandat eines Einsatzes ausgefüllt: „Since there a no legal
provisions within the UN charter for peacekeeping operations, the legal basis for each
operation is the mandate given to it“ (Jett 2001: 39).
Nach VÖLKER LÖWE hat sich die fehlende völkerrechtliche Verankerung der Friedenssi-
cherung in der Charta – trotz schlimmer Fehlschläge in den Jahren unmittelbar nach dem
Ende des Kalten Krieges – nicht nachteilig auf die Entwicklung der Friedenssicherung
ausgewirkt. LÖWE geht vielmehr davon aus, dass gerade die Flexibilität bei der Ausarbei-
tung der Mandate einen entscheidenden Vorteil bietet. Jeder Versuch, Friedenssicherung in
völkerrechtlich verbindliche Verfahren zu zwängen, würde eine erhebliche Einschränkung
34
der Einsatzoptionen und der zukünftigen Anpassungsmöglichkeiten mit sich bringen (vgl.
Löwe 1994: 65).
Auch SHASHI THAROOR weist darauf hin, dass die VN über Jahre hinweg darauf verzichtet
haben, die Grundsätze der Friedenssicherung verbindlich festzulegen, um die Anpassungs-
fähigkeit dieses Instruments nicht einzuschränken:
„Peacekeeping was an activity the United Nations had been reluctant to define (the [...]
Special Committee on Peacekeeping Operations, for instance, annually considered making a
declaration on the principles of peacekeeping, and annually rejected the idea on the grounds
that to define peacekeeping was to impose a strait-jacket on a concept whose flexibility made
it the most pragmatic instrument at the disposal of the world organisation). Nonetheless a
consistent body of practice and doctrine had evolved over the years [...].“ (Tharoor 1995:
56)
DENNIS JETT weist jedoch darauf hin, dass dieser Mangel an Klarheit und Verbindlichkeit
im Verlauf eines Einsatzes auch die ständige Veränderung und Erweiterung der Aufgaben
der Friedenssicherungstruppen im Konfliktgebiet zur Folge haben kann:
„Clearly, the lack of a common definition can contribute to a PKO [Peacekeeping Opera-
tion; Anm. T.A.] failure. At a minimum, it will complicate communications between civilian
officials and military officers, as the latter try to prevent the former from yielding to ‚mission
creep’ – the process whereby the goals of the PKO are constantly redefined and expanded,
leaving, leaving the military faced with trying to accomplish an ever-changing mission.“
(Jett 2001: 16)
Es kann also an dieser Stelle festgehalten werden, dass die Friedenssicherungseinsätze der
VN seit jeher einen „ad hoc“-Charakter haben – die Mandate der Einsätze werden immer
vor dem Hintergrund der jeweiligen strategischen Besonderheiten der betreffenden Kon-
flikte ausgestaltet. Schlussendlich ist entscheidend für die Ausgestaltung des Mandates,
welches Risiko die Mitglieder des Sicherheitsrates bereit sind politisch auf sich zu nehmen,
welches Maß an Zustimmung von den Konfliktparteien erwartet werden kann und welche
Länder Truppen und Ausrüstung zur Verfügung stellen (vgl. Bellamy et al. 2006: 4, Löwe
1994: 61).
Ferner kann von einer vollständigen und uneingeschränkten Kontrolle „der“ VN über Frie-
denssicherungseinsätze vor dem Hintergrund des soeben Erläuterten nicht gesprochen
werden, denn Friedenssicherungseinsätze sind in erster Linie Anstrengungen der Mit-
gliedsstaaten der VN. Zwar wurde das Verfahren im Rahmen der VN entwickelt und ange-
35
passt, die tatsächliche Durchführung sowie die Schaffung der Handlungsfähigkeit eines
Einsatzes liegt jedoch in weiten Teilen in der Verantwortung der Mitgliedsstaaten. Haben
die Mitgliedsstaaten jedoch einmal den Beschluss gefasst, einen Friedenssicherungseinsatz
zu entsenden, so tragen die VN fortan dennoch vor der „Weltöffentlichkeit“ den Großteil
der Verantwortung sowohl für die Sicherheit der Blauhelmsoldaten als auch für die der
Bevölkerung im Konfliktgebiet.
Nachdem nun die institutionellen, weltpolitischen und völkerrechtlichen Rahmenbedin-
gungen der Friedenssicherungseinsätze der VN erläutert und die Flexibilität dieses Verfah-
rens hervorgehoben wurden, stellt sich die Frage, wie sich die Friedenssicherung nach dem
Ende des Kalten Krieges entwickelt hat und welche Probleme sich für das Verfahren vor
dem Hintergrund der sich seitdem verstärkt verändernden Natur von Konflikten und Krie-
gen ergeben.
2.2.2 Die Entwicklung der Friedenssicherungseinsätze nach dem Kalten Krieg
Die Annäherung zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion und das sich da-
mit abzeichnende Ende des Kalten Krieges führten zu einer bisher ungekannten Hand-
lungsfähigkeit bei den VN insgesamt und ihrem für die Friedenssicherung maßgeblichen
Hauptorgan, dem Sicherheitsrat. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich die ständigen Mitglie-
der des Sicherheitsrats auf ein gemeinsames Vorgehen in einem bestimmten Konflikt eini-
gen konnten, stieg mit dem Ende des Ost-West-Konflikts rapide an (vgl. Roberts 1994: 96;
Lehmann 1995: 110).
Auch wenn dieser „Geist der Zusammenarbeit“ (Broinowski/Wilkinson 2006: 40) im Si-
cherheitsrat eher in einer zeitweiligen Übereinstimmung der Partikularinteressen der Mit-
glieder begründet lag und weniger in der Absicht der Großen Fünf, von nun an grundsätz-
lich die eigenen Interessen den Zielen und Grundsätzen der Charta hintanzustellen, so
standen die VN und insbesondere deren Friedenssicherungseinsätze dennoch fast schlagar-
tig wieder im Mittelpunkt des weltpolitischen Geschehens: „The number of UN operations
increased dramatically after the end of the Cold War as the UN was placed centre-stage in
efforts to resolve outstanding conflicts“ (Thakur 2006: 37).
In Kapitel 1.1 wurde bereits angesprochen, dass die soeben beschriebene Renaissance der
VN nach dem Ende des Kalten Krieges den Übergang von der klassischen zur komplexen
36
Friedenssicherung ermöglichte. Dieser Übergang äußerte sich gleichermaßen in einer Ver-
vielfachung der Anzahl der Friedenssicherungseinsätze wie auch in einer Erweiterung des
Aufgabenspektrums der Friedenssicherungskräfte, die nun, über militärische Aufgaben
hinausgehend, auch weitreichende zivile Aufgaben wahrnehmen mussten:
„Hilfen für Staaten in Übergangs- oder nationalen Versöhnungsprozessen, Unterstützung
demokratischer Konsolidierungsprozesse, Entwaffnung und Reintegration von Bürger-
kriegsarmeen, Repatriierung von Flüchtlingen und schließlich die zeitweise Übernahme
quasi-hoheitlicher Befugnisse für ein ganzes Land gehörten zu den neuen Aufgaben für Frie-
densmissionen.“ (Gareis/Varwick 2006: 128)
Die Auszeichnung der Friedenssicherungskräfte der VN mit dem Friedensnobelpreis im
Dezember 1988 brachte die Anerkennung der Staatengemeinschaft für die Leistungen
während des Ost-West-Konflikts zum Ausdruck, verwies aber gleichzeitig auch auf eine
gestiegene Erwartungshaltung gegenüber den Blauhelmsoldaten zukünftige Kriege und
Konflikte betreffend (vgl. Debiel 2002: 486). Dieser Optimismus in Bezug auf die Lei-
stungsfähigkeit der Friedenssicherungskräfte hielt für die VN aber auch die Gefahr der
Überforderung bereit (vgl. Roberts 1994: 96; Barnett/Finnemore 2004: 130f)). Zu viele
Konflikte sollten in der Zeit nach dem Ost-West-Konflikt mit Hilfe von Friedenssiche-
rungseinsätzen beigelegt werden; die VN waren nach dem Willen der Staatengemeinschaft
plötzlich für alle neu aufflammenden zwischen- und innerstaatlichen Konflikte zuständig
(vgl. Unser/Wimmer 1995: 21). THAKUR gibt in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass
diese Vervielfachung sowohl der Einsätze als auch der Aufgaben nur selten von konse-
quenter und konzertierter Politik der verantwortlichen Mitgliedsstaaten und strategischer
Führung durch das Sekretariat der VN begleitet wurde (vgl. Thakur 2006: 37). Die in der
Folge eintretende allgemeine Überforderung der Weltorganisation mit der Masse der neuen
Aufgaben sowie die hohe Erwartungshaltung der Regierungen der Mitgliedsstaaten und
der „Weltöffentlichkeit“ an Friedenssicherungseinsätze führten schließlich zu einigen
schwerwiegenden Misserfolgen, z. B. während der Einsätze in Somalia und auf dem Ge-
biet des heutigen Bosnien-Herzegowina. Diese führten schließlich zu einem nachhaltigen
Verlust von Glaubwürdigkeit für die Blauhelmsoldaten und Vertrauen in die Fähigkeiten
der VN insbesondere die komplizierten innerstaatlichen Konflikten dieser Zeit zu behan-
deln (vgl. Roberts 1994: 93; Doyle/Sambanis 2006: 6):
„When the missions encountered problems, the ‚crisis of expectations’ of the late 1980s and
early 1990s in turn gave way to a crisis of confidence-cum-credibility in UN peacekeeping in
37
the late 1990s, and member states began to limit their military, political and financial expo-
sure.“ (Thakur 2006: 37f).
Friedenssicherung nach dem Kalten Krieg – der „neue Interventionismus“
Die Mitgliedsstaaten stützten in der Zeit nach dem Kalten Krieg eine folgenschwere Er-
weiterung in den Möglichkeiten des Sicherheitsrates zur Intervention auch in innerstaatli-
chen Konflikten und Kriegen, mit dem Ziel, die dort herrschende große humanitäre Not zu
lindern (vgl. Karns/Mingst 2007: 97ff; Gareis/Varwick 2006: 113ff). Diese Verantwortung
wurde den VN von der Staatengemeinschaft in der bereits beschriebenen Zeit des Enthu-
siasmus für Friedenssicherungseinsätze aufgebürdet (vgl. Karns/Mingst 2004: 279). Be-
reits gegen Ende des Kalten Krieges begann somit innerhalb der VN die Herausbildung
einer völkerrechtlichen Neuinterpretation des Souveränitätsgrundsatzes (vgl. Kap. 2.1.2),
des so genannten „neuen Interventionismus“ (vgl. Doyle/Sambanis 2006: 6ff):
„At the end of the Cold War, the member states of the United Nations [...] expanded its ag-
enda, defining a near revolution in the relation between what is in the legitimate realm of
state sovereignty and what is subject to legitimate international intervention. [...] Member
states [...] endorsed a radical expansion in the scope of collective intervention just as a se-
ries of ethnic and civil wars erupted around the globe.“ (Doyle/Sambanis 2006: 1)
Die Staatengemeinschaft hatte erkannt, dass die nach dem Kalten Krieg vermehrt auftre-
tenden innerstaatliche Konflikte auch die internationale Sicherheit gefährden, weil ihre
humanitären, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen stets weit über die Grenzen des
betroffenen Staates hinaus spürbar sind.25 Teilweise sahen sich die VN daher gezwungen,
25 In diesem Zusammenhang kann angemerkt werden, dass der zwischenstaatliche Krieg, dessen Verhinderung ein zentra-
ler Grund für die Gründung der VN war, seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs zunehmend zu einer Ausnahmeerschei-
nung wurde und wird: „An die Stelle des zwischenstaatlichen Krieges trat und tritt zunehmend ein neuer Kriegstyp [...]
der sich wiederum ganz verschiedenartig darstellt und sowohl öffentliche und private, inner- oder zwischengesellschaftli-
che, internationale und nationale, als auch regionale und lokale Kriegsparteien als Akteure umfasst. Dieser Kriegstypus
verbindet miteinander Momente des klassischen Krieges, des Bürgerkrieges, des organisierten Verbrechens und der
Münkler 2005: 13ff) und MARY KALDOR (Kaldor 2005: 15ff) haben für diese nur diffus bestimmbare Art von Krieg den
Begriff des „neuen Krieges“ geprägt. Eine ausführliche Auseinandersetzung mit der sich verändernden Natur von Kon-
flikten und Kriegen und den daraus erwachsenden Folgen für die Friedenssicherung der VN ist im Rahmen dieser Arbeit
weder leistbar noch wäre dies zur Bearbeitung der Fragestellung zielführend. Der versuchte Aufriss dient lediglich der
38
Friedenssicherungskräfte auch in solche Krisen und Konflikte zu entsenden, in denen noch
kein Waffenstillstandsabkommen erarbeiten worden war und in denen die Kampfhandlun-
gen zwischen den Konfliktparteien noch andauerten.
Im Zuge des neuen Interventionismus wurden jedoch einige der bis dato als unantastbar
geltenden Grundsätze HAMMARSKJÖLDS (vgl. Kap. 1.1) und Gelingensbedingungen
URQUHARTS (vgl. Kap. 2.2.1) sowohl vom Sicherheitsrat als auch vom Sekretariat der VN
zunehmend aufgeweicht und missachtet. Insbesondere der Verzicht auf die Zustimmung
der Konfliktparteien zur Entsendung der Friedenssicherungstruppen und die Vernachlässi-
gung eines klaren und durchführbaren Mandats führten zu den schwerwiegenden und fol-
genreichen Fehlschlägen während der Missionen in Somalia und auf dem Gebiet des ehe-
maligen Jugoslawien. Daher werden diese beiden Einsätze häufig als Beispiele für die Kri-
se der Friedenssicherung in der Zeit des neuen Interventionismus angeführt (vgl. Roberts
1994: 99ff; Karns/Mingt 2004: 277ff; Gareis/Varwick 2006: 126ff). Mitunter werden diese
Missionen gar als „watershed“ (Roberts 1994: 100; Karns/Mingst 2004: 277) – als Wende-
punkt in der Entwicklung der Friedenssicherungseinsätze der VN bezeichnet.
Wendepunkte der Friedenssicherung: Die UNOSOM II in Somalia und die UNPROFOR auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien
Somalia wurde zu Beginn der neunziger Jahre aufgrund des andauernden Bürgerkriegs
vollständig von Rebellengruppen und „warlords“ (Karns/Mingst 2007: 277) beherrscht; es
gab somit keine Regierung, die einem Friedenssicherungseinsatz ihre Zustimmung oder
Verweigerung hätte aussprechen können (vgl. Roberts 1994: 100).
Im November 1992 informierte Generalsekretär BOUTROS-GHALI den Sicherheitsrat, dass
die dringlichste Aufgabe der United Nations Mission in Somalia I (UNOSOM I, April
1992 bis März 1993) – die Sicherstellung der Verteilung humanitärer Hilfe an die Bevöl-
kerung – aufgrund des gewaltsamen Widerstandes von Rebellengruppen nicht mehr länger
erfüllbar war. Insbesondere die Somali National Front unter MOHAMMED FARAH AIDID
beschlagnahmte Hilfsgüter der VN, um damit die eigenen Kämpfer zu versorgen (vgl. Orientierung in Bezug auf das Dilemma, in dem sich die VN und die Friedenssicherungstruppen insbesondere seit den
neunziger Jahren befinden.
39
Bothe 2003: 18). In der Folge erteilte der Sicherheitsrat auf der Grundlage eines Angebots
der Vereinigten Staaten diesen ein Mandat zur Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach
Kapitel VII der Charta und erlaubte somit „to use all necessary means to establish a secure
environment for humanitarian relief“ (Sicherheitsrat 1992: Ziff. 10). Als diese Aufgabe
durch die Unified Task Force (UNITAF, Dezember 1992 bis Mai 1993) scheinbar erreicht
worden war, entsandte der Sicherheitsrat im März 1993 eine weitere Friedenssicherungs-
mission, die UNOSOM II. Deren Mandat umfasste ebenfalls die Anwendung von
Zwangsmaßnahmen und Gewaltanwendung nach Kapitel VII, denn die Krise in Somalia
wurde vom Sicherheitsrat weiterhin als Bedrohung für die internationale Sicherheit einge-
stuft. Nachdem AIDID die Friedenssicherungstruppen wiederholt angegriffen hatte und
Blauhelmsoldaten getötet wurden, gaben die Friedenssicherungstruppen ihre Überpartei-
lichkeit auf und griffen ihrerseits die Somali National Front an. KARNS / MINGST betonen,
dass in der Folge die Blauhelmsoldaten selbst zu einer der Konfliktparteien im somali-
schen Bürgerkrieg wurden, ein Vorgang, der zwar durch das Mandat der UNOSOM II
autorisiert war, der aber den erprobten Grundsätzen HAMMARSKJÖLDS (vgl. Kap. 1.1)
widersprach und bisher im Rahmen der Friedenssicherung stets vermieden werden konnte
(vgl. Karns/Mingst 2004: 278). Statt einen bereits zwischen den Konfliktparteien ausge-
handelten Frieden zu sichern, sollten die Blauhelmsoldaten diesen mit militärischer Gewalt
erzwingen und wurden in der Folge unter erheblichen Verlusten ein Teil des Konfliktes,
den zu lösen sie gekommen waren (vgl. Gareis/Varwick 2006: 130).
Insbesondere die Ereignisse aus dem Oktober 1993 trugen jedoch dazu bei, dass die
UNOSOM II bis heute als Symbol für die Misserfolge der Friedenssicherung der VN nach
dem Kalten Krieg angesehen wird:
„Four months later in October 1993 eighteen U.S. soldiers were killed by Aidid’s soldiers
and the body of one dragged through the streets of Mogadishu, leading to a public outcry in
the United States that echoed unease in other countries over the UN’s role in Somalia.“
(Karns/Mingst 2004: 278)
Die Vereinigten Staaten zogen daraufhin bis zum März 1994 ihre Truppen vollständig aus
Somalia ab und begrenzten in der Folge ihr Engagement auch für andere Friedenssiche-
rungseinsätze. Seitdem haben die Vereinigten Staaten keine Truppen und Ausrüstung mehr
für Einsätze der VN zur Verfügung gestellt, sondern stets unilateral bzw. mit eigenen Ko-
alitionen von Verbündeten in Konflikte eingegriffen (vgl. Karns/Mingst 2004: 278f).
40
LEHMANN weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die UNOSOM II faktisch zum
größten Teil eine Mission unter der Verantwortung der Vereinigten Staaten und weniger
ein Friedenssicherungseinsatz war (vgl. Lehmann 2003: 575); den Oberbefehl über die US-
amerikanischen Truppen, die im Konfliktgebiet größtenteils unabhängig von den anderen
Kontingenten operierten, hatte nicht das Sekretariat der VN, sondern die Regierung der
Vereinigten Staaten. Insbesondere deren Vorgehen in Somalia wurde allerdings überaus
kritisch beurteilt:
„ [...] viele [empfanden] die massive und militärisch gestützte Intervention in Somalia als
überzogene Demonstration der Macht. Im Rückblick hat die ‚Schaufensteroperation’ [...] in
Somalia die Autorität, Kompetenz und Glaubwürdigkeit der UNO als designierte Weltpolizei
schwer erschüttert.“ (Unser/Wimmer 1995: 87)
Dennoch wurde die Verantwortung und Schuld von den Regierungen der beteiligten Staa-
ten sowie in der massenmedialen Berichterstattung dem Versagen der VN angelastet und
der Fehlschlag in der Folge als Vorwand von den Regierungen der Großen Fünf verwen-
det, um weitere Einsätze in Afrika zu vereiteln (vgl. Gareis/Varwick 2006: 131; Lehmann
2003: 575). Auf diese Position der VN als „Sündenbock“ in den internationalen Beziehun-
gen, dem mitunter Fehlentscheidungen der Mitgliedsstaaten angelastet werden, wird in
Kapitel 4.1 erneut Bezug genommen.
Die UNPROFOR wurde nach sehr mühsamen Verhandlungen im Sicherheitsrat im Februar
1992 in das Gebiet des ehemaligen Jugoslawien entsandt (vgl. Gareis/Varwick 2006: 130).
Im Verlauf des Einsatzes stellte sich jedoch heraus, dass das auf der Zustimmung der Kon-
fliktparteien basierende Mandat nicht der Intensität dieses Krieges entsprach, weshalb die
Friedenssicherungskräfte nicht in der Lage waren, Situation unter ihre Kontrolle zu brin-
gen (vgl. Bothe 2003: 19). Die Zustimmung war auf der Ebene der Regierungen bzw. der
Vertreter der Konfliktparteien zwar zu Beginn der Mission ausgehandelt worden, auf stra-
tegischer Ebene im Konfliktgebiet stießen die Blauhelmsoldaten jedoch oftmals auf ge-
waltsamen Widerstand, weswegen die Friedenssicherungstruppen große Teile ihres Man-
dats nicht umsetzen konnten. ADAM LEBOR verweist auf folgende Einschätzung MARRACK
GOULDINGS und SHASHI THAROORS, die nach einer Reise in das Konfliktgebiet im Vorfeld
der UNPROFOR wenig Erfolgsaussichten für eine Friedenssicherungsmission auf dem
Gebiet des ehemaligen Jugoslawien sahen, da ihrer Einschätzung nach von Seiten der Kon-
fliktparteien keine Zustimmung und Kooperation zu erwarten war:
41
„Goulding and Tharoor warned after a trip to the conflict zone in January 1992 that peace-
keeping would not work in Bosnia. There was no consent for peacekeepers, no cease-fire, no
suitable environment for peacekeepers to operate in, and no concept of operations accept-
able to all the parties.“ (LeBor 2006: 31f)
Da die UNPROFOR als in einer Umgebung operierte, in der noch kein Waffenstillstands-
abkommen ausgehandelt worden war, sondern in der die Kampfhandlungen weiterhin an-
dauerten und in der zwischen den Konfliktparteien großes Misstrauen herrschte. Aus die-
sem Grund war eine Kooperation der Konfliktparteien untereinander sowie mit den Frie-
denssicherungstruppen nicht erwartbar. In der Folge waren die Blauhelmsoldaten aufgrund
der militärischen Überlegenheit und Aggressivität der verschiedenen Armeen und Milizen
nicht in der Lage, die zum Schutz der Bevölkerung von den VN eingerichteten Schutzzo-
nen gegen die Truppen der Konfliktparteien zu verteidigen (vgl. Eisele 2003: 34). Diese
Fehleinschätzung der Schwere des Konflikts durch die VN sowie die Zögerlichkeit der
Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung des Mandats ermöglichten schließlich den Völker-
mord von Srebrenica an bosnischen Muslimen durch die Armee der Republika Srpska un-
ter RATKO MLADIC im Juli 1995.26
Die nur zögerlich und in schwierigen Verhandlungen im Sicherheitsrat ausgehandelte Er-
weiterung des Mandats um Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII im Juni 1993, die von
den Mitgliedsstaaten ergriffen werden sollten und die insbesondere die Verteidigung der
von den VN eingerichteten Schutzzonen gewährleisten sollten, wurde von diesen nur halb-
herzig umgesetzt und ging nicht mit hinreichender Aufstockung des militärischen Perso-
nals einher (vgl. Bothe 2003: 19). Die Blauhelmsoldaten konnten zu keiner Zeit den Kon-
flikt unter ihre Kontrolle bekommen sondern wurden im Gegenteil von den Konfliktpartei-
en in mehreren Fällen als Geiseln genommen und gerieten aufgrund ihrer militärischen
Unterlegenheit oftmals in Kampfhandlungen zwischen den Armeen und Milizen. Obwohl
das Mandat die Anwendung von Waffengewalt zum Schutz der Bevölkerung vorsah und
die Friedenssicherungstruppen die Verteilung humanitärer Hilfe mit Gewalt hätten durch-
setzen können, waren die Regierungen der Mitgliedsstaaten hierbei stets zögerlich, um die
Überparteilichkeit des Einsatzes nicht zu gefährden. LEBOR beschreibt diesen Sachverhalt
26 Detaillierte Informationen zum Völkermord von Srebrenica sowie zu den politischen und militärischen Versäumnissen
der VN und ihrer Friedenstruppen, die diesem vorausgingen, haben z.B. BOTH / HONIG zusammengestellt (vgl.
Both/Honig 1996).
42
recht eindrucksvoll: „A single Serb soldier with a gun was enough to stop passage of a UN
aid convoy“ (LeBor 2006: 34).
Die UNPROFOR gilt aus diesen Gründen auch als Negativbeispiel für das so genannte
„mission creep“ (Gareis/Varwick 2006: 130) – den Prozess der „schleichenden“ Erweite-
rung des Aufgabenspektrums eines Einsatzes ohne den gleichzeitigen Willen der Mit-
gliedsstaaten und der VN, die Blauhelmsoldaten mit der notwendigen militärischen und
politischen Macht für die Umsetzung des Mandats auszustatten.
INGRID LEHMANN urteilt schließlich, dass die so beschriebenen Misserfolge – insbesondere
die von den VN mitverantworteten humanitären Katastrophen sowohl in Somalia als auch
auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien – die öffentliche Meinung gegenüber den VN
allgemein und dem Verfahren der Friedenssicherung im Besonderen nachhaltig negativ
beeinflusst haben:
„Special image problems have arisen for the United Nations as a consequence of the experi-
ences in Somalia and Bosnia. The resulting uncomfortable mix of peacekeeping and military
enforcement has put the United Nations into a situation where its traditional role of an im-
partial broker is impaired. This has affected public perceptions of the organization in the
belingerent countries and the international community as a whole.“ (Lehmann 1995: 118)
Auch GAREIS / VARWICK betonen, dass die VN durch diese Fehlschläge vor der Staaten-
gemeinschaft und der „Weltöffentlichkeit“ als „unfähiger Papiertiger“ (Gareis/Varwick
2006: 131) erschienen.
Obwohl von einem generellen Versagen des Verfahrens der Friedenssicherung auch in der
Zeit unmittelbar nach dem Kalten Krieg keine Rede sein kann, so gelten die beiden soeben
thematisierten Missionen dennoch als „Symbole des Scheiterns“ (Unser/Wimmer 1995:
13) für die ehrgeizigen Friedenserzwingungseinsätze der VN, die mit den Grundsätzen der
Zustimmung der Konfliktparteien und der Überparteilichkeit der Blauhelmsoldaten bra-
chen. Die Unterscheidung zwischen Friedenssicherung und Friedenserzwingung ist aus
diesem Grund für die Bearbeitung der Fragestellung von Bedeutung und soll daher in aller
gebotenen Kürze behandelt werden.
43
Unterscheidung zwischen Friedenssicherung und Friedenserzwingung – der
„consent divide“
Wie bereits in Kapitel 2.1.3 erläutert, wird die Friedenssicherung der VN häufig unter
Rückgriff auf eine Äußerung HAMMARSKJÖLDS als Verfahren nach „Kapitel sechseinhalb“
der Charta bezeichnet. Friedenssicherung befindet sich üblicherweise in einer „Grauzone“
(Karns/Mingst 2004: 306) zwischen den Regelungen zur friedlichen Beilegung von Strei-
tigkeiten nach Kapitel VI und den Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII bei einer Bedro-
hung oder einem Bruch des Friedens.
Im Rahmen dieser Arbeit soll der Auffassung von CHARLES DOBBIE gefolgt werden, nach
der die Zustimmung aller Konfliktparteien – nicht nur auf der unabdingbare Vorausset-
zung für einen Friedenssicherungseinsatz innerhalb dieser „Grauzone“ ist. DOBBIE ist der
Ansicht, dass
„[…] the conduct of peacekeeping depends on the presence of a workable modicum of in-
theatre consent and that such consent should determine the manner in which peacekeeping
operations are planned, directed and conducted.“ (Dobbie 1994: 121)
Alle weiteren Grundsätze der Friedenssicherung, wie die Überparteilichkeit der Blauhelm-
soldaten und die Beschränkung der Anwendung von Gewalt auf die Selbstverteidigung
(vgl. Kap. 1.1), hängen nach DOBBIE von der Zustimmung der Konfliktparteien ab (vgl.
Dobbie 1994: 121). SHASHI THAROOR argumentiert in diesem Zusammenhang, dass Ein-
sätze, die diese Voraussetzung erfüllen, für die Friedenssicherungstruppen im Vergleich
die geringsten Risiken und Probleme bereithalten; in den betreffenden Konflikten sind die
gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen den Konfliktparteien beendet und Waffen-
stillstands- oder Friedensabkommen wurden bereits erarbeitet:
„[The UN’s] least problematic operations are always those where the parties agree to end
their conflicts and only need UN help to keep their word, where the consent and cooperation
of the parties can be assumed and the impartiality of the peacekeepers is unchallenged [...].“
(Tharoor 1995: 53)
Doch Zustimmung und Kooperation von Seiten der Konfliktparteien sind im Rahmen der
komplexen Friedenssicherungseinsätze nach dem Kalten Krieg und vor dem Hintergrund
der bereits kurz erläuterten „neuen Kriege“ (vgl. Münkler 2005: 13ff; Kaldor 2005: 15ff)
keine Selbstverständlichkeit. THAROOR fasst die Probleme, denen Friedenssicherungstrup-
pen in feindlichen Umgebungen gegenüberstehen, folgendermaßen zusammen:
44
„The experience of the United Nations in Somalia and former Yugoslavia has in any case
made it clear that those who are determined to fight cannot prevented from doing so. People
who are convinced that they have more to gain on the battlefield than at the negotiating
table are also particularly unreliable partners for the United Nations.“ (Tharoor 1995: 57)
Aufgrund dieser Entwicklungen in der Zeit nach dem Ende des Ost-West-Konflikts sahen
sich die VN im Rahmen der soeben thematisierten Einsätze in Somalia und auf dem Gebiet
des ehemaligen Jugoslawien gezwungen, die seit den Anfängen der Friedenssicherung
bestehende „Grauzone“ aufzugeben und Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII in die ent-
sprechenden Mandate aufzunehmen. Einsätze, die auf solchen Mandaten basieren, werden
üblicherweise als „Friedenserzwingung“ (vgl. Kap. 1.1) bezeichnet, um zu betonen, dass
die Zustimmung der Konfliktparteien bei diesem Verfahren nicht notwendig ist:
„Peace enforcement [...] dispenses with consent and is conducted, in the main in accordance
with standard military principles predicated on the identification of an enemy“ (Dobbie
1994: 121).
Es gilt also an dieser Stelle festzuhalten, dass Friedenssicherung und Friedenserzwingung
voneinander sehr verschiedene Verfahren sind; das Merkmal zur Unterscheidung ist die
An- bzw. Abwesenheit von Zustimmung durch die Konfliktparteien. THAROOR weist eben-
falls darauf hin, dass beide Verfahren sich gegenseitig ausschließen und es daher nicht
möglich ist, Elemente der Friedenssicherung und Friedenserzwingung in Bezug auf einen
Konflikt miteinander zu verbinden: „It is no easy task to make war and peace with the sa-
me people on the same territory at the same time“ (Tharoor 1995: 60).
Der Übergang von Friedenssicherung zur Friedenserzwingung kommt daher in der Ansicht
DOBBIES dem Überschreiten des Rubikon gleich: „To cross the consent divide may also be
to cross a Rubicon. Once on the other side, there is little chance of getting back [...]“
(Dobbie 1994: 131). Denn nach dem Übergang von Friedenssicherung zur Friedenser-
zwingung ändert sich die Rolle der Blauhelmsoldaten im Konfliktgebiet grundlegend. Üb-
licherweise ist die Rolle von Friedenssicherungstruppen und deren Auftreten im Konflikt-
gebiet nahezu paradox, weil die Aufgabe den Frieden zu sichern, von Truppen wahrge-
nommen wird, die ausgebildet und ausgerüstet sind, Krieg zu führen:
„Die UN-Blauhelme haben auf den ersten Blick eine scheinbar widersprüchliche Aufgabe zu
lösen, einerseits eine vollständige militärische Ausrüstung mitzubringen, sich andererseits
jedoch im Einsatzgebiet in mancher Hinsicht soldatisch völlig atypisch zu verhalten und eine
politisch vermittelnde Deeskalatationsfunktion zu übernehmen.“ (Löwe 1994: 75)
45
Ist nun die Zustimmung und Kooperation der Konfliktparteien nicht mehr gegeben und
muss die Friedenssicherungstruppe in der Folge Waffengewalt anwenden, um ihre Aufga-
ben zu erfüllen und die eigenen Soldaten zu schützen, dann lassen sich auch das Streben
nach Deeskalation des Konfliktes und der Anspruch der Überparteilichkeit unmöglich wei-
ter aufrechterhalten. Die Blauhelmsoldaten werden damit selbst zu einer der Konfliktpar-
teien und können somit nicht weiterhin ein Vermittler im Friedensprozess sein:
„Turning a peacekeeping mission into a fighting force creates two problems. First it calls
for a long commitment. Foreign armies, including those fighting under the UN’s blue flag,
cannot impose peace on civil wars without also imposing foreign rule: this was the logic of
colonialism. Second they cannot join the fray without taking sides in the civil war. But to
take sides is to become aligned to one and therefore the enemy of the other.“ (Tha-
kur/Schnabel 2001: 308)
Die Blauhelmsoldaten werden im Verlauf eines solchen Prozesses, wie DOBBIE es in einer
äußerst anschaulichen Analogie ausdrückt, vom „Schiedsrichter“ zum „Spieler“:
„An analogy serves to illustrate the importance of impartiality to wider peacekeeping on a
more practical level. In a game of rugby one referee on the field is able to control the course
of a game. He acts as supreme adjudicator between the opposing sides, determining when
the game starts and finishes and supervising all activities in between. On the field the referee
is outnumbered 30:1 and is therefore unable to exert his will by force. A vital part of his
ability to control the players is the perceived legitimacy of his status as referee. A key ingre-
dient of that legitimacy is his impartiality. If his status as a legitimate authority is lost, he
immediately loses control. To protect himself in such an eventuality he would need up to 29
other referees to create a 1:1 ratio with the players. If he wished to control the conflict in
that situation, he would need, say, a minimum ratio of three referees to every one player – in
this case 89 extra referees.“ (Dobbie 1994: 133)
Als Konfliktpartei, die an Kampfhandlungen beteiligt ist, verlieren die Friedenssicherungs-
truppen also die aus ihrer Überparteilichkeit erwachsende Legitimität, mit der sie bisher
auch ohne Waffengewalt in der Lage waren, Kontrolle über die Konfliktparteien auszu-
üben.27 Diese Möglichkeit der Kontrolle beruht nämlich im Fall der Blauhelmsoldaten ge-
27 Legitimität wird in diesem Zusammenhang unter Rückgriff auf IAN HURD als sowohl subjektive wie auch gesellschaft-
liche Größe verstanden, die die Handlungen und Einstellungen von Menschen gegenüber Institutionen beeinflusst. Die
Zuschreibung von Legitimität kann hierbei etwa Organisationen oder Verfahren betreffen: „Legitimacy, as I use the term,
refers to an actor’s normative belief that a rule or institution ought to be obeyed. It is a subjective quality, relational
46
rade nicht auf strategischer und militärischer Macht, sondern auf einer Zuschreibung von
Legitimität an die VN und das Verfahren der Friedenssicherung durch die Konfliktparteien
und die Bevölkerung im Konfliktgebiet:
„Die eingesetzten Militärs kennen keinen Feind, streben nicht nach militärischen Siegen und
wenden Gewalt nur zur direkten Selbstverteidigung an. Ihre Wirksamkeit beruht auf der
freiwilligen Kooperation aller Parteien.“ (Greindl 1987: 224)
Auch BOUTROS BOUTROS-GHALI erkannte nach den bereits thematisierten Misserfolgen
der UNOSOM II und UNPROFOR die Notwendigkeit einer klaren Trennung von Frie-
denssicherung und Friedenserzwingung an und warnte insbesondere vor der Gefahr des
„mission creep“ (Gareis/Varwick 2006: 130), wenn Blauhelmsoldaten während laufender
Friedenssicherungseinsätze mit Aufgaben der Kriegsführung betraut werden, ohne dass sie
von den maßgeblichen Mitgliedsstaaten die hierfür notwendigen strategischen Befugnisse
und militärische Macht erhalten:
„In reality, nothing is more dangerous for a peacekeeping operation than to ask it to use
force when its existing composition, armament, logistic support and deployment deny it the
capacity to do so. The logic of peace-keeping flows from political and military premises that
are quite distinct from those of enforcement; [...] To blur the distinction between the two can
undermine the viability of the peacekeeping operation and endanger its personnel.“ (Bou-
tros-Ghali 1995: Ziff. 35)
Zusammenfassend kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass Friedenssicherung und
Friedenserzwingung zwei voneinander zu unterscheidende Verfahren darstellen, in denen
die Blauhelmsoldaten im Konfliktgebiet jeweils vollständig unterschiedliche Rollen ein-
nehmen. Der von DOYLE / SAMBANIS herausgearbeitete Gegensatz zwischen „building
peace“ und „making war“ verdeutlicht diesen Sachverhalt treffend (vgl. Doyle/Sambanis:
2006: 144f u. 197ff). In Konflikten, in denen die Kampfhandlungen noch andauern, wer-
den die Truppen der VN oftmals von überparteilichen Vermittlern zu einer Partei eben
desjenigen Konflikts, den zu lösen sie gekommen waren. Der aus der Zeit des Kalten Krie-
between actor and institution, and is defined by the actor’s perception of the institution. The actor’s perception may come
from the substance of the rule or from the procedure or source by which it was constituted.” (Hurd 2007: 7)
47
ges stammende und bis heute häufig bemühte Wahlspruch: „There is no peacekeeping if
there is no peace to keep“ (Gareis/Varwick 2006: 119) hat angesichts der in diesem Kapitel
geschilderten Entwicklungen nichts von seiner Gültigkeit verloren.
Zahlreiche Entwicklungen und Entscheidungen, durch die – insbesondere in der Zeit nach
dem Ende des Ost-West-Konflikts – das Vertrauen der Staatengemeinschaft in die VN und
in das Verfahren der Friedenssicherung Schaden genommen haben, konnten bisher erörtert
werden. Mit Blick auf die Fragestellung dieser Arbeit stellt sich nun allerdings die Frage,
unter welchen Bedingungen eine von den VN unternommene Öffentlichkeitsarbeit Beiträ-
ge dazu leisten kann, einem derartigen Verlust von Vertrauen in Zukunft entgegenzuwir-
ken. Was kann ferner im Rahmen von Öffentlichkeitsarbeit unternommen werden, um die
Glaubwürdigkeit der Blauhelmsoldaten in Konfliktgebieten zu unterstützen?
Um diese Fragen sinnvoll bearbeiten zu können, bedarf es jedoch zunächst der Erarbeitung
eines aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive sinnvollen Verständnisses von
Öffentlichkeitsarbeit, das sowohl die Besonderheiten der VN als Organisation als auch die
Rahmenbedingungen der Kommunikation zwischen den verschiedenen Akteuren in Kon-
fliktgebieten, z.B. den Blauhelmsoldaten und den Konfliktparteien, berücksichtigt.
48
3. Öffentlichkeitsarbeit – eine Erörterung unter Berück-
sichtigung der Bedingungen von Kommunikation
„Die Sprache ist etwas zwischen den
Menschen, ihr Zweck ist Mitteilung. Aber
die Mitteilung kann ja nicht selbst Zweck
sein, sie ist es nur beim Schwätzer. Im-
mer wollen wir – wenn auch oft indirekt
und unbewußt – das Denken und damit
das Wollen des anderen Menschen nach
unserem Denken und Wollen, das heißt
nach unserem Interesse beeinflussen. Der
Zweck der Sprache ist also Beeinflus-
sung, oder Gedankenlenkung, mit einem
Modeworte: Suggestion.“ (Mauthner
1967: 460f)
3.1 Öffentlichkeit und öffentliche Meinung
Bevor in Kapitel 3.2 ein aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive sinnvolles
Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit herausgearbeitet werden kann, erscheint es ange-
bracht, in aller gebotenen Kürze die Begriffe „Öffentlichkeit“ und „öffentlichen Meinung“
zumindest zu umreißen, da die Bezugnahme auf diese zu den ständigen und zentralen Be-
standteilen allen Nachdenkens über Öffentlichkeitsarbeit gehört.
Ein Verständnis von Öffentlichkeit
DETLEF MATTHIAS HUG hat in den neunziger Jahren die inflationäre und gleichzeitig un-
scharfe Verwendung des Begriffs „Öffentlichkeit“ beklagt und gezeigt, dass der Ausdruck
in unterschiedlichen alltäglichen Zusammenhängen stark variierende Bedeutungen erhält
(vgl. Hug 1997: 291). Mal dient der Begriff schlicht zur Abgrenzung von „Privatheit“, ein
anderes Mal werden damit Seher, Hörer und Leser massenmedialer Berichterstattung be-
zeichnet und mitunter wird Öffentlichkeit in der Bedeutung von „Allgemeinheit“ auf die
Gesamtheit der Menschen in einem Land bezogen (vgl. Westerbarkey 1992: 57). All diese
49
alltäglichen Verwendungen dieses Begriffes sind im Rahmen dieser Arbeit eher als irrefüh-
rend denn als hilfreich einzuschätzen.
Zur Bearbeitung der Fragestellung dieser Arbeit und mit Blick auf die noch ausstehende
Erarbeitung eines Verständnisses von Öffentlichkeitsarbeit ist der tragfähigste Ansatz zur
Annäherung an den Begriff der Öffentlichkeit derjenige NIKLAS LUHMANNS, der Öffent-
lichkeit als die „Unterstellbarkeit der Akzeptiertheit von Themen“ (Luhmann 1970: 18)
definiert. LUHMANN stellt so einen doppelten Bezug zu Teilnehmern und Themen her und
legt außerdem die notwendig soziale Reflexivität dieses Bezuges nahe: „Denn da die Ak-
zeptanz von Themen immer erst im Nachhinein festgestellt werden kann, muß sie anderen
unterstellt werden, wenn aktuelle Öffentlichkeit gemeint ist“ (Westerbarkey 1992: 58).
Öffentlichkeit ist in Anlehnung an JOACHIM WESTERBARKEY auch keine „bürgerliche In-
stitution“ (Westerbarkey 1992: 58), an die bestimmte normative Ansprüche gestellt werden
können, sondern vielmehr ein durch Kommunikation hergestelltes soziales Verhältnis und
im weitesten Sinne eine „soziale Qualität von Wissen“ (Merten/Westerbarkey 1994: 198) –
nämlich aktuell und reflexiv geteiltes und mitgeteiltes Wissen – und es genügen streng
genommen zwei Menschen und ein Thema um sie herzustellen (vgl. Westerbarkey 1992:
58). Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass Öffentlichkeit grundsätzlich durch zwi-
schenmenschliche, auch massenmedial vermittelte, Kommunikation hergestellt wird und
als die auf ein jeweiliges Thema bezogene, unterstellbare Verbreitung und Akzeptanz von
Wissen angesehen werden kann.
Es bleibt noch anzumerken, dass Öffentlichkeit einen tendenziell „fiktiven“ (Mer-
ten/Westerbarkey 1994: 199) Charakter hat. Denn die Vorstellungen über Verbreitungen
von Themen und Wissen dürften nach MERTEN / WESTERBARKEY die tatsächliche Verbrei-
tung aktuell verfügbaren Wissens erheblich überziehen und „Möglichkeiten an die Stelle
von Wirklichkeit setzen“ (Merten/Westerbarkey 1994: 199). Der massenmedial vermittel-
ten Kommunikation kommt in diesem Zusammenhang eine besondere Bedeutung zu, denn
einerseits begünstigt diese die Instabilität und Flüchtigkeit von Öffentlichkeit durch einen
ständigen und unüberschaubaren Strom von Angeboten, andererseits sind die Massenme-
dien aber auch durch Auswahl, Kategorisierung und unterschiedliche Betonung von The-
men an der Reduktion von Komplexität beteiligt (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 199;
Burkart 2002: 248ff).
Wendet man sich nun der bisher nicht näher beachteten Akzeptiertheit von Themen zu, so
lässt sich mit HUG, der ebenfalls von LUHMANNS Bestimmung des Begriffs der Öffentlich-
50
keit ausgeht, annehmen, dass diese eine soziale Funktion erfüllt, da sie aus dieser Perspek-
tive vornehmlich der Bestimmung und Behandlung sozialer Probleme dient (vgl. Hug
1997: 322). Öffentlichkeit repräsentiert demnach gesellschaftlich zu behandelnde Themen
als Aufgaben, deren Lösung in einer Überwindung der Diskrepanz zwischen beobachteten
und wünschenswerten Zuständen gesucht wird. Je größer eine solche Diskrepanz in der
Kommunikation über ein Thema zutage tritt, desto offensichtlicher wird die Unabweisbar-
keit und Dringlichkeit einer Lösung dieses Problems. Auf diese Weise trägt Öffentlichkeit
– in diesem Fall häufig vermittelt durch massenmediale Kommunikation – zur Beschleuni-
gung der Diskussion über Möglichkeiten zur Lösung von Problemen bei (vgl. Hug 1997:
323). Demnach kann Öffentlichkeit in dieser Interpretation zur Linderung oder Beilegung
von Krisen und Konflikten beitragen, wenn versucht wird, einen sozial akzeptierten Ansatz
sowohl zur Definition eines Problems als auch zu dessen Lösung zu finden. Mit Blick auf
den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit muss allerdings mit HUG vor allzu großen
Hoffnungen gewarnt werden, da „die soziale Akzeptanz von Problemdefinitionen [...] in
jedem Falle kein Garant für die Möglichkeit einer konsensuell getragenen Problemlösung
[ist]“ (Hug 1997: 323).
Öffentliche Meinung
Öffentliche Meinung lässt sich nach MERTEN / WESTERBARKEY und im Anschluss an den
nun umrissenen Begriff der Öffentlichkeit begreifen als ein Prozess, in dem durch Kom-
munikation relevante oder für relevant ausgegebene Probleme ausgewählt und als Themen
etabliert werden und zu denen dann – insbesondere durch massenmedial vermittelte Kom-
munikation – Meinungen erzeugt werden (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 202):
„Folglich besteht öffentliche Meinung vor allem aus Meinungen, die andere zu kennen glau-
ben, weil sie sie aufgrund von Kommunikation anderen zuschreiben, also aus der imaginä-
ren Verbreitung und Akzeptanz von Meinungen.“ (Westerbarkey 1992: 61)
Die gesellschaftliche Wirkung von öffentlicher Meinung dient somit der Absicherung oder
Hinterfragung der eigenen Meinung durch die Orientierung an den Meinungen anderer
Menschen (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 201) oder mit den Worten von KLAUS
MERTEN der „Lösung des Unsicherheitsproblems“ (Merten 2008: 140). Dieser Prozess der
Orientierung und sozialen „Versicherung“ kann gleichermaßen in der Anwesenheit anderer
Menschen, also durch Kommunikation face-to-face oder durch massenmedial vermittelte
Kommunikation angestoßen und vorangetrieben werden. Hierbei wird die gesellschaftliche
51
Wirkung der öffentlichen Meinung durch die nur imaginierte, also lediglich gegenseitig
unterstellte, aber nicht tatsächlich gegebene Wahrnehmbarkeit „aller für alle“ nicht ge-
schmälert, sondern im Gegenteil sogar gesteigert. Öffentliche Meinung ist somit instabil,
oft irrational und keinesfalls auf Nachprüfbarkeit oder gar Wahrheit verpflichtet. Gerade
dadurch, dass sie zu Themen jederzeit Meinungen beschaffen kann, die nicht durch Wahr-
heit gedeckt sein müssen, wird sie zu einer Triebkraft von Kommunikation, auf die – etwa
durch massenmediale Berichterstattung – vergleichsweise leicht Einfluss genommen wer-
den kann (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 202).
Öffentlichkeit als teilbare Öffentlichkeit
Eine andere, aus der Praxis der Öffentlichkeitsarbeit stammende Perspektive auf Öffent-
lichkeit nimmt CARL HUNDHAUSEN ein, wenn er darauf hinweist, dass unterschieden wer-
den muss zwischen „der“ Öffentlichkeit und „einer“ Öffentlichkeit (vgl. Hundhausen
1951: 35). Sein Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit enthält bereits die wichtige Einsicht,
dass es sich bei „der“ Öffentlichkeit nicht um eine gleichförmige Erscheinung handelt,
sondern dass es vielmehr sinnvoll ist, diese als aus unterschiedlichen Teilen bestehend
anzusehen. Solch ein Teil der Öffentlichkeit umfasst stets nur diejenigen Menschen, die
durch ein gemeinsames Interesse an einem Thema verbunden sind (vgl. Hundhausen 1951:
36), die sich also gemeinsam einem Thema oder Problem zuwenden und über dieses mit-
einander kommunizieren. Wie bei LUHMANN wird also auch in diesem Verständnis von
teilbarer Öffentlichkeit der doppelte Bezug auf Teilnehmer und Themen vorgenommen.
Unter Rückgriff auf ROLAND BURKART werden solche Teile von Öffentlichkeit im Rahmen
dieser Arbeit schlicht als „Teilöffentlichkeiten“ bezeichnet (vgl. Burkart 2008: 230). Solch
eine Teilöffentlichkeit zeichnet sich nach GRUNIG / HUNT dadurch aus, dass sie sich aus
Menschen zusammensetzt, die von einem gemeinsamen Problem betroffen sind und über
dieses Problem in Kommunikation miteinander treten:
„Members of a public [...] have something in common – they are affected by the same prob-
lem or issue.“ (Grunig/Hunt 1984: 143)
„[...] a public is a group of people who are confronted by an issue, are divided in their ideas
as to how to meet the issue and engage in discussion over the issue.“ (Grunig/Hunt 1984:
145)
52
Das Problem der Weltöffentlichkeit
Selbstverständlich ist es möglich und durchaus nicht unüblich, dass solche Teilöffentlich-
keiten über die Grenzen von Ländern hinaus entstehen (vgl. Rhomberg 2007: 40). Die De-
finition Luhmanns, nach der Öffentlichkeit die Unterstellbarkeit der Akzeptiertheit von
Themen ist (vgl. Luhmann 1970: 18), ist auch hier weiterhin als sinnvoll anzusehen.
„Öffentliches Interesse aber ist in der Regel nur ein partielles Interesse, d.h. ein Interesse,
das sich über einen Teil erstreckt oder das nur anteiligen Charakter hat. Hier erhebt sich die
Frage, ob es überhaupt ein Gesamtinteresse des Universums Öffentlichkeit gibt? Ist der
(Welt-)Friede oder die (Welt-)Gesundheit oder die Sicherung der (Welt-)Ernährung viel-
leicht ein öffentliches Interesse von weltweitem Ausmaß?“ (Hundhausen 1969: 17)
Der Begriff „Weltöffentlichkeit“ drängt sich hier zwar auf, muss aber aufgrund einer ähn-
lich diffusen Verwendungsweise wie der Begriff der Öffentlichkeit zu den bisher in diesem
Kapitel gegebenen Erläuterungen in Bezug gebracht werden. Von einer Weltöffentlichkeit
kann immer nur in dem Sinne gesprochen werden, dass Menschen, vermittelt über mas-
senmediale Berichterstattung, die Unterstellung machen, Betroffenheit in Bezug auf ein
Thema mit Menschen aus anderen Ländern zu teilen. Sie wenden sich zeitweilig den glei-
chen Themen oder Problemen zu, ohne dass sie sich am gleichen Ort aufhalten oder von
den Problemen tatsächlich im gleichen Maße betroffen sein müssen. Die Nähe zum Begriff
der Teilöffentlichkeit ist also aus dieser Perspektive sehr groß:
„Seitdem entsteht Weltöffentlichkeit im gemeinsamen Bezug ganz unterschiedlicher Medien-
landschaften auf bestimmte ‚Weltereignisse’, in denen sich über eine globale Betroffenheit
(im negativen wie im positiven Sinne) Weltöffentlichkeit herstellt und aktualisiert. Dabei
wirkt die symbolische Herstellung von Weltpolitik durch Rituale wie etwa in den ‚Weltkonfe-
renzen’ der VN ebenso als Referenzpunkt für die Konstruktion von Weltöffentlichkeit wie Ka-
tastrophen oder herausragende technische oder wissenschaftliche Leistungen.“ (Al-
bert/Steinmetz 2007)
Weltöffentlichkeit ist aus dieser Perspektive ähnlich wie Öffentlichkeit ein gesellschaftli-
cher Prozess, der gleichzeitig an Themen und Teilnehmer gebunden ist. Der Begriff er-
scheint somit allenfalls dann sinnvoll, wenn er in Abhängigkeit von solchen Themen ver-
wendet wird, denen sich Menschen „vieler“ Länder gleichzeitig zuwenden. Die Frage da-
nach, wie viele und welche Länder dies sein müssen kann allerdings nicht sinnvoll beant-
wortet werden.
53
Die Unterstellbarkeit der Akzeptiertheit von Themen ist in diesem Zusammenhang aller-
dings nur vermittelt durch weltweit vertretene Massenmedien möglich, die sich auf die
Berichterstattung über „Weltereignisse“ spezialisiert haben und die zu diesem Zweck Rou-
tinen der globalen Berichterstattung und der Auswahl von Ereignissen etabliert haben (vgl.
Rhomberg 2007: 43f). Diese Massenmedien begünstigen durch Auswahl und Verfertigung
von weltweit verfügbaren Mitteilungen die Konstruktion von einander angenäherten Struk-
turen von Themen auch über Grenzen von Ländern hinweg (vgl. Kettner/Schneider 2000:
397). An dieser Stelle sollte allerdings darauf hingewiesen dass der Begriff der Weltöffent-
lichkeit vor dem Hintergrund der großen Unterschiede zwischen den Industriestaaten und
den Entwicklungsländern bezüglich der Verfügbarkeit von derartigen Massenmedien und
den entsprechenden elektronischen Verbreitungsmitteln sowie der Alphabetisierung der
Bevölkerung durchaus ein Euphemismus ist.
Der von MERTEN / WESTERBARKEY angenommene tendenziell fiktive Charakter von Öf-
fentlichkeit (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 199), der für Weltöffentlichkeit in erhöhtem
Maße zutrifft, sowie der grundsätzlich notwendige Rückgriff auf eine unüberschaubare
Zahl von weltweit vertretenen Massenmedien führen unter den bisher erläuterten Bedin-
gungen zu einer derart schweren Bestimmbarkeit dessen, wer denn nun die Teilnehmer und
was die Themen einer Weltöffentlichkeit sind, dass der Begriff schließlich der Beliebigkeit
anheim fällt. Im Rahmen dieser Arbeit erscheint es daher sinnvoller in dem soeben ge-
schilderten Zusammenhang schlicht von Teilöffentlichkeiten zu sprechen und bei Bedarf
auf deren nationalen oder internationalen Charakter hinzuweisen.
3.2 Zum Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit und Kommuni-
kation
3.2.1 Ein Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit
Zur Bearbeitung der Fragestellung dieser Arbeit ist es nun notwendig – nachdem der erste
Teil des Untersuchungsgegenstandes, die Friedenssicherungseinsätze der VN, in Kapitel
2.2 hinreichend erläutert und eingegrenzt wurde und die Begriffe der Öffentlichkeit und
der öffentlichen Meinung in Kapitel 3.1 präzisiert werden konnten – sich dem zweiten Teil
des Untersuchungsgegenstandes zu widmen. In diesem Kapitel soll nun erörtert werden,
was im Rahmen dieser Arbeit unter Öffentlichkeitsarbeit verstanden werden soll.
54
„Öffentlichkeitsarbeit“ oder „Public Relations“ gehören zu denjenigen Begriffen, für die es
eine Vielzahl von Definitionen mit je unterschiedlichen Schwerpunkten gibt28 – ALBERT
OECKL etwa verwies bereits in den sechziger Jahren auf eine Studie, die im englischen
Sprachraum über 2.000 unterschiedliche Verwendungen des Begriffs „Public Relations“
verzeichnete (vgl. Oeckl 1964: 25). In den siebziger Jahren untersuchte RICHARD HARLOW
472 von einander abweichende Definitionen des Begriffs, die er zuvor von 83 Verantwort-
lichen für Öffentlichkeitsarbeit erhoben hatte (vgl. Harlow 1976).
Das Problem aller Definitionen von Öffentlichkeitsarbeit stellt sich ähnlich dar wie bei der
Gegenüberstellung von Definitionen des Begriffs „Friedenssicherung“ in Kapitel 1.1. An-
gewandte Öffentlichkeitsarbeit entspricht selten den in Definitionen angeführten idealisier-
ten und verallgemeinerten Maßgaben und Ansprüchen. Dennoch ist es auch hier unerläss-
lich, eine Reihe von Definitionen von Öffentlichkeitsarbeit gegenüberzustellen, um
schließlich zu einem Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit zu gelangen, das seinen Aus-
gangspunkt in der Kommunikation zwischen Menschen findet.
Als Ausgangspunkt für alle weiteren Überlegungen sollen hier die Überlegungen CARL
HUNDHAUSENS, eines frühen deutschen Theoretikers der Öffentlichkeitsarbeit, dienen.
HUNDHAUSEN verstand Public Relations als Unterrichtung der Öffentlichkeit – oder aus-
gewählter Teilöffentlichkeiten – über das eigene Unternehmen mit dem Ziel, für dessen
Handlungen „um Vertrauen zu werben“ (Hundhausen 1951: 53). Es sollte an dieser Stelle
festgehalten werden, dass die in Kapitel 3.1 umrissenen Teilöffentlichkeiten einer Organi-
sation sich hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Handlungsfähigkeit der entsprechenden
Organisation unterscheiden. Es gibt demnach Teilöffentlichkeiten, von deren Meinungen
und Handlungen die Handlungsfähigkeit einer Organisation in besonderem Maße betroffen
ist.
Die Redeweise vom Unternehmen als Urheber der Öffentlichkeitsarbeit deutet zwar darauf
hin, dass HUNDHAUSEN seine Ausführungen auf solche Organisationen zu beschränken
versucht, die marktwirtschaftlich tätig und darauf ausgerichtet sind, Gewinne zu erzielen.
Dies trifft für die VN als internationale Organisation der Staatengemeinschaft natürlich
28 Der Ausdruck „Öffentlichkeitsarbeit“ wird, seit er von ALBERT OECKL in den fünfziger Jahren als deutsche Überset-
zung für „Public Relations“ – gemeinhin abgekürzt als „PR“ – vorgeschlagen wurde (vgl. Oeckl 1989: 15), mit letzterem
Ausdruck meist gleichbedeutend und für den gleichen Begriff verwendet – so auch in dieser Arbeit.
55
nicht zu. HUNDHAUSEN legt jedoch den Schwerpunkt seiner Überlegungen darauf, dass
jedes Unternehmen ein „soziales Gebilde“ (Hundhausen 1951: 28) ist, das von Menschen
geschaffen wurde und aufrecht erhalten wird – marktwirtschaftliche Überlegungen werden
von ihm nur kursorisch behandelt. Public Relations hat ihm zufolge nur eines zum Gegen-
stand: „den Menschen als Mitmenschen“ und das Unternehmen „als ein soziales Gebilde
von Menschen unter Menschen“ (Hundhausen 1951: 28). Dieses soziale Verständnis von
Öffentlichkeitsarbeit kann problemlos von der speziellen Organisationsart des marktwirt-
schaftlichen Unternehmens auf alle Arten von Organisationen ausgeweitet werden.29
Eine weithin bekannte deutsche Definition des Begriffs verfasste ALBERT OECKL in den
sechziger Jahren. Er verstand Öffentlichkeitsarbeit als bewusst und vorausschauend ge-
plantes, dauerhaftes Bemühen, gegenseitiges Verständnis und Vertrauen in der Öffentlich-
keit aufzubauen und aufrechtzuerhalten (vgl. Oeckl 1964: 43). Ihm zufolge drückt der Be-
griff „ein Dreifaches aus: Arbeit mit der Öffentlichkeit, Arbeit für die Öffentlichkeit, Ar-
beit in der Öffentlichkeit“ (Oeckl 1964: 36; Hervorhebungen im Original).
Der von HUNDHAUSEN und OECKL derart betonte Anspruch, mithilfe von Öffentlichkeits-
arbeit dauerhaft um Vertrauen für die Handlungen und Entscheidungen einer Organisation
zu werben, findet sich auch bei EDWARD BERNAYS, der das Verständnis von Public Relati-
ons in den Vereinigten Staaten prägte. Für BERNAYS ist Öffentlichkeitsarbeit die Herbei-
führung von Übereinstimmung – „the engineering of consent“ (Bernays 1947: 114). Er
beschäftigte sich, ausgehend von sozialwissenschaftlichen Erkenntnissen seiner Zeit, mit
der Frage, wie man Menschen dazu bewegen kann, bestimmte Ideen oder Pläne einer Or-
ganisation zu unterstützen, und gelangte zu der Annahme, dass:
„[...] any person or organization depends ultimately on public approval, and is therefore
faced with the problem of engineering the public’s consent to a program or goal. [...] The
engineering of consent should be based theoretically and practically on the complete under-
standing of those whom it attempts to win over.“ (Bernays 1947: 114)
29 Auch eine weiterführende Auseinandersetzung mit dem Begriff der „Organisation“ erscheint zur Beantwortung der
Fragestellung dieser Arbeit nicht notwendig. Es genügt anzunehmen, dass Organisationen auf Dauer angelegte „zielori-
entierte, soziale Gebilde“ mit einem angebbaren Kreis von Mitgliedern (Staehle 1999: 415) sind. Menschen leben in
Organisationen und mit Organisationen aller Art, um mit diesen Probleme zu lösen oder Bedürfnisse zu befriedigen (vgl.
Mast 2002: 7). Eine Annäherung an den Begriff der Öffentlichkeitsarbeit aus organisationswissenschaftlicher Perspektive
hat kürzlich ANNA MARIA THEIS-BERGLMAIR vorgelegt (vgl. Theis-Berglmair 2008: 37-49).
56
Dass Öffentlichkeitsarbeit keineswegs nur als von der Organisation ausgehende „Einbahn-
straße“ – etwa nach dem Grundsatz „the public should be informed“ – aufgefasst werden
darf (vgl. Grunig/Hunt 1984: 41), machte BERNAYS mit seinem Wahlspruch „the public
should be understood“ (Bernays 1965: 804) deutlich.
Die bereits erwähnte Untersuchung von HARLOW (vgl. Harlow 1976) führte diesen zu ei-
ner eigenen, sehr umfassenden Definition des Begriffs „Public Relations“. Diese steckt das
fragliche Betätigungsfeld aus der Perspektive der Praxis der Öffentlichkeitsarbeiter äußerst
treffend und gründlich ab und bietet auch für die Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit
der VN im Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen wichtige Anknüpfungspunkte, wes-
wegen sie trotz ihrer ungewöhnlichen Länge hier wiedergegeben werden soll:
„Public relations is a distinctive management function which helps establish and maintain
mutual lines of communication, understanding, acceptance and cooperation between an or-
ganization and its publics; involves the management of problems or issues; helps manage-
ment to keep informed on and responsive to public opinion; defines and emphasizes the re-
sponsibility of management to serve the public interest; helps management keep abreast of
and effectively utilize change; serving as an early warning system to help anticipate trends;
and uses research and ethical communication techniques as its principal tools.“ (Harlow
1976: 36)
Eine konstruktivistische Perspektive auf Öffentlichkeitsarbeit
Eine mit den Ansprüchen von HUNDHAUSEN und BERNAYS vereinbare Sichtweise, die
ebenfalls den Schwerpunkt auf den Menschen und sein Verhältnis zu den von der Organi-
sation angebotenen Auffassungen von Wirklichkeit legt, vertreten MERTEN /
WESTERBARKEY in ihrer Auffassung von Öffentlichkeitsarbeit. Die Rolle der Öffentlich-
keitsarbeit bei der Erschaffung „wünschenswerter Wirklichkeiten“ (Merten/Westerbarkey
1994: 210) wird hier ausgehend von der Perspektive des Konstruktivismus erörtert.30 Sehr
verkürzt besagt die zentrale Annahme des Konstruktivismus nach MERTEN /
WESTERBARKEY, dass Menschen in all ihrer Wahrnehmung nicht etwa eine sie umgebende
Wirklichkeit wiedergeben oder spiegeln, sondern je subjektive Wirklichkeiten konstruieren
30 MERTEN hat an anderer Stelle die Entwicklung des Konstruktivismus in seinen wichtigsten Schritten nachgezeichnet
(vgl. Merten 2008). Eine umfassende Einführung in verschiedene Ausprägungen des Konstruktivismus und die philoso-
phische Herkunft solchen Denkens hat STEFAN JENSEN vorgelegt (vgl. Jensen 1999).
57
(vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 200). Wirklichkeit ist also zuerst immer die von einem
Menschen erfahrene Wirklichkeit. Dennoch entsteht diese nicht willkürlich und in Ein-
samkeit aus der Absicht eines einzelnen Menschen heraus, sondern ist immer auch gesell-
schaftlich fundiert. BERGER / LUCKMANN argumentieren in diesem Zusammenhang, dass
Menschen im Alltag einander stets unterstellen, dass sie in einer gemeinsamen und geteil-
ten Wirklichkeit leben:
„Das Wichtigste, was ich weiß, ist, daß es eine fortwährende Korrespondenz meiner und ih-
rer Auffassung von und in dieser Welt gibt, daß wir eine gemeinsame Auffassung von ihrer
Wirklichkeit haben.“ (Berger/Luckmann 2004: 26)
Sowohl Wirklichkeit als auch Wahrheit werden somit nicht als außerhalb menschlicher
Erfahrung und Interaktion stehend angesehen, sondern sind stets das Ergebnis gesellschaft-
licher Konstruktions- und Institutionalisierungsvorgänge. „Menschen können über Gegen-
stände sprechen, da sie die Gegenstände, über die sie sprechen, eben dadurch erzeugen,
daß sie über sie sprechen“ (Maturana 1982: 264). Anknüpfend an diese Äußerung
HUMBERTO MATURANAS kann gefolgert werden, dass alle soziale Wirklichkeit allein durch
zwischenmenschliche Kommunikation konstruiert werden kann (vgl. Merten 2008: 137).
Die Konstruktion und Institutionalisierung sozialer Wirklichkeit ist somit auf ständige
Koorientierung und Kommunikation angewiesen – unter anderem weil Menschen ständig
bemüht sind, ihre Konstruktionen von Wirklichkeit intersubjektiv zu überprüfen, um sie
schließlich gesellschaftlich zu festigen (vgl. Berger/Luckmann 2004: 25f).
Mit Blick auf die Beschreibung der Wirkungsweise von Öffentlichkeitsarbeit aus der Per-
spektive des Konstruktivismus sind insbesondere zwei Möglichkeiten solch kommunikati-
ver Konstruktion von Bedeutung: der Rückgriff auf die bereits in Kapitel 3.1 umrissene
öffentliche Meinung und die Gestaltung von Images (vgl. Merten/Westerbarkey 1994:
200).
Zum Begriff der öffentlichen Meinung lässt sich nun, nach der Erläuterung der Perspektive
des Konstruktivismus, hinzufügen, dass es sich hierbei um einen reflexiven Prozess han-
delt, der in einer sozialen Konstruktion mündet, die nicht normativ auf Wahrheit, sondern
vielmehr auf gesellschaftliche Viabilität verpflichtet ist (vgl. Merten 2008: 140).
Der Begriff des Image beschreibt nach MERTEN / WESTERBARKEY eine weitere, für das
Verständnis von PR wichtige Größe. Ein Image wird von Menschen gegenüber einem Ob-
jekt – z.B. einer Person, einer Organisation oder einem Ereignis – entworfen und zwar
58
entweder anhand der direkten Wahrnehmung bestimmter Eigenschaften des Objekts oder
vermittelt durch andere Menschen und natürlich auch durch Massenmedien (vgl. Mer-
ten/Westerbarkey 1994: 206). Dies geschieht nicht einmalig, „sondern in der Regel wie-
derholt oder gar laufend, so daß sich in einem Image eigene oder fremde Erfahrungen oder
Meinungen resp. Vorstellungen von Erfahrungen oder Meinungen gleichsam absintern“
(Merten/Westerbarkey 1994: 206). Da ein Image stets eine soziale Konstruktion von Wirk-
lichkeit darstellt und als solche mitunter Gebrauch von fiktionalen Größen und nicht nach-
prüfbaren Zuschreibungen und Vermutungen macht, kommt es bei seinem Entwurf nicht
auf Wahrheit, sondern ebenfalls auf Viabilität an (vgl. Merten 2008: 140). Images sind
demnach
„[...] variable unter dem Einfluss von Öffentlichkeit konsentierte Schemata, von Meinungen
und Informationen über ein Objekt. Die Funktion eines Images liegt in der hilfsweisen Er-
zeugung von Wissensbeständen und Perspektiven in Bezug auf Objekte, die durch reale Er-
fahrung nicht beschafft werden können und gegen die ein Image daher unempfindlich sein
darf.“ (Merten/Westerbarkey 1994: 206)
Für die Praxis von Öffentlichkeitsarbeit bedeutet dies: Die Konstruktion von Images lässt
sich von Organisationen instrumentalisieren, denn ein Image ist instabil, variabel und kann
vorsätzlich und nach Bedarf entworfen werden (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 207).
Images sind im Gegensatz zu Einstellungen keine individuellen Konstruktionen, weswegen
Öffentlichkeitsarbeit demnach in Anlehnung an MERTEN / WESTERBARKEY verstanden
werden kann als ein Prozess intentionaler Konstruktion wünschenswerter Wirklichkeiten
durch gezielte Einflussnahme auf soziale Prozesse zur Erzeugung von öffentlicher Mei-
nung und Images (vgl. Merten/Westerbarkey 1994: 210). Allerdings muss mit Blick auf
den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit hervorgehoben werden, dass Öffentlichkeits-
arbeit nicht im „luftleeren Raum“ agiert. Vielmehr trifft jede Organisation während ihrer
Versuche, ein wünschenswertes Image ihrer selbst zu erzeugen, stets auf Konkurrenten, die
ihrerseits an der sozialen Konstruktion dieses Images teilhaben und die die Bemühungen
der Öffentlichkeitsarbeit einer Organisation unter Umständen konterkarieren.
Nachdem nun ausgehend von der Perspektive des Konstruktivismus gezeigt werden konn-
te, dass alle Öffentlichkeitsarbeit grundsätzlich sozial verankert ist und in hohem Maße
von gesellschaftlichen Prozessen und Konstruktionen von Wirklichkeit abhängig ist, die
mithilfe von Kommunikation erzeugt und aufrecht erhalten werden, soll nun erörtert wer-
59
den, inwiefern Strukturen und Ziele der Öffentlichkeitsarbeit aus der grundlegenden
menschlichen Sozialhandlung der Kommunikation erklärt werden können. 31
3.2.2 Ein Verständnis von Kommunikation
Folgende Überlegung HUNDHAUSENS, der PR, wie bereits erläutert, als „Werben um Ver-
trauen“ (Hundhausen 1951: 48) bezeichnet, legt bereits nahe, dass Öffentlichkeitsarbeit als
organisierte Erscheinung zwischenmenschlicher Kommunikation angesehen werden kann:
„Die Aufmerksamkeit auf sich lenken ist aber der tiefere Sinn allen Werbens, das bedeutet,
daß sich der Werbende dem Umworbenen verständlich macht [...]. Wir Menschen versuchen
in unserem Werben um die Freundschaft, um die Liebe oder um die Achtung des anderen, an
den sich unsere Werbung richtet, das Beste in uns zu zeigen, wobei der Andere aber hofft,
daß auf die Dauer Eindruck und Wirklichkeit, Versprechen und Erfüllung in Übereinstim-
mung bleiben. Für die Unternehmenspersönlichkeit gibt es keine Ausnahme von den seit
Jahrtausenden geltenden Gesetzen des zwischenmenschlichen Verkehrs.“ (Hundhausen
1951: 49)
Da es aber eine nahezu unüberschaubare Vielzahl von alltäglichen und wissenschaftlichen
Verwendungsweisen des Begriffs „Kommunikation“ gibt – MERTEN hat bereits in den
siebziger Jahren insgesamt 160 verschiedene Definitionen des Begriffs ausfindig gemacht
(vgl. Merten 1977: 168ff) – und da es außerdem keine einheitliche und allgemein aner-
kannte Theorie der Kommunikation gibt, erscheint es zunächst angebracht, ein zur Bear-
beitung der Fragestellung dieser Arbeit geeignetes Verständnis von Kommunikation zu
erarbeiten.
Kommunikation soll hier, in Anlehnung an die Kommunikationstheorie GEROLD
UNGEHEUERS, aufgefasst werden als eine intentionale Sozialhandlung zwischen Menschen:
Mindestens zwei Individuen sind an dieser Sozialhandlung beteiligt mit dem gemeinsamen
Ziel der gegenseitigen Verständigung und Handlungsbeeinflussung. Zum Zwecke der 31 Weder eine ausführliche Erörterung weiterer Theorien der Öffentlichkeitsarbeit noch der Geschichte dieses Betäti-
gungsfeldes erscheinen im Rahmen dieser Absicht zielführend. Eine detaillierte Auseinandersetzung mit der Geschichte
der Öffentlichkeitsarbeit in Deutschland und den Vereinigten Staaten hat beispielsweise MICHAEL KUNCZIK vorgelegt
(vgl. Kunczik 2002). Eine nuancierte Gegenüberstellung system-, gesellschafts- und managementtheoretischer Ansätze
der Öffentlichkeitsarbeit hat SIMONE HUCK durchgeführt (vgl. Huck 2004: 28-83). Zentral für das Verständnis des in
dieser Arbeit vertretenen Verständnisses von Öffentlichkeitsarbeit ist hingegen die Auseinandersetzung mit Beiträgen aus
der Kommunikationswissenschaft im weiteren Verlauf dieses Kapitels.
60
Kommunikation verwenden und interpretieren Menschen nach Regeln organisierte Zei-
chen und Symbole auf vielfältige Art und Weise (vgl. Ungeheuer 1987: 301f). Im Vorder-
grund steht dabei die gegenseitige Steuerung von Sprecher und Hörer und die Einstellung
beider aufeinander in face-to-face-Situationen. Mitunter kann Kommunikation jedoch
auch, vermittelt durch den Einsatz von Massenmedien und zahlreicher technischer Einrich-
tungen, asynchron und asymmetrisch erfolgen.
Die Zeichen und Symbole, denen sich Menschen in Kommunikation bedienen, sind nun,
wie es UNGEHEUER ausdrückt, nach einem „mehr oder weniger“ festgelegten System von
Regeln organisiert (vgl. Ungeheuer 1987: 301f). Unter Rückgriff auf KARL BÜHLER kann
festgehalten werden, dass diese Zeichen und Symbole sowie die damit verbundenen Be-
deutungen stets einer Gesellschaft entstammen und den Menschen dieser Gesellschaft zur
gegenseitigen Orientierung und Steuerung dienen. Zu diesem Zweck und unter Rückgriff
auf Zeichen und Symbole verfertigen die an Kommunikation beteiligten Personen Mittei-
lungen, die zur „Kundgabe“ und „Kundnahme“ gelangen müssen (vgl. Bühler 2000: 71).
In der Sozialhandlung der Kommunikation produzieren, rezipieren und interpretieren Men-
schen also Zeichen und Symbole, die zu Systemen gebündelt sind. BERGER und
LUCKMANN betonen, dass es zum Zwecke der Kommunikation mehrere dieser Systeme
gibt, z.B. gestische oder mimische (vgl. Berger/Luckmann 2004: 38). Diese liegen dabei
nicht isoliert voneinander vor, sondern werden in der face-to-face-Kommunikation simul-
tan verwendet. Innerhalb dieser Zeichensysteme kann zwar aufgrund der Beschaffenheit
menschlicher Erfahrung nie davon ausgegangen werden, dass die an Kommunikation be-
teiligten Individuen identische Bedeutungen mit den Zeichen und Symbolen meinen – die
Systeme stehen jedoch allen Mitgliedern einer Gemeinschaft zur Verfügung und ermögli-
chen somit intersubjektiv vermittelt und durch koorientierte Bemühungen von Hörer und
Sprecher einen zur Verständigung hinreichenden Grad an angenäherter Übereinstimmung.
Die menschliche Sprache, ein System aus vokalen Zeichen, ist das wichtigste und lei-
stungsfähigste dieser Zeichensysteme (vgl. Berger/Luckmann 2004: 39). Insbesondere
durch die gemeinsame Sprache einer Gemeinschaft wird es daher möglich, intersubjektiv
Verwendungen von Zeichen und Symbolen auszuhandeln und gesellschaftlich viable Kon-
ventionen zu ihrer Produktion und Interpretation zu etablieren.
Die Beschaffenheit der Erfahrungen von Menschen nimmt UNGEHEUER in diesem Zusam-
menhang zum Anlass, um einige grundsätzliche Bedingungen von Kommunikation her-
61
auszuarbeiten – einige davon können in Kapitel 3.2.3 mit den bereits erläuterten Strukturen
und Zielen von Öffentlichkeitsarbeit sinnvoll in Verbindung gebracht werden.
Kommunikation und menschliche Erfahrung
Wenn Menschen Erfahrungen machen, so tun sie dies nie angesichts einer objektiven
Wirklichkeit, sondern immer nur nach den subjektiven Vorurteilen, die sie zur Zeit der
Erfahrung bereits haben (vgl. Ungeheuer 1987: 310). Alle Kommunikation zwischen Men-
schen geht daher nicht von objektiv „wahren“ Gegebenheiten, sondern immer von subjek-
tiv geprägten Entwürfen von Wirklichkeit der an Kommunikation Beteiligten aus. Die im
Laufe eines Lebens gemachten Erfahrungen führen bei jedem Menschen zu dem, was Un-
geheuer als „individuelle Welttheorie“ (vgl. Ungeheuer 1987: 312) bezeichnet. Die indivi-
duelle Welttheorie ist hierbei nicht eine bloße Ansammlung von Erfahrungen, sie hat für
das Individuum vielmehr die Funktion, Erfahrungen zu erklären. Vor allem aber beein-
flusst sie den Erwerb neuer Erfahrungen, da sie eine Vielzahl von miteinander verwobenen
„Vor-Urteilen“ (Ungheuer 1987: 299) und Annahmen über die Beschaffenheit aller Berei-
che der subjektiven und gesellschaftlichen Wirklichkeit eines Menschen beinhaltet:
„Was meine Erfahrung steuert sind [...] eine Vielfalt von Gefühlen und Anmutungen [...], ein
Wust von Vorstellungen und Imaginationen, dann auch Gedanken in Systemen zusammenge-
faßt oder wie isoliert herumtreibend, in allen Modifikationen von lustvoller Fiktion bis zu
ernstem Realitätswissen, eine sehr breite Schicht von Annahmen über die Welt, über die
Praxis des Lebens, über die Vergangenheit und die Zukunft, Annahmen auch über mich
selbst, über meinen Innenbereich, über seine Gliederung, über die Klassifikation der dort
möglichen Ereignisse und Bewegungsformen [...], schließlich gehört zu dieser bizarren Ar-
chitektur ein verzweigtes Regelsystem, das meine eigene Arbeit an diesem Bauwerk und mei-
ne Wanderungen in ihm kontrolliert, einiges zuläßt und anderes als unzulässig verwirft.“
(Ungeheuer 1987: 310f)
Festzuhalten ist nach dieser ausführlichen Beschreibung, dass individuelle Welttheorien
stets von vorläufiger Art sind. In der Interpretation von KRALLMANN / ZIEMANN sind die
Vor-Urteile als Annahmen über die Wirklichkeit ein „Filter von Erfahrung“ (Krall-
mann/Ziemann 2001: 261), gleichzeitig können Vor-Urteile jedoch durch neu gemachte
Erfahrungen verändert werden. Hieraus lässt sich schließen, dass die individuelle Welt-
theorie gleichermaßen „Bestand“ und „Prozess“ ist (vgl. Krallmann/Ziemann 2001: 261):
Neue Erfahrungen werden stets durch den Filter bestehender Vor-Urteile hindurch ge-
62
macht – während die neuen Erfahrungen die Vor-Urteile und damit die individuelle Welt-
theorie gleichsam stetig verändern. Die Bedingungen und Spielräume zur Veränderung und
Erweiterung der individuellen Welttheorie eines jeden Menschen sind folglich bereits in
dieser selbst enthalten.
Nachdem einige auf den Menschen als Individuum bezogene Bedingungen von Kommuni-
kation aus der Theorie UNGEHEUERS herausgearbeitet werden konnten, gilt es nun, sich den
Bedingungen von Kommunikation für den Menschen in Gesellschaft zu widmen.
Kommunikation als Handlungsbeeinflussung
Ausgehend von UNGEHEUERS Begriff der Handlung gilt es nun zu erörtern, welche Ziele
und Zwecke Menschen mit Kommunikation verfolgen. UNGEHEUER unterscheidet hierbei
zwischen „inneren“ und „äußeren“ Handlungen – innere Handlungen sind nur von dem
handelnden Menschen direkt erfahrbar, äußere Handlungen hingegen sind grundsätzlich
auch von anderen Menschen wahrnehmbar (vgl. Ungeheuer 1978: 7). Somit wird auch
vom Menschen nur Gedachtes, aber nicht Geäußertes, bereits als Handlung angesehen.
Erst unter dieser Voraussetzung kann UNGEHEUERS Feststellung, dass alle Kommunikation
grundsätzlich Handlungsbeeinflussung ist (vgl. Ungeheuer 1978: 7), vollständig nachvoll-
zogen werden:
„Eine Person versucht, durch ihre Handlungen, die Handlungen einer anderen Person zu
beeinflussen. Die beeinflußten Handlungen sind in erster Absicht innere, wodurch dann äu-
ßere Handlungen veranlaßt sein können. Handlungsbeeinflussung heißt Ingangsetzung, Be-
endigung oder Veränderung von Handlungen.“ (Ungeheuer 1978: 12)
Im Laufe der Sozialhandlung der Kommunikation kommt es nun dazu, dass sich der Hörer
in seinen inneren Handlungen zeitweilig der Steuerung durch den Sprecher unterwirft. Die
Verteilung der Rollen in Kommunikation ist daher stets asymmetrisch, die Asymmetrie
wechselt jedoch mit jedem Sprecherwechsel. Die Entscheidung für eine Kommunikations-
handlung bedeutet für die Beteiligten, sich auf den Wechsel von „führender Dominanz“
und „verstehender Subjektion“ einzulassen (vgl. Ungeheuer 1978: 67f; Ungeheuer 1987:
317). Diese Subjektion des Hörers korrespondiert also mit der Dominanz oder Suggestion
des Sprechers, wie dies BÜHLER recht anschaulich verdeutlicht hat.
63
„Jeder von uns wachenden und kritikgewohnten Menschen, der als Hörer den Worten eines
Sprechers Einlaß gewährt, hängt zunächst einmal in irgendeinem Grade am Leitseil des
Sprechers. Und das ist im strengen Wortsinn Suggestion.“ (Bühler 2000: 115)
Das primäre Ziel aller Kommunikation ist zunächst gegenseitige Verständigung (vgl. Un-
geheuer 1978: 8). Dieses „Kommunikationsziel“ (Ungeheuer 1978: 8) enthält wohlgemerkt
noch nicht den Anspruch, dass der Hörer der Mitteilung des Sprechers zustimmt. Nun gibt
es aber in alltäglicher Kommunikation kaum einen Fall, in dem Menschen mit dem bloßen
Ziel der Verständigung miteinander kommunizieren. Zum Kommunikationsziel der Ver-
ständigung gehören gewöhnlich „Kommunikationszwecke“ (Ungeheuer 1978: 8), – also
die Effekte, die man durch die Kommunikationshandlung hervorrufen will. Solche Effekte
können wiederum innere und äußere Handlungen sein. Will ein Sprecher einen Hörer etwa
von der Richtigkeit des Mitgeteilten überzeugen oder will der Sprecher erreichen, dass der
Hörer seine Meinung, ein Thema oder Problem betreffend, teilt, so ist bereits dies als
Kommunikationszweck anzusehen, der Zweck liegt dann als innere Handlung in der Per-
suasion des Hörers, ist also auf dessen „Denken“ und „Wollen“ gerichtet (vgl. Mauthner
1967: 460f):
„Wenn nämlich neben dem Ziel kommunikativ noch der Zweck verfolgt wird, den Hörer von
der Richtigkeit des vom Sprecher gemeinten Sachverhalts zu überzeugen, wenn der Hörer
akzeptieren soll, daß das vom Sprecher mitgeteilte zutrifft, dann sind gerade diejenigen
Merkmale getroffen, die persuasive Kommunikation erfüllt.“ (Ungeheuer 1978: 8)
Auf UNGHEUERS Verständnis von „Persuasion“ wird im Verlauf dieses Kapitels noch ein-
gegangen – an dieser Stelle soll zunächst hervorgehoben werden, dass Kommunikation
selten bei der Erreichung des Kommunikationsziels verharrt. Vielmehr sind in den meisten
Fällen Kommunikationszwecke dem Ziel nachgeordnet, die Erreichung dieser setzt aber
eine im Kommunikationsziel erreichte Verständigung voraus. Der Erfolg von Kommunika-
tion richtet sich somit nach der Erreichung des Kommunikationsziels, die Frage nach ihrer
Effektivität hingegen nach der Erreichung der mit ihr verbundenen Zwecke.
Insbesondere die Überprüfung der Erreichung des Kommunikationsziels – also des Kom-
munikationserfolgs – stellt für Sprecher wie Hörer ein offenkundiges Problem dar, da es
grundsätzlich keine Möglichkeit gibt, endgültig festzustellen, ob gegenseitige Verständi-
gung erreicht wurde. Denn das, was der Hörer durch eigene interpretative Leistung in der
Mitteilung des Sprechers verstanden hat, ist der Erfahrung des Sprechers nicht zugänglich
64
(vgl. Ungeheuer 1987: 319f). Kommunikation hat nach UNGEHEUER demzufolge einen
„Defekt“ (Ungeheuer 1978: 14), der sich in einem Rest grundsätzlicher Ungewissheit über
den Erfolg dieser Sozialhandlung äußert und der auch durch weitere Anstrengungen der
Kommunikation nicht behoben werden kann. UNGEHEUER bezeichnet diesen Umstand als
das „Prinzip der Fallibilität“ (Ungeheuer 1978: 14) von Kommunikation. Ist Kommunika-
tion eingebunden in einen Zusammenhang von übergeordneten Sozialhandlungen, die den
Kommunikationszweck darstellen und die selber nicht auf Kommunikation angewiesen
sind, so kann am Gelingen eben dieser Handlungen auch auf den Erfolg von Kommunika-
tion geschlossen werden. Das Problem der Fallibilität ist auch in diesem Fall nicht beho-
ben, es bereitet aber in der sozialen Praxis keine Schwierigkeiten mehr (vgl. Ungeheuer
1978: 13; Ungeheuer 1987: 321), da die Kontrolle des Erfolges vom Ziel auf den Zweck
verschoben wird. Handelt es sich aber um Kommunikationshandlungen, bei dem außer
zum Kommunikationsziel zunächst nur die Persuasion des Hörers als Zweck tritt, so wird
die Fallibilität von Kommunikation besonders offenkundig. Verständnis und Missver-
ständnis kann in solcher Kommunikation nur wiederum durch Kommunikation überprüft
werden - die Frage nach der Effektivität von Kommunikation kann hier nicht anhand von
übergeordneten Sozialhandlungen beantwortet werden.
Kommunikation als Persuasion
Ausgehend von den bisherigen Erläuterungen kann nun Persuasion als eine besondere Art
der Handlungsbeeinflussung durch Kommunikation näher untersucht werden. Die Bestand-
teile einer Kommunikationshandlung, die auf Persuasion abzielt, lassen sich nach
UNGEHEUER folgendermaßen zusammenfassen:
„Eine Person P1 möchte, dass eine andere Person P2 eine gewisse Handlung erfolgreich
ausführt [...]. Die einfache Nennung dieser Handlung oder ihre Beschreibung reicht nicht
aus, damit P1 sich durchsetzt. Unter verschiedenen Möglichkeiten der Interaktion (d.h. also
Handlungsbeeinflussung) wählt P1 die Kommunikationshandlung um seinen Wunsch oder
seine Absicht doch noch zu erreichen. Die verbale Kommunikation wird aber direkt, nicht
indirekt verwendet, d.h. nicht dazu, andere als kommunikative Beeinflussungsmittel anzu-
drohen, sondern direkt, um soviel und solches Wissen an P2 zu vermitteln, dass sie schließ-
lich sich zu der von P1 gewünschten Handlung entschließt.“ (Ungeheuer 1978: 61)
Diejenige Person, die die Handlungsbeeinflussung auf diese Weise herbeiführen möchte,
benötigt für den so geschilderten Vorgang eine besondere Kommunikationsstrategie. Eine
65
solche Strategie wird, je nachdem, wie gewissenhaft sie ausgearbeitet wird, alles zur Ver-
fügung stehende Wissen über die Person, der die Handlungsbeeinflussung gilt, sowie über
die Rahmenbedingungen der Situation beinhalten; sie wird darüber hinaus sowohl Eigen-
schaften der Überzeugung als auch der Überredung besitzen (vgl. Ungeheuer 1978: 64).
Auf solche Kommunikationsstrategien wird im Zuge der Anwendung der Erkenntnisse der
Kommunikationstheorie Ungeheuers auf Öffentlichkeitsarbeit wieder Bezug genommen.
Wie bereits in HUNDHAUSENS Überlegungen zur Öffentlichkeitsarbeit, so ist auch in
UNGEHEUERS Verständnis von Persuasion Vertrauen von besonderem Belang.32 Im Verlauf
von Kommunikationshandlungen kann die bereits beschriebene asymmetrische Beziehung
durch den Wechsel zwischen Sprecher und Hörer wieder symmetrisch werden. Möchte
eine Person allerdings eine andere „persuasieren“ (Ungeheuer 1978: 70), so bleibt die ge-
samte Handlung über die Verteilung der Rollen asymmetrisch. Der Anspruch lautet in sol-
cher Kommunikation: Diejenige Person, auf die die Absicht der Persuasion gerichtet ist,
soll derjenigen Person, die die Handlungsbeeinflussung herbeiführen möchte, Vertrauen
entgegenbringen (vgl. Ungeheuer 1978: 70).33 Vertrauen kann in der Kommunikationsstra-
tegie der Person, auf die die Persuasion gerichtet ist, einen Teil der Rechtfertigung erset-
zen, die notwendig ist, damit jene Person die gewünschte Änderung ihrer Einstellung vor-
nimmt und davon ausgehend eine entsprechende Handlung ausführt oder unterlässt.
UNGEHEUER argumentiert weiter, dass Vertrauen als Grundlage von Persuasion nicht
grundsätzlich notwendig, in der Praxis aber offensichtlich unentbehrlich ist, denn Vertrau-
en bewirkt die Glaubwürdigkeit der Person, die eine Handlungsbeeinflussung herbeiführen
möchte – diese Glaubwürdigkeit wiederum ruft die Glaubhaftigkeit der Mitteilung dieser
Person hervor (vgl. Ungeheuer 1978: 71f). Sympathie und Antipathie zwischen Menschen
spielen hierbei offenbar eine untergeordnete Rolle. Es ist durchaus vorstellbar, dass ein
Mensch einem anderen Menschen bereits deswegen vertraut, weil er annimmt, dass dieser
über ein besonderes Wissen in Bezug auf das fragliche Problem verfügt, das ihn zu einem
Spezialisten macht (vgl. Berger/Luckmann 2004: 81ff). 32 Während in den Überlegungen HUNDHAUSENS Vertrauen in die Handlungen einer Organisation als Zweck von Öffent-
lichkeitsarbeit erscheint (vgl. Kap. 3.2.1), so stellt es bei UNGEHEUER vielmehr eine Bedingung persuasiver Kommunika-
tion dar (vgl. Hundhausen 1951: 48; Ungeheuer 1978: 69). 33 UNGEHEUERS Erläuterungen zum Begriff des Vertrauens sind recht ausführlich (vgl. Ungeheuer 1978: 69-74); es wer-
den aber im Rahmen dieser Arbeit nur diejenigen Bestandteile seiner Ausführungen, die auf Öffentlichkeitsarbeit sinn-
voll angewendet werden können, erläutert.
66
Von besonderem Interesse ist außerdem, mit Blick auf die angestrebte Annäherung an Öf-
fentlichkeitsarbeit aus der grundlegenden Sozialhandlung der Kommunikation, die von
UNGEHEUER beschriebene Änderung von Einstellungen durch Persuasion (vgl. Ungeheuer
1978: 90). Die Überlegung lautet hier, dass Einstellungen von Personen als deren „Hand-
lungsdispositionen“ (Ungeheuer 1978: 90) aufgefasst werden können – es geht also grob
gesagt um die Möglichkeit, einen Menschen auf dem Wege der Kommunikation zu einem
„Umbau“ (Ungeheuer 1978: 93) seiner individuellen Welttheorie zu bewegen. Auch dieser
Prozess ist schlussendlich Handlungsbeeinflussung:
„Einstellungen nun, das erscheint evident, sind Elemente im Bestand von Welttheorien. Es
gibt auch deskriptiv einen guten Sinn, sie als Handlungsdispositionen zu bezeichnen: mit ei-
ner bestimmten Einstellung ist das Individuum disponiert, gewisse Handlungen zu vollziehen
und gewisse andere Handlungen zu unterlassen.“ (Ungeheuer 1987: 93)
Die Handlungsbeeinflussung zielt in diesem Zusammenhang aber nicht auf eine einzelne
Situation und Handlung, sondern vielmehr auf eine Vielzahl von Handlungen sowohl in
der Gegenwart als auch in der Zukunft eines Menschen ab, die mit einer Einstellung in
Verbindung stehen. Ein Vergleich mit Vorgängen des Lehrens und Lernens ist hier kei-
neswegs abwegig. Obwohl UNGEHEUER das Problem der Veränderung von Einstellungen
durch Kommunikation nur als Aufriss und nicht in seiner Vollständigkeit behandelt hat
(vgl. Ungeheuer 1978: 90), so ist der damit verbundene Gedanke dennoch für die Erarbei-
tung eines Verständnisses von Öffentlichkeitsarbeit in Kapitel 3.2.3 sinnvoll.
Die in diesem Kapitel bereits gegebenen Erläuterungen zur individuellen Welttheorie als
Bestand und Prozess des Menschen gleichermaßen sind hier hilfreich, um herauszuarbei-
ten, was UNGEHEUER unter der Persuasion von Einstellungen (vgl. Ungeheuer 1978: 94)
versteht. Der Zweck der Handlungsbeeinflussung wird hier verschoben von einer Prozess-
änderung auf eine Bestandsänderung der individuellen Welttheorie (vgl. Ungeheuer 1978:
93). Damit abstrahiert UNGEHEUER von der face-to-face-Situation und eröffnet den Blick
auf eine dauerhafte und stimmige Kommunikationsstrategie, die von denjenigen Menschen
ausgearbeitet werden muss, die eine solche Persuasion der Einstellung durch Kommunika-
tion beabsichtigen – denn erwartbar ist keineswegs, dass derartige Änderungen von Ein-
stellungen und Verhalten im Rahmen nur einer Kommunikationshandlung erreichbar
67
sind.34 Ebenfalls sollten die Probleme zur Erfolgskontrolle solcher Persuasion unter Be-
rücksichtigung der bereits erläuterten Fallibilität von Kommunikation auf der Hand liegen.
Aus all diesen Überlegungen unter Rückgriff auf die Kommunikationstheorie
UNGEHEUERS ergeben sich nun auch für die Öffentlichkeitsarbeit einer Organisation wich-
tige Einsichten, die nun näher erläutert werden können.
3.2.3 Öffentlichkeitsarbeit unter den Bedingungen von Kommunikation
Jeder Urheber von Öffentlichkeitsarbeit tut nach HUNDHAUSEN und in Übereinstimmung
mit dem in Kapitel 3.2.2 erarbeiteten Verständnis von Kommunikation und Persuasion das,
was ein jeder Mensch tut, der mit anderen Menschen kommuniziert – er versucht mithilfe
einer Sozialhandlung und unter Verwendung einer Kommunikationsstrategie die Einstel-
lungen und Handlungen anderer Menschen zu beeinflussen:
„Der Initiator, der die bewegende Kraft dieser Prozesse auslöst, wünscht die Situation in
seinem Sinne oder nach seinen Vorstellungen zu ändern. Er ist bemüht, auch die übrigen an
dieser Situation beteiligten Menschen oder Gruppen von Menschen für seine Vorstellungen
zu gewinnen und sie in die von ihm ausgelösten Prozesse mit einzubeziehen.“ (Hundhausen
1969: 23f)
Eine Ergänzung zur Theorie UNGEHEUERS erscheint an dieser Stelle sinnvoll, denn dieser
geht in seinen Überlegungen zumeist von der grundlegenden Situation aus, in der zwei
Menschen face-to-face miteinander kommunizieren. Obwohl diese Situation bisweilen
auch in Kommunikationshandlungen auftritt, die im Rahmen von Öffentlichkeitsarbeit
stattfinden (vgl. Mast 2002: 172ff), kann Öffentlichkeitsarbeit dennoch sinnvoller disku-
tiert werden, wenn die „individuellen Akteure“ (Schimank 2006: 306) für den Moment in
den Hintergrund rücken. Der Ausgangspunkt der nun folgenden Überlegungen zu „überin-
dividuellen Akteuren“ (Schimank 2006: 306) bleibt jedoch, dass jede Handlung letztlich zu
einem individuellen Akteur „gehört“. Unter dieser Voraussetzung bleiben es stets Indivi-
duen, die in Sozialhandlungen über die Produktion und Rezeption von Mitteilungen ent-
34 Die Nähe zum Begriff der Propaganda scheint nach diesen Ausführen offenkundig. Und tatsächlich bietet etwa JAQUES
ELLULS Idee der Unterscheidung zwischen einer „propaganda of agitation“ und einer „propaganda of integration“ (vgl.
Ellul 1965: 70-79) einige auch im Rahmen dieser Arbeit interessante Möglichkeiten der Anknüpfung. Dennoch muss hier
auf eine weitere Auseinandersetzung mit dem Begriff der Propaganda verzichtet werden, da eine hinreichende Würdi-
gung den Umfang der Arbeit erheblich vergrößern und zu weit von der gesetzten Fragestellung wegführen würde.
68
scheiden, weswegen die in Kapitel 3.2.2 erörterten Bedingungen von Kommunikation auch
in diesem Zusammenhang nichts von ihrer Gültigkeit verlieren.
Organisationen als überindividuelle Akteure
Jeder überindividuelle Akteur ist zusammengesetzt aus individuellen Akteuren und seine
Handlungen entspringen allein aus dem Zusammenwirken dieses sozialen Gebildes (vgl.
Schimank 2006: 306). HUNDHAUSENS Redeweise von der „Unternehmenspersönlichkeit“
(Hundhausen 1951: 49) weist bereits in die richtige Richtung, denn von Interesse ist in
diesem Zusammenhang eine Betrachtung insbesondere von Organisationen als überindivi-
duellen Akteuren. Streng genommen verbirgt sich hinter der Auffassung, nach der eine
Organisation so handelt und behandelt wird, als sei sie ein Individuum, eine Fiktion und
Abkürzung.35 Diese Fiktion hält jedoch unter gewissen Umständen einige wichtige Er-
kenntnisse über Organisationen bereit:
„Eine Konstellation individueller Akteure ist in dem Maße ein überindividueller Akteur, wie
die Handlungen der einzelnen Konstellationsbeteiligten ein konstruktiv geordnetes Ganzes
ergeben, also nicht bloß gelegentlich sondern systematisch so aufeinander aufbauen, dass
eine übergreifende Zielsetzung verfolgt wird.“ (Schimank 2006: 308)
Im Umkehrschluss wird eine Organisation immer dann nicht als ein Akteur angesehen,
wenn die Handlungen der beteiligten Individuen erkennbar nicht auf ein gemeinsames Ziel
hin ausgerichtet sind, sondern diese eher „nebeneinanderherhandeln“ (Schimank 2006:
307) – die Organisation spricht dann „nicht mit einer Stimme“ (Schimank 2006: 307). Man
merkt bereits, dass die Feststellung, ob eine Organisation ein überindividueller Akteur ist,
eher eine gesellschaftliche Zuschreibung und damit eine soziale Konstruktion ist. Eine
Organisation kann nicht ohne weiteres die Entscheidung treffen, als überindividueller Ak-
teur aufzutreten; diese Entscheidung muss vielmehr zunächst von den Mitgliedern der Or-
ganisation mitgetragen und umgesetzt werden. Die Handlungen der individuellen Akteure
dürfen also diese Entscheidung nicht konterkarieren.
35 Auch die in Kapitel 2.1.4 kritisierte Redeweise von „den“ VN dient aus dieser Perspektive einer Abkürzung und Ver-
einfachung, mit der in der Praxis ein Zweck verfolgt wird: In massenmedialer Berichterstattung etwa kann unmöglich das
VN-System in all seiner Kompliziertheit erörtert werden, weswegen die entstehende Unschärfe in Kauf genommen
werden muss, will man überhaupt über die VN berichten.
69
Ob die VN nach den so vorgetragenen Maßgaben einen überindividuellen Akteur darstel-
len, kann bereits an dieser Stelle in Zweifel gezogen werden (vgl. 2.1.4), wird aber im
Rahmen der Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit der Organisation in Kapitel 4.1 noch
näher zu erörtern sein.
Für die Praxis der Öffentlichkeitsarbeit einer Organisation ergibt sich aus dem bisher Er-
läuterten der folgende Anspruch: Wenn Öffentlichkeitsarbeit „Werben um Vertrauen“
(Hundhausen 1951: 48) ist und demzufolge Änderungen von Einstellungen durch Persua-
sion zum Zweck hat, so kann dies nur unter der Bedingung passieren, dass alle Kommuni-
kation, die von der entsprechenden Organisation als überindividuellem Akteur unternom-
men wird, einer auf Dauer angelegten Kommunikationsstrategie folgt. Diese auch von
UNGEHEUER im Zusammenhang mit dessen Überlegungen zur Persuasion als Vorausset-
zung erwähnte Kommunikationsstrategie (vgl. Ungeheuer 1978: 61f) ist hier allerdings
nicht der von einem einzelnen Menschen mit Blick auf eine Kommunikationshandlung
erarbeitete „Kommunikationsplan“ (Ungeheuer 1978: 61), sondern vielmehr eine umfas-
sende, übergeordnete Strategie, in der unter anderem versucht wird, innerhalb der Organi-
sation Zuständigkeiten zu bestimmen, die Organisationsziele und Kommunikationszwecke
zu verdeutlichen, maßgebliche Teilöffentlichkeiten zu identifizieren und Möglichkeiten der
Erfolgskontrolle der Kommunikationshandlungen zu erarbeiten (vgl. Mast 2002: 127ff).
Vor dem Hintergrund einer solchen Kommunikationsstrategie können individuelle Akteure
in der Organisation wiederum ihre jeweiligen Kommunikationspläne ausrichten. Somit
kann eine Kommunikationsstrategie dazu beitragen, Beliebigkeit in den Kommunikations-
handlungen einer Organisation zu vermeiden und das Aufkommen von Widersprüchen und
Unglaubhaftigkeiten im Rahmen der „Konstruktion wünschenswerter Wirklichkeiten“
(Merten/Westerbarkey 1994: 210) zu verhindern.
Gegenseitige Kundgabe und Kundnahme in Öffentlichkeitsarbeit
Berücksichtigt man, dass alle Öffentlichkeitsarbeit einer Organisation letztlich auf der So-
zialhandlung der Kommunikation zwischen Menschen beruht, so ergibt sich auch eine
Möglichkeit, den Wahlspruch BERNAYS’ „the public should be understood“ (Bernays
1965: 804) näher zu untersuchen. In Kapitel 3.2.2 wurde unter Rückgriff auf die Theorie
Ungeheuers gezeigt, dass das Kommunikationsziel des Sprechers und im Falle der Persua-
sion auch der Kommunikationszweck im Hörer liegen. Der Hörer muss also während einer
Kommunikationshandlung die Mitteilung des Sprechers für sich neu erschaffen und muss
70
das entsprechende Wissen vor dem Hintergrund seiner individuellen Welttheorie und den
Anleitungen des Sprechers selbst erarbeiten (vgl. Ungeheuer 1978: 66). Die vom Hörer
verlangte Leistung beinhaltet nun aufgrund der Beschaffenheit des Zeichensystems der
Sprache stets das Risiko von Missverständnissen (vgl. Kap. 3.2.2). Um dieses Risiko mög-
lichst im Rahmen zu halten, ist alle Öffentlichkeitsarbeit gut beraten, wenn die Kommuni-
kationsstrategie unter Berücksichtigung aller verfügbaren Informationen über das Wissen
derjenigen Teilöffentlichkeiten ausgearbeitet wird, bei denen eine Änderung von Einstel-
lungen und Handlungen angestrebt wird.
Eine Vergleichbarkeit mit dem so umschriebenen Anspruch an Kommunikation in Öffent-
lichkeitsarbeit weist der von HARVEY SACKS et al. geprägte Begriff des „recipient design“
(Sacks et al. 1974: 43) auf:
„With ‚recipient design’ we intend to collect a multitude of respects in which the talk by a
party in a conversation is constructed or designed in ways which display an orientation and
sensitivity to the particular other(s) who are the coparticipants.“ (Sacks et al. 1974: 43)
Obwohl dieser Begriff aus der ethnomethodologischen Gesprächsanalyse stammt, kann
dennoch die darin enthaltene Idee der „Sensibilität“ für die Situation des Hörers und für
alle weiteren maßgeblichen Rahmenbedingungen von Kommunikation, auch im Zusam-
menhang mit der Fragestellung dieser Arbeit, von Interesse sein. Prozesse der Öffentlich-
keitsarbeit sind demnach – wie alle Kommunikationsprozesse – keine „Einbahnstraße“; es
muss vielmehr zu einer gegenseitigen und beständigen Kundgabe und Kundnahme zwi-
schen der Organisation und den maßgeblichen Teilöffentlichkeiten kommen (vgl. Kap.
3.2.1). Die grundsätzliche Fallibilität von Kommunikation kann auch auf diese Weise nicht
aufgehoben werden; wohl aber kann durch solch ein Vorgehen die Wahrscheinlichkeit
erhöht werden, das das Vertrauen der betroffenen Teilöffentlichkeiten in die Organisation
gewonnen wird und das in der Folge die Glaubhaftigkeit der Organisation und ihrer Mit-
glieder sowie die Glaubwürdigkeit der von ihnen unternommenen Kommunikation zu-
nimmt (vg. Ungheuer 1978: 71).
„Getting the message out“ (DPI 2007a: 32) – so lautet in Bezug auf Friedenssicherungsein-
sätze der Wahlspruch der für Öffentlichkeitsarbeit verantwortlichen Abteilung der VN.
„Getting the message in“ – dieses ist die folgerichtige Komplettierung des Wahlspruchs
unter Berücksichtigung der in diesem Kapitel erarbeiteten Annäherung an die Öffentlich-
keitsarbeit einer Organisation, ausgehend von der Sozialhandlung der Kommunikation
zwischen Menschen. Diese so vervollständigte Forderung bezieht sich dabei nicht nur auf
71
jeweilige Kommunikationshandlung, sondern in übergeordneter Weise auf die Kommuni-
kationsstrategie im Rahmen eines Friedenssicherungseinsatzes und darüber hinaus auf das
Selbstverständnis derjenigen Menschen, die im Namen der VN alltäglich mit der Bevölke-
rung kommunizieren.
72
4. Öffentlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen – im Se-
kretariat und im Rahmen von Friedenssicherungs-
einsätzen
„The history of peacekeeping repeatedly
shows that consent is the only effective
vehicle for carrying peacekeeping oper-
ations forward.“ (Dobbie 1994: 130)
4.1 Die Öffentlichkeitsarbeit des Sekretariats der Vereinten Na-
tionen
Da die Öffentlichkeitsarbeit der VN bisher nur vereinzelt als Untersuchungsgegenstand
Beachtung gefunden hat, kann an dieser Stelle mit MARK ALLEYNE angenommen werden:
„Public Information is one of the least known and understood areas of United Nations
work“ (Alleyne 2003: 6).36 Hervorgehoben werden können hier dennoch Arbeiten zur Ge-
schichte der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der VN seit ihrer Gründung (vgl. Al-
leyne 2003; Wüstenhagen 2007), zu Struktur und Problemen der PR der Organisation (vgl.
Gramberger/Lehmann 1995; Lehmann 2003), zur Öffentlichkeitsarbeit im Rahmen von
Friedenssicherungseinsätzen (vgl. Lehmann 1999) sowie zur Reform der Öffentlichkeits-
arbeit in den neunziger Jahren (vgl. Lehmann 2006; Wüstenhagen 2007).
Die ursprüngliche Ausgestaltung der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der Organisa-
tion war bereits Bestandteil einer der ersten Resolutionen der Generalversammlung in den
vierziger Jahren. In dieser Resolution konnten sich die Mitgliedsstaaten der Organisation
darauf einigen, dass „the United Nations cannot achieve its purposes unless the peoples of
the world are fully informed of its aims and activities“ (Generalversammlung der VN
1946: 15).
In der gleichen Resolution erhielt das Sekretariat der VN von der Generalversammlung
den Auftrag, zu diesem Zweck eine eigene Abteilung ins Leben zu rufen – das Department
36 Üblicherweise wird innerhalb der VN alle Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der Organisation als Public Informa-
tion bezeichnet (vgl. Malloch Brown et al. 1997).
73
of Public Information (DPI). Seitdem wurde die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit
der Kernorganisation der VN (vgl. Kap. 2.1.3) vom DPI unter der Führung des Sekretariats
gemäß der folgenden allgemeinen Vereinbarung der Mitgliedsstaaten unternommen:
„The activities of the Department of Public Information should be so organized and directed
as to promote the greatest possible extent an informed understanding of the work and pur-
poses of the United Nations among the peoples of the world.“ (Generalversammlung der VN
1946: 17)
In Kapitel 2.1.4 wurde bereits erläutert, aus welchen Gründen die Handlungsfähigkeit der
VN in hohem Maße von den Mitgliedsstaaten der Organisation und damit von weltpoliti-
schen und strategischen Rahmenbedingungen abhängig ist. Die Informations- und Öffent-
lichkeitsarbeit stellt hier keine Ausnahme dar. Insbesondere während der Zeit der Grün-
dung der VN war innerhalb des Sekretariats die Ausbildung effektiver Strukturen für eine
PR-Abteilung nicht möglich, da die Gründungsväter der VN sich unter Öffentlichkeitsar-
beit vor allem eine Art von Propaganda – verstanden im Sinne von ELLULS Begriff der
„propaganda of agitation“ (vgl. Ellul 1965: 70f) – vorstellten und eine solche Praxis vor
dem Hintergrund des soeben beendeten Zweiten Weltkriegs eher als Bedrohung denn als
Nutzen für die Grundsätze und Ziele der Weltorganisation betrachteten (vgl. Generalver-
sammlung der VN 1946: 17f).37
AXEL WÜSTENHAGEN weist außerdem darauf hin, dass ein allzu eigenständiges Sekretariat,
dessen Öffentlichkeitsarbeit sich, ohne Kontrolle durch die Mitgliedsstaaten, an deren Be-
völkerungen sowie an die lokalen und internationalen Massenmedien richtet, den politi-
schen Interessen insbesondere der Vereinigten Staaten und der Sowjetunion widersprach
(vgl. Wüstenhagen 2007: 333). Das DPI sollte vielmehr unter der Kontrolle der Mitglieds-
staaten deren Bemühungen zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit über die Organisa-
tion unterstützen und konnte unter diesen Bedingungen während der gesamten Zeit des
Kalten Krieges keine eigene konsistente Kommunikationsstrategie zur Unterstützung der
37 Tatsächlich legen einige der zu dieser Zeit verfügbaren Überlegungen zu Öffentlichkeitsarbeit – etwa BERNAYS’ viel-
beachtete Arbeit „Propaganda“ (vgl. Bernays 1928) – durchaus nahe, dass die Praxis der PR mitunter den Charakter von
Manipulation hat: „If we understand the mechanism and motives of the group mind, it is now possible to control and
regiment the masses according to our will without their knowing it“ (Bernays 1928: 47).
74
Ziele und Grundsätze der VN erarbeiten und umsetzen (vgl. Gramberger/Lehmann 1995:
188f).
Erschwert wurde eine effektive Öffentlichkeitsarbeit auch dadurch, dass das DPI innerhalb
der Führung des Sekretariats der VN stets nur als eine Abteilung von niedriger Wichtigkeit
ohne politische und strategische Bedeutung angesehen wurde (vgl. Wüstenhagen 2007:
335). Vielmehr wurde nach GRAMBERGER / LEHMANN die Öffentlichkeitsarbeit von der
Führung des Sekretariats als „notwendiges Übel“ angesehen: „Wenn es ‚schlechte Presse’
gab, wurde DPI zur Rechenschaft gezogen, im Normalfall jedoch ignoriert“ (Gramber-
ger/Lehmann 1995: 191). Eine Einbindung des DPI in die Führung der Organisation, wie
dies etwa von DAVID DOZIER et al. für PR-Abteilungen empfohlen wird (vgl. Dozier et al.
1995: 14), war unter diesen Umständen bis in die neunziger Jahre hinein undenkbar. Folg-
lich war auch eine Beteiligung des DPI an politischen Entscheidungen der VN ausge-
schlossen; Überlegungen aus der Perspektive der PR hinsichtlich der öffentlichen Meinung
in Bezug auf die VN und des Images der Organisation hatten somit kaum Einfluss auf die
strategische Orientierung des Sekretariats.
Unter den so skizzierten Umständen verwundert es nicht, dass GRAMBERGER / LEHMANN
über die von den VN bis in die neunziger Jahre hinein unternommene Öffentlichkeitsarbeit
urteilen: „Die PR war nicht an den Bedürfnissen der Gesamtorganisation ausgerichtet“
(Gramberger/Lehmann 1995: 189).
Die Reform der Öffentlichkeitsarbeit der VN
Erst im Zuge weitreichender Reformen des Sekretariats der VN, die unter der Federfüh-
rung von Generalsekretär ANNAN nach dessen Amtsantritt im Januar 1997 in Angriff ge-
nommen wurden, konnten auch der Stellenwert und die Qualität von PR innerhalb der Or-
ganisation nachhaltig erhöht werden. WÜSTENHAGEN urteilt in diesem Zusammenhang
rückblickend:
„Was für führende Wirtschaftsunternehmen und auch für Regierungschefs in aller Welt im
Hinblick auf den ständig wachsenden Einfluss der Massenmedien auf wirtschaftliche und vor
allem politische Entscheidungsfindungen schon seit langem zur Selbstverständlichkeit ge-
worden war, nämlich Kommunikationsaufgaben als eine wesentliche, strategische Manage-
mentfunktion zu begreifen, war für die VN geradezu eine revolutionäre Neuerung.“ (Wü-
stenhagen 2007: 331).
75
ANNAN beauftragte kurz nach seinem Amtsantritt eine Expertengruppe unter dem Vorsitz
von MARK MALLOCH BROWN, eine Bestandsaufnahme der Öffentlichkeitsarbeit der VN
vorzunehmen und Empfehlungen für deren grundlegende Neuausrichtung zu erarbeiten. In
einem Brief an den damaligen Präsidenten der Generalversammlung begründete ANNAN
diesen Auftrag folgendermaßen:
„We must ensure that the tale of the activities of the United Nations is told with more vigour
and purpose and to greater effect. Towards this end, I have concluded that a sweeping re-
vamping of the United Nations’ public information capacity is an urgent requirement.“ (An-
nan 1997b: 6)
Die Expertengruppe legte ihren Bericht „Global Vision, Local Voice“ (vgl. Malloch
Brown et al. 1997) im Juni 1997 vor und identifizierte zunächst neben dem DPI weitere
Abteilungen und Büros des Sekretariats, die ebenfalls Aufgaben der Öffentlichkeitsarbeit
für die Organisation wahrnehmen. Die PR-Abteilungen der Friedenssicherungseinsätze
fanden in dem Bericht hingegen keine Beachtung.
MALLOCH BROWN et al. empfahlen unter anderem die Erarbeitung einer auf Dauer ange-
legten Kommunikationsstrategie für die VN, die Etablierung einer politischen PR-Führung
in der Nähe der Führung der Organisation, die verstärkte Einbeziehung des Generalsekre-
tärs in die Öffentlichkeitsarbeit der Organisation, eine aktive Kooperation mit lokalen und
internationalen Massenmedien und eine bessere Koordination der Öffentlichkeitsarbeit der
VN auf lokaler und internationaler Ebene (vgl. Malloch Brown et al. 1997: 21; Wüstenha-
gen 2007: 339f; Lehmann 2003: 580ff).
In seinen Vorschlägen an die Generalversammlung zur Reform der Öffentlichkeitsarbeit
der VN folgte ANNAN schließlich in weiten Teilen den Empfehlungen der Expertenkom-
mission (vgl. Annan 1997a: 22f).
Kritik übten MALLOCH BROWN et al. insbesondere an der Qualität der Öffentlichkeitsarbeit
der Organisation. DPI durfte demnach bis in die neunziger Jahre hinein fast ausschließlich
solche Aufgaben wahrnehmen, die dem Sekretariat als dem Verwaltungsorgan der VN von
den Mitgliedsstaaten übertragen wurden. Es waren dies unter anderem:
„[...] responding to the information needs of various constituencies (delegations, NGOs,
media, educational institutions), carrying out the instructions of the General Assembly, cre-
ating and preserving the historical record of the Organization’s work, facilitating public ac-
cess to UN documents and records, publishing accounts of UN actions [...] and so forth.“
(Malloch Brown et al. 1997: 9)
76
Es fällt auf, dass alle diese vom DPI wahrgenommenen Aufgaben sich nur auf die Aufbe-
reitung und Weitergabe solcher Informationen über die Organisation beziehen, die bereits
zuvor in den politischen Hauptorganen der VN erarbeitet wurden. Ein derart enger Hand-
lungsspielraum ist aufgrund der in der Charta vereinbarten Maßgabe der Überparteilichkeit
der Organisation zwar nachvollziehbar (vgl. Wüstenhagen 2007: 336), stellt aber mit Blick
auf das in Kapitel 3.2 erarbeitete Verständnis von PR ein unüberwindbares Hindernis für
effektive Öffentlichkeitsarbeit dar. Denn das DPI war im Rahmen dieser Befugnisse nicht
in der Lage, ausgehend von einer Kommunikationsstrategie aktiv und dauerhaft Einfluss
auf Prozesse öffentlicher Meinung zu nehmen. Vielmehr entsprechen die von MALLOCH
BROWN et al. beschriebenen Tätigkeiten des DPI der sowohl von BERNAYS (vgl. Bernays
1965: 804) als auch von GRUNIG / HUNT (vgl. Grunig/Hunt 1984: 41) kritisierten Auffas-
sung von PR als schlichter „Informationsarbeit“ (vgl. Kap. 3.2.3).
Tatsächlich konnten aber in der Einschätzung LEHMANNS durch diese Reform, insbesonde-
re in Bezug auf den politischen und strategischen Handlungsspielraum der Öffentlichkeits-
arbeit innerhalb der Organisation, in der Praxis spürbare Verbesserungen erreicht werden:
„Rückblickend muss gesagt werden, dass sich zwischen 1998 und 2000 die politische Lei-
tung des Kommunikationsbereiches weg von DPI und auf die Führungsebene verlagerte. Ei-
nerseits erfolgte in diesen Jahren eine Stärkung des Sprecherbüros [...]. Andererseits verla-
gerte sich die kommunikationspolitische Direktion der UNO nach und nach in die engere
Umgebung des Generalsekretärs.“ (Lehmann 2003: 582)
Auch WÜSTENHANGEN urteilt in diesem Zusammenhang, dass die Führung der Organisati-
on „die strategische Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit in den Vereinten Nationen er-
kannt und für ihre Verankerung im Zentrum des Managements Sorge getragen hat [...]“
(Wüstenhagen 2007: 356).
Die im Rahmen dieser Arbeit beachtenswerteste Empfehlung der Expertengruppe besteht
jedoch in einer Forderung, über deren tatsächliche Umsetzung auch ein Jahrzehnt nach
dem Bericht wenig Gewissheit herrscht: MALLOCH BROWN et al. argumentieren in ihrem
Bericht, dass „[...] in some senses the UN can be thought of as a global communications
agency. A culture of communications must therefore pervade the entire Organization [...]“
(Malloch Brown et al. 1997: ii). An anderer Stelle betonen sie erneut, dass „the reorienta-
77
tion of communications is not a task for the communication staff alone, but requires build-
ing a ‚communications culture’ throughout the Organization“ (Malloch Brown et al. 1997:
21).
Diese Empfehlung lenkt das Augenmerk zunächst auf das Problem der „Zuteilung von
Wissen“ (Berger/Luckmann 2004: 81) innerhalb der Organisation und in Bezug auf deren
Teilöffentlichkeiten. Allerdings ist in der Einschätzung LEHMANNS die Kommunikation
innerhalb des Sekretariats der Vereinten Nationen nach wie vor mehr von der Wahrung
von Geheimnissen als der Unterstützung von Prozessen der Öffentlichkeit geprägt:
„Dass die Organisationskultur der Vereinten Nationen, wie die vieler anderer zwischen-
staatlicher Organisationen, nicht kommunikationsfreundlich ist, darf nicht überraschen, da
Mitarbeiter und Staatenvertreter häufig nach dem Prinzip ‚Information ist Macht’ eine eher
restriktive Informationspolitik, vor allem im Rahmen der traditionellen ‚stillen’ Diplomatie
bevorzugen.“ (Lehmann 2006: 207)
Diese Empfehlung der Expertengruppe erweitert also das Verständnis von Öffentlichkeits-
arbeit und bezieht, über die für PR zuständigen Abteilungen und ausgebildeten Mitarbeiter
hinausgehend, die alltäglichen Kommunikationshandlungen aller Mitarbeiter der Organisa-
tion mit ein.
Ob diese ehrgeizige Forderung und die daraufhin von der Führung der Organisation ausge-
hende Reform allerdings tatsächlich solch weitreichende Folgen hatten, darüber liegen in
den verfügbaren Arbeiten zu diesem Thema keine gesicherten Erkenntnisse vor. Auch
LEHMANN kann lediglich auf Indizien verweisen, die eine Verbesserung in Richtung der
von ANNAN und MALLOCH BROWN et al. geforderten „communications culture“ (Malloch
Brown et al. 1997: 21) nahelegen. Die Annahme LEHMANNS, dass durch den Einsatz von
elektronischen und digitalen Kommunikations- und Archivierungsmitteln – namentlich E-
Mail, Internet und Digitalisierung von Dokumenten (vgl. Lehmann 2006: 207) – die
Durchsetzung von mehr Transparenz in der Kommunikation innerhalb der VN und mit
ihren Teilöffentlichkeiten erreicht wurde, ist hier wenig hilfreich, da nahezu jede Organisa-
tion in den neunziger Jahren eine ähnliche Durchdringung mit diesen Kommunikations-
und Informationsmitteln erfahren hat.
78
Weiterhin bestehende Probleme der Öffentlichkeitsarbeit der VN
Obwohl die von ANNAN unternommenen Reformen der Öffentlichkeitsarbeit der VN in
den verfügbaren Arbeiten durchgehend als Erfolg gewertet werden, steht die PR der Orga-
nisation weiterhin Problemen gegenüber, die aus der institutionellen Struktur der Organisa-
tion und ihrer Eingebundenheit in weltpolitische Rahmenbedingungen erwachsen und die
daher im Rahmen einer Reform der Öffentlichkeitsarbeit der VN nur schwer bearbeitet
werden können.
Eines dieser Probleme entsteht aus der institutionellen Struktur der Hauptorganisation der
VN sowie des erweiterten VN-Systems. Im Sicherheitsrat und in der Generalversammlung
treffen die Mitgliedsstaaten politische und strategische Entscheidungen, auf die das Sekre-
tariat nur in Form von Beratungen und Vorschlägen Einfluss nehmen kann (vgl. Kap.
2.1.3). Mitunter werden so Maßnahmen der PR des Sekretariats von den Entscheidungen
dieser Organe der VN konterkariert. Diese treffen ihre Entscheidungen unabhängig vom
Sekretariat und hauptsächlich vor dem Hintergrund weltpolitischer Gegebenheiten sowie
der Interessen der Mitgliedsstaaten, weshalb im Zweifelsfall keine Orientierung an einer
vom Sekretariat erarbeiteten Kommunikationsstrategie stattfindet (vgl. Kap. 2.1.4).
Vor diesem Hintergrund ist es bereits für die Hauptorganisation der VN schwierig, „mit
einer Stimme“ (Lehmann 2003: 572) zu sprechen und im Rahmen von Öffentlichkeitsar-
beit ein konsistentes und widerspruchsfreies Image der Organisation zu erarbeiten (vgl.
Kap. 3.2.3). Mit Blick auf das erweiterte VN-System (vgl. Kap. 2.1.3) ist die Situation
noch komplizierter. Hier gibt es zahlreiche Spezialorgane und Sonderorganisationen, die
mit der Kernorganisation der VN über verschiedenartige Abkommen mehr oder weniger
eng in Beziehung stehen (vgl. Gareis/Varwick 2006: 52ff), die ihre strategischen und poli-
tischen Entscheidungen aber im Rahmen ihres jeweiligen Aufgabenspektrums zum größten
Teil in Eigenverantwortlichkeit treffen. Das Bestreben einiger dieser Organisationen, sich
von der Kernorganisation „abzunabeln“ und ihre Autonomie auch durch eigene Öffent-
lichkeitsarbeit zu untermauern, ist vor dem Hintergrund der Konkurrenz im System inter-
nationaler Organisationen durchaus begründbar und aus der Perspektive der jeweiligen
Organisation mitunter auch sinnvoll, verhindert aber bei fehlender Kooperation und Ab-
stimmung mit dem Sekretariat der VN die Umsetzung einer konsistenten und wider-
