Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess
WA
PS 9
Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Soziologie
Felix Hoffmann
2018
© Julius-Maximilians-Universität WürzburgInstitut für Politikwissenschaft und SoziologieWittelsbacherplatz 197074 WürzburgTel.: +49 931 - 31-84863Fax: +49 931 - 31-84890https://www.politikwissenschaft.uni-wuerzburg.deKontakt: [email protected] Rechte vorbehalten.Würzburg 2018.
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ISSN: 2193-9179
Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Soziologie
Um seine aktuellen Forschungsergebnisse verstärkt
sichtbar zu machen, hat das Institut für Politik-
wissenschaft und Soziologie zu Jahresbeginn 2012
die Online-Schriftenreihe WAPS (Würzburger Arbeits-
papiere zur Politikwissenschaft und Soziologie) ins
Leben gerufen. In WAPS spiegelt sich die gesamte
Bandbreite der Forschungsleistung des Instituts
wider. Bis Band 8 erschien die Schriftenreihe unter
dem Titel �Würzburger Arbeitspapiere zur
Politikwissenschaft und Sozialforschung�.
Neben MitarbeiterInnen des Instituts steht die
Schriftenreihe auch hervorragenden Studierenden
offen, die über die Veröffentlichung ihrer beacht-
lichen Beiträge an das wissenschaftliche Publizieren
herangeführt werden.
Prof. Dr. Andreas Göbel
(Allgemeine Soziologie)
Prof. Dr. Christiane Gross
(Quantitative empirische Sozialforschung)
Prof. Dr. Hans-Joachim Lauth
(Vergleichende Politikwissenschaft / Systemlehre)
Prof. Dr. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet
(Europaforschung / Internationale Beziehungen)
Prof. Dr. Elke Wagner
(Spezielle Soziologie)
Zitation dieser Publikation:
Felix Hoffmann (2018): Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungs-prozess. Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Soziologie, Nr. 9, 2018. Würzburg: Universität Würzburg. URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-161919
Bisher publizierte Bände in dieser Reihe:
Dickopf, Simon / Hassan, Mira / Künzler, Jan / Renner, Regina (2012):
Gerechtigkeitsurteile in einer unterfränkischen Großstadt vor und nach der Finanzkrise.
Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Sozialforschung, Nr. 1, 2012.
Würzburg: Universität Würzburg. URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-69396
Lauth, Hans-Joachim / Kauff, Oliver (2012):
Demokratiemessung: Der KID als aggregiertes Maß für die komparative Forschung.
Empirische Befunde der Regimeentwicklung von 1996 bis 2010. Würzburger Arbeitspapiere
zur Politikwissenschaft und Sozialforschung, Nr. 2, 2012. Würzburg: Universität Würzburg.
URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-73033
Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela (2013):
Was vom europäischen Projekt übrigbleibt... Zerfall oder Neustart? Würzburger
Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Sozialforschung, Nr. 3, 2013. Würzburg:
Universität Würzburg. URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-83565
Rodrigues, Valerian (2014):
Elections and Civil Society in India. Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und
Sozialforschung, Nr. 4, 2014. Würzburg: Universität Würzburg.
URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-105007
Sackmann, Rosemarie (2014):
Bürgerbeteiligung in Stadtentwicklungsprozessen - Wundermittel oder Mogelpackung?
Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Sozialforschung, Nr. 5, 2014.
Würzburg: Universität Würzburg.
URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-107185
Lauth, Hans-Joachim (2015):
The matrix of democracy: a three-dimensional approach to measuring the quality of
democracy and regime transformations. Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft
und Sozialforschung, Nr. 6, 2015. Würzburg: Universität Würzburg.
URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-109665
Gieg, Philipp / Lowinger, Timo / Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela (eds.) (2015):
Exploring Emerging India - Eight Essays. Würzburger Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft
und Sozialforschung, Nr. 7, 2015. Würzburg: Universität Würzburg.
URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-119973
Andrea Jonjic/Papy Manzanza Kazeka/Daniel Metten/Flora Tietgen (2016): Die
Transnationale Zivilgesellschaft � Hoffnungsträger in der Global Governance?. Würzburger
Arbeitspapiere zur Politikwissenschaft und Sozialforschung, Nr. 8, 2016. Würzburg:
Universität Würzburg. URN: urn:nbn:de:bvb:20-opus-130762
WAPS (2018) 9: 1-61 1
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess: Eine empirische Analyse der Wirkungsweise der Volksgesetzgebungs-verfahren auf den politischen Entscheidungsprozess anhand der Bun-desländer Brandenburg und Schleswig-Holstein
Felix Hoffmann
Bachelor-Thesis im Bereich Vergleichende Politikwissenschaft und Systemlehre,
unter Betreuung von Prof. Dr. Hans Joachim Lauth Abstract
Seit den 1990er-Jahren kommt direktdemokratischen Verfahren in der Bundesrepublik Deutschland auf
Landes- wie auch auf kommunaler Ebene eine wachsende Bedeutung zu. Mit einer sukzessiven institutio-
nellen Öffnung ging eine kontinuierlich ansteigende Anwendung dieser Beteiligungskanäle einher. Dabei
lässt sich auf subnationaler Ebene eine Vielzahl an Verfahrenskonstruktionen vorfinden, denen sich die
vergleichende Direktdemokratieforschung in breiter Weise angenommen hat. Studien, die an Effekten und
Wirkungen auf den politischen Entscheidungsprozess ansetzen, lassen sich bisher nur vereinzelt ausma-
chen. Die vorliegende Arbeit stößt in diese Forschungslücke und untersucht die Effekte von Volksgesetz-
gebungsverfahren auf den politischen Entscheidungsprozess in den Bundesländern Brandenburg und
Schleswig-Holstein. Auf zentralen konzeptionellen Modellierungen aufbauend, wird ein Analyseraster ent-
wickelt, um policy-Effekte wie auch Modi der politischen Entscheidungsfindung zu identifizieren. Diese
werden in Zusammenhang zur Zielrichtung der jeweiligen Verfahren gebracht (Agenda-Setting/Veto), um
eine prozessuale Determination von policy-Effekten und eine inhaltliche Determination des Modus der
politischen Entscheidungsfindung zu überprüfen.
_________________________ Online publiziert: © Institut für Politikwissenschaft und Sozialforschung (IPS) _________________________ Autorennotiz Felix Hoffmann (B.A.) studierte Politikwissenschaft und Soziologie an der Julius-Maximilians-Universität.
Momentan arbeitet er für eine Nichtregierungsorganisation (Mehr Demokratie e.V.), die sich für die Stär-
kung der Demokratie durch breitere Beteiligungskanäle und mehr Transparenz einsetzt.
2 F. Hoffmann
Full-Scale Citizens’ Initiatives and the policy-making process: An empirical analysis of the effects of full scale citizens’ initiatives on the policy-making process in Brandenburg and Schleswig-Holstein
Felix Hoffmann Abstract
Since the 1990s the relevance of direct democratic instruments on the regional and municipal level of the
federal republic of Germany increased. There has been a successively institutional opening of full-scale
citizens‘ initiatives, that resulted in a continuous growing use of this form of political participation. The
designs of full-scale citizens‘ initiatives are widely divergent, which made institutional matters one of the
priory objects of the comparative research on direct democracy. But there is still a lack of information on
the effects of citizens‘ initiatives on the policy-making process. This Paper contributes to this circumstance
with a research on the effects of full-scale citizens’ initiatives on the policy-making process in the regional
states Brandenburg and Schleswig-Holstein. Therefor I develop an analytical framework, based on concep-
tual modelling, to examine policy-effects and the mode of the political decision-making. These dimensions
will be linked to the direction of impact (agenda-setting/veto) to verify a processual determination of policy-
effects and a substantial determination of the mode of the political decision-making.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 3
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................................... 4
1. Einleitung ........................................................................................................................................... 5
2. Konzeptionelle Grundlagen ............................................................................................................ 6
2.1 Verortung der Volksgesetzgebung als direktdemokratisches Verfahren ............................ 6 2.2 Institutionelle Designs der Volksgesetzgebung in den Ländern ........................................ 10 2.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess ................................................ 14 2.3.1 Policy-Effekte ...................................................................................................... 15 2.3.2 Wettbewerbs- oder Konsensorientierung ............................................................ 18
3. Methodische Vorgehensweise ......................................................................................................... 22 3.1 Fallauswahl ......................................................................................................................... 22 3.2 Daten .................................................................................................................................. 23 3.3 Analyseraster ..................................................................................................................... 24
4. Volksgesetzgebung in Brandenburg ............................................................................................... 24
4.1 Rules-in-form ..................................................................................................................... 24 4.2 Rules-in-use ........................................................................................................................ 25 4.2.1 Policy-Effekte ...................................................................................................... 26 4.2.2 Zielrichtung ......................................................................................................... 28 4.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess ............................................... 31
5. Volksgesetzgebung in Schleswig-Holstein ..................................................................................... 31 5.1 Rules-in-form ..................................................................................................................... 31 5.2 Rules-in-use ....................................................................................................................... 32 5.2.1 Policy-Effekte ...................................................................................................... 35 5.2.2 Zielrichtung ......................................................................................................... 38 5.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess ............................................... 38
6. Vergleich ........................................................................................................................................... 38 6.1 Rules-in-form ..................................................................................................................... 38 6.2 Rules-in-use ....................................................................................................................... 39
7. Fazit ................................................................................................................................................... 40
Bibliographie .......................................................................................................................................... 42
Anhang ................................................................................................................................................... 48
4 F. Hoffmann
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Systematisierung direktdemokratischer Verfahren ...................................................... 8
Abbildung 2: Typologie der Volksgesetzgebungskonzeptionen
der deutschen Länder .................................................................................................... 12
Abbildung 3: Prozessualer Wirkungsmechanismus der VGG auf den politischen
Entscheidungsprozess einer dreistufigen Verfahrensausgestaltung
(Typ A) ......................................................................................................................... 21
Abbildung 4: Rules-in-use relevanter Bundesländer .......................................................................... 22
Abbildung 5: Formal und nicht-formal erfolgreiche VI und VB in Brandenburg .............................. 25
Abbildung 6: Prozessuale Betrachtung der policy-Effekte in Brandenburg ....................................... 27
Abbildung 7: Zielrichtung der brandenburgischen Volksgesetzgebungsverfahren ........................... 28
Abbildung 8: Zielrichtung und Modus der politischen Entscheidungsfindung in Brandenburg ......... 29
Abbildung 9: Zielrichtung der brandenburgischen Volksgesetzgebungsverfahren
im Zeitverlauf ............................................................................................................... 30
Abbildung 10: Formal und nicht formal erfolgreiche VI, VB und VE in Schleswig-Holstein ............. 33
Abbildung 11: Prozessuale Betrachtung der policy-Effekte in Schleswig-Holstein ............................. 34
Abbildung 12: Zielrichtung der schleswig-holsteinischen Volksgesetzgebungsverfahren ................... 35
Abbildung 13: Zielrichtung und Modus der politischen Entscheidungsfindung in
Schleswig-Holstein ........................................................................................................ 36
Abbildung 14: Zielrichtung der schleswig-holsteinischen Volksgesetzgebungsverfahren
im Zeitverlauf ................................................................................................................ 37
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 5
1. Einleitung Direkte Demokratie ist nicht nur global im Aufwind (Altmann 2011; Matsusaka 2014; Ruth et al. 2017),
sondern wird auch in der Bundesrepublik Deutschland verstärkt eingefordert. So wünschen sich einer Stu-
die der Bertelsmann Stiftung zufolge 69 Prozent der Bevölkerung die Stärkung von direktdemokratischen
Elementen (Gabriel und Kersting 2014, S. 109). Im Vergleich zur Schweiz oder zahlreichen US-Bundes-
staaten, sind die unmittelbaren Volksrechte in der Bundesrepublik dagegen nur mäßig ausgebaut. Neben
der kommunalen Ebene existiert die Möglichkeit direktdemokratischer Mitsprache in Form der sogenann-
ten Volksgesetzgebung nur in den deutschen Ländern. Diese avancierte im Zuge der „Expansion der Di-
rektdemokratie“ (Scarrow 1997, S. 451) in den 1990er-Jahren zu einer flächendeckenden direktdemokrati-
schen Mitsprachemöglichkeit und wurde durch eine zunehmende institutionelle Öffnung der Verfahren im
Zeitverlauf anwendungsfreundlicher. Dementsprechend ist die Praxis der Volksgesetzgebung1 in den letz-
ten zwei Jahrzehnten sukzessive angestiegen, wodurch ihr eine vermehrte wissenschaftliche Betrachtung
zu Teil wurde, ist sie schließlich das auf Landesebene am häufigsten genutzte Instrument der direkten De-
mokratie (Eder 2010, S. 103).
Trotz der erheblichen Zunahme an Forschungspublikationen2 (Grotz 2009; Geißel 2017) und der Ablösung
der juristischen Vormachtstellung durch ein verstärktes politikwissenschaftliches Interesse (Schiller und
Mittendorf 2002, S. 9-10), fehlt es immer noch an systematisch vergleichenden Untersuchungen, die an den
Wirkungen direktdemokratischer Verfahren auf den politischen Entscheidungsprozess in den Bundeslän-
dern ansetzen (Schiller 2014, S. 215; Solar 2015, S. 96; Geißel 2017, S. 161). Bisherige Studien weisen vor
allem den Charakter von deskriptiv angelegten Überblicksdarstellungen auf (Rehmet 2002; Rux 2002;
Schiller 2002; Weixner 2002; Kost 2005) oder blicken gezielt auf die jeweiligen institutionellen Arrange-
ments (rules-in-form), um die institutionelle Determination der volksgesetzgeberischen Praxis (rules-in-
use) nachzuweisen (Eder und Magin 2008a) oder die Frage nach einem optimalen institutionellen Design
in vergleichender Perspektive zu beantworten (Meerkamp 2011). Daneben fokussieren Einzelfallstudien
besonders populär gewordene Volksabstimmungen, um sich auf einzelne Politikfelder zu konzentrierten
(Töller et al. 2011; Schäfer und Schoen 2013) und damit die qualitativen Auswirkungen politischer Ent-
scheidungen zu beurteilen (Töller und Vollmer 2013) oder um die in der Partizipationsforschung gängige
Diagnose der sozialen Selektivität politischer Beteiligung für direktdemokratische Verfahren zu prüfen und
zu bestätigen (Schäfer 2015). Studien, die an dem Zustandekommen politischer Entscheidungen ansetzen,
lassen sich nur äußerst begrenzt ausmachen. So existieren lediglich Ansätze bei Jung (2005), Schiller (2007,
2014) oder Weixner (2002). Solar (2015) stellt hier eine Ausnahme dar und legte den Grundstein mit einer
umfassenden vergleichenden Untersuchung der Wirkungen der Volksgesetzgebung auf den politischen
Entscheidungsprozess in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin.
1 Über 90% der 324 Verfahren, die von 1946 bis Ende 2016 zu verzeichnen sind (Rehmet und Weber 2017, S. 5), fand nach den 1990er Jahren statt. 2 Einen ausführlichen Überblick gibt Solar (2015, S. 29-32).
6 F. Hoffmann
Angesichts dieser Umstände hegt die vorliegende Arbeit den Anspruch, an die Pionierarbeit Solars anzu-
schließen, um einen Beitrag zur Erforschung des noch zu ergründenden Bereichs der Wirkungen der Volks-
gesetzgebungsverfahren auf den politischen Entscheidungsprozess, d.h. des policy-makings, in den deut-
schen Ländern zu leisten. Der vorausgehenden komparativen Untersuchung zweier Stadtstaaten soll ein
Vergleich zweier Flächenländer folgen, denn „we still do not know much about how direct democracy
affects policy making“ (Christmann und Solar 2013, S. 2). Damit ist das erklärte Ziel dieser Arbeit, die
Frage nach den Wirkungen der Volksgesetzgebung auf den politischen Entscheidungsprozess in den Bun-
desländern Brandenburg und Schleswig-Holstein zu beantworten.
Um diesem Vorhaben nachzukommen, soll in einem ersten Schritt das Instrument der Volksgesetzgebung
als direktdemokratisches Verfahren eingeordnet und zentrale konzeptionelle Vorklärungen getroffen wer-
den (Kapitel 2), um Klarheit bezüglich der „babylonisch anmutende[n] Verwirrung der Begriffe und Defi-
nitionen“ (Vospernik 2014, S. 39) zu schaffen (Kapitel 2.1). Da sich die vorliegende Arbeit im subnationa-
len Bereich bewegt, ist es ebenfalls von zentraler Bedeutung, die institutionellen Designs der Volksgesetz-
gebung in den deutschen Ländern zu erfassen und eine Bestandsaufnahme vorzunehmen (Kapitel 2.2), um
mit der Herausarbeitung des funktionalen Werts der Volksgesetzgebung für den politischen Entscheidungs-
prozess und damit dem Verhältnis des Volks- und Parlamentsgesetzgebers (Kapitel 2.3) den deskriptiven
Unterbau, welchen Schiller für Arbeiten in der vergleichenden Direktdemokratieforschung als notwendiges
Fundament erklärt (Schiller 2016), abzuschließen. Dem folgt der methodische Teil (Kapitel 3), der aufzei-
gen soll, wie die im Kapitel 2.3 integrierten Thesen sowie Hypothesen im empirischen Teil (Kapitel 4 und
5) statistisch geprüft werden und die der Arbeit zugrundeliegende Fragestellung beantwortet wird. Dabei
wird insbesondere auf die Auswahl der zu überprüfenden Fälle sowie die dafür herangezogenen Daten-
grundlagen eingegangen. Nach der empirischen Auswertung, die jedem der subnationalen Untersuchungs-
objekte ein separates Kapitel widmet, sollen in Kapitel 6 die Ergebnisse der Einzelfälle komparativ betrach-
tet werden. Abschließend werden die Resultate der vorliegenden Arbeit diskutiert und die Frage nach den
Wirkungen der Volksgesetzgebungsverfahren auf den politischen Entscheidungsprozess in den Bundeslän-
dern Brandenburg und Schleswig-Holstein beantwortet.
2. Konzeptionelle Grundlagen 2.1 Verortung der Volksgesetzgebung als direktdemokratisches Verfahren
Die Formel direkte Demokratie beschreibt unterschiedliche Formen der unmittelbaren politischen Beteili-
gung des Volkes, d.h. der stimmberechtigten Bevölkerung. Von einer allgemein gültigen Definition lässt
sich allerdings nicht sprechen (Weixner 2002, S. 82; Eder und Magin 2008a, S. 257; Eder 2010, S. 19;
Altmann 2016, S. 2). Die beiden wissenschaftlichen Definitionsstränge drehen sich um die Debatte der
Zugehörigkeit von Voten über Berufungs- sowie Abberufungsverfahren von Repräsentanten3. Während ein
Teil der Autoren diese aufgrund der immanenten Repräsentationslogik als fremdartig erklärt (Jung 2001;
3 Die vorliegende Arbeit verzichtet aus Gründen der praktischen Lesbarkeit auf eine geschlechtergetrennte Sprache. Wenn von Repräsentanten, Bürgern, Initiatoren, etc. gesprochen wird, dann sind immer beide Geschlechter impliziert.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 7
Rehmet 2002; Schiller 2002; Schiller und Mittendorf 2002; Kaufmann et. al 2008, S. 91; Vospernik 2014),
sehen andere direkt getroffene Personalentscheidungen in Form von Direktwahlen (Kost 2005) sowie Ab-
berufungsverfahren (recalls) (Luthardt 1994; Beramendi und Ellis 2008; Altmann 2011; Decker 2014) als
dem Definitionsbereich der direkten Demokratie innewohnend. Damit lässt sich ein Definitions-Dualismus
aus einem engen, themenzentrierten Verständnis sowie einem weiten themen- als auch personenbezogenen
Verständnis direkter Demokratie (von Arnim 2009, S. 39; Hornig und Kranenpohl 2014, S. 10-11) konsta-
tieren. Die jeweilige Annahme wirkt sich auf die Systematisierung der Formen bzw. Verfahren der direkt-
demokratischen Partizipation aus und ist damit fundamentaler Natur. Die vorliegende Arbeit folgt dem
themenzentrierten Modell und wählt die nachfolgende Definition als grundlegende: „Direkte Demokratie
wird definiert als ein institutionelles Verfahren, bei dem Bürgerinnen und Bürger selbst die Entscheidung
über bestimmte Sachthemen treffen können (themenzentriertes Verfahren)“ (Schiller 2016, S. 442). Detail-
liert werden mit dem Terminus der direkten Demokratie „all jene Rechtsinstitute politischer Systeme be-
zeichnet, mittels derer die Stimmbürger unmittelbar zu einem bestimmten Zeitpunkt konkrete Sachent-
scheidungen treffen oder solche Entscheidungen anregen können und die als Ergänzung oder punktueller
Ersatz repräsentativer Entscheidungsstrukturen im Gesetzgebungsprozess eingesetzt werden“ (Vospernik
2014, S. 114).
Ausgehend von der gewählten Definition direkter Demokratie lässt sich eine Vielzahl direktdemokratischer
Verfahren identifizieren, die im Zeitverlauf wiederum einer Fülle von Klassifikationen unterzogen wurden
(Vospernik 2014, S. 50; grundlegend: Smith 1976; Möckli 1994). Entsprechend lässt sich ein Dissens hin-
sichtlich der Systematisierung direktdemokratischer Verfahren sowie ihren Begrifflichkeiten konstatieren
(Uleri 1996, S. 3; Weixner 2002, S. 82; Eder et. al 2009, S. 19; Hornig und Kranenpohl 2014, S. 9; Smith
2014, S. 112). Dabei kristallisiert sich nach Überblick des Gros‘ der Literatur insbesondere der Auslösungs-
mechanismus, d.h. die Frage nach dem Inhaber des Initiativrechts und damit der Auslösungsinstanz, als
zentrale Differenzierungslinie heraus, um daran anschließend top-down- von bottom-up-Verfahren abzu-
grenzen (Jung 2001, S. 85; Eder und Magin 2008a, S. 261).4 Entscheidend ist hierbei, ob ein Verfahren von
Staatsorganen (top-down) ausgelöst oder von Bürgern (bottom-up) initiiert wird, was gleichsam die Gegen-
überstellung von Regierenden und Regierten bzw. dem politischen Establishment und dem „Volk“, den
stimmberechtigten Bürgern (Papadopoulos 1995, S. 421; Altmann 2011, S. 8) impliziert. „Von oben“ an-
gesetzte Verfahren, d.h. Verfahren, die von der exekutiven oder legislativen Gewalt initiiert werden, lassen
sich mit dem Begriff des Referendums beschreiben, der oftmals mit dem Terminus des Plebiszits gleichge-
setzt wird (Schiller und Mittendorf 2002, S. 11-12; Hornig und Kranenpohl 2014, S. 11; Altmann 2016, S.
3). Dieser wird jedoch aufgrund seiner historischen Vorbelastung und der damit einhergehenden oftmaligen
negativen Konnotation sowie der nicht eindeutigen Definition und Abgrenzung zu anderen Begriffen (Uleri
1996, S. 3) in der vorliegenden Arbeit nicht verwendet (Vospernik 2014, S. 116).5 Das Referendum als
4 „Ex post Klassifizierung[en]“ (Jung 2001, S. 84), wie sie etwa Smith (1976) als Klassiker der vergleichenden Direktdemo-kratieforschung vorgenommen hat, finden keine Beachtung, sind diese im Hinblick auf die Zielsetzung der Systematisierung, der Einordnung des direktdemokratischen Verfahrens der Volksgesetzgebung, nicht gewinnbringend. Von Relevanz sind folg-lich ex-ante Klassifizierungen. 5 Um die wissenschaftliche Uneinigkeit anzudeuten sei skizziert, dass Autoren diesen Begriff auch wählen, um unter dem Terminus alle Arten von direktdemokratischen Verfahre zu fassen (Möckli 1994; Scarrow 1997; Weixner 2002; Grotz 2009, 2013; Decker 2012, 2014) oder den Blick auf Territorialentscheidungen zu verengen (Luthardt 1994, S. 34-35).
8 F. Hoffmann
gewählter Terminus zur Beschreibung direktdemokratischer top-down Verfahren, stellt folglich den Ge-
genpol zu den „von unten“ ausgelösten bottom-up Verfahren dar, die sich unter dem Begriff der Initiativen
zusammenfassen lassen (Uleri 1996, S. 3). Diese bestechen dadurch, dass sie von der Bevölkerung heraus
initiiert, d.h. von einer bestimmten Mindestanzahl an aktiven Staatsbürgern durch Unterstützung in Form
einer Unterschrift ausgelöst werden. Problematisch wird bei der Wahl der Auslösungskompetenz als „Pri-
märkriterium“ (Jung 2001, S. 85) die Einordnung des Verfahrens des obligatorischen Referendums, der qua
Normen vorgeschriebenen Abstimmung zu einem bestimmten Gegenstand, die meist selbst Verfassungs-
rang genießen und oftmals diese betreffen (obligatorisches Verfassungsreferendum). Da weder Staatsor-
gane, noch Bürger dieses Verfahren initiieren und es sich quasi selbst auslöst, steht es zunächst frei dar und
deckt sich nicht mit der dichotomen Schablone. Handelt es sich – wie in den meisten Fällen – um ein
obligatorisches Verfassungsreferendum, so ist de facto und de jure die Verfassung die auslösende Instanz.
Da diese die Staatsorgane erst legitimiert und die Beziehung zwischen ihnen regelt, kann sie diesen nicht
zugerechnet werden, noch weniger zu einer Initiative. Folglich stellt das obligatorische Referendum eine
Art Sonderfall dar und muss getrennt zu den beiden Begriffen des Referendums und der Initiative und
gleichsam auch zu den Kategorien der top-down und bottom-up-Verfahren systematisiert werden (Jung
2001, S. 96; Altmann 2011, S. 11). Die nachfolgende Abbildung veranschaulicht die gewonnenen Erkennt-
nisse hinsichtlich der primären Kategorisierung direktdemokratischer Verfahren anhand des Auslösungs-
mechanismus und stellt dementsprechend die drei Grundtypen direktdemokratischer Verfahren dar, wie sie
auch anderen Autoren identifizieren (Schiller 2007, S. 116; Altmann 2011, S. 8-11; Schiller 2016, S. 442).
Dabei wird insbesondere die Sektion der bottom-up-Verfahren konkreter gefasst, soll doch in einem nächs-
ten Schritt die Volksgesetzgebung in einen expliziten direktdemokratischen Rahmen gesetzt und abschlie-
ßend verortet werden.
Abbildung 1: Systematisierung direktdemokratischer Verfahren
Quelle: eigene Darstellung.
Bottom-Up-Verfahren
DirektdemokratischeVerfahren
Top-Down-Verfahren
ObligatorischesReferendum
Volksgesetz-gebung
FakultativesReferendum
Initiative Referendum
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 9
Als bottom-Up-Verfahren deklariert, steht die Volksgesetzgebung neben dem fakultativen Referendum un-
ter der Kategorie der Initiativen. Dabei verwundert es zunächst, dass als weiterer Subtypus einer Initiative
eine Form eines Referendums gefasst wird. Dies verdeutlicht jedoch nur die terminologische Uneinigkeit
innerhalb der Direktdemokratieforschung. Synonym kann der Begriff der „Vetoinitiative“ (Decker 2014,
S. 25) benutzt werden, welcher die Semantik in sinngemäßer Form abbildet und dadurch gleichsam eine
weitere fundamentale Differenzierung aufzeigt, die insbesondere für die Differenzierung der beiden aufge-
führten bottom-up-Verfahren zentral ist und speziell an der jeweiligen Funktion ansetzt. Neben der Ge-
meinsamkeit der Initiierung „von unten“, liegt der Unterschied dieser beiden Verfahren im Urheber der
Vorlage begründet (Möckli 1994; Jung 2001, S. 85-86). Im Kern geht es bei dieser Distinktion um die
Frage, wer den Abstimmungsgegenstand festlegt oder anders formuliert, welcher Akteur der Autor der
Vorlage ist. Daraus ergibt sich gleichsam, ob die Stimmbürgerschaft lediglich auf etwas Prädeterminiertes
reagieren und damit ein Veto einlegen oder selbst einen Gegenstand bestimmen und damit proaktiv und
Agenda-setzend agieren kann.
Der Vetocharakter des fakultativen Referendums konstituiert sich dadurch, dass der stimmberechtigen Be-
völkerung mit diesem Instrument ein Werkzeug zur Verfügung steht, um in einem festgelegten Zeitrahmen
ein Veto gegen ein von der Legislative (kürzlich) beschlossenes oder verabschiedetes Gesetz einzulegen
und damit auf etwas zu reagieren, d.h. eine Entscheidung zu kontrollieren.6 Entsprechend ordnet Uleri ein
Verfahren als „decision-controlling“ ein, wenn der Urheber eines Gegenstandes und der Akteur, der eine
direktdemokratische Entscheidung über diesen forciert, nicht dieselben sind (1996, S. 10-11). Im Gegensatz
dazu ist die Volksgesetzgebung ein direktdemokratisches Werkzeug, mit dem proaktiv ein Thema in den
politischen Prozess eingebracht werden kann und es folglich im Sinne Uleris als „decision-promoting ini-
tiative“ eingeordnet wird. Sowohl die Urheberschaft der Vorlage als auch die Auslösung liegen bei der
Stimmbürgerschaft. Diese avanciert dem Begriff entsprechend zum Gesetzgeber und erlangt damit die
Möglichkeit Gesetze und Entscheidungen an den Repräsentanten vorbei zu treffen, wodurch sie auch als
„positive Gesetzesinitiative“ (Decker 2014, S. 25) bezeichnet werden kann. Entsprechend steht dieses In-
strument in deutlichem Kontrast zum fakultativen Referendum, der negativen Vetoinitiative (Decker 2014).
Dabei unterstreicht diese Kategorisierung, dass von direktdemokratischen Verfahren unterschiedliche Wir-
kungsmechanismen auf den politischen Entscheidungsprozess zu erwarten sind (Solar 2015, S. 15). So wird
das fakultative Referendum in der Schweiz üblicherweise als „Bremse“, das Schweizer Pendant der Volks-
gesetzgebung, die „Volksinitiative“, als „Gaspedal“ bezeichnet (Heußner und Jung 2009, S. 122-124.).
Wirft man den Blick auf die bundesdeutsche Praxis, so wendet sich durch den Befund der „Zweischneidig-
keit der Volksgesetzgebung“ das Blatt: Als bottom-up Instrument wirkt die Volksgesetzgebung einerseits
als Initiative, die den Bürgern die Möglichkeit des Agenda-Settings bietet (Schiller 2014, S. 219; Kersting
2016, S. 309; Rehmet und Weber 2017, S. 29), andererseits jedoch auch als Korrektiv, das sich gegen
Entscheidungen oder Vorhaben der repräsentativen Arena wendet und damit in seiner Funktion als fakul-
tatives Referendum eingesetzt wird (Decker 2012, 2014; Grotz 2013; Schiller 2014, S. 219; Merkel 2014;
6 In der Schweiz wird demzufolge auch von einem sogenannten Referendumsvorbehalt gesprochen.
10 F. Hoffmann
Kersting 2016, S. 309). Die Volksgesetzgebung substituiert die Funktion des fakultativen Referendums und
kann damit sowohl als decision-promoting- als auch als decision-controlling-Instrument deklariert werden.
Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Funktion eines direktdemokratischen Instruments nicht nur durch
ihr institutionelles Design determiniert ist, sondern auch andere Kontextfaktoren, wie etwaige Lernprozesse
politischer Akteure und vor allem die Existenz anderer direktdemokratischer Instrumente, miteinbezogen
werden müssen, die zu einer flexiblen Nutzung der Institution führen können (Setälä und Schiller 2012, S.
7).7 Die Volksgesetzgebung nimmt folglich als Kombination aus beiden Zielrichtungen eine besondere
Rolle ein, vereint sie doch damit die positive Gesetzes- und die negative Vetoinitiative in einem direktde-
mokratischen Instrument und wirkt damit als „Kanal der Interessendurchsetzung bzw. Entscheidungsver-
hinderung“ (Möckli 1994, S. 280). Ob die Volksgesetzgebung im Ganzen eher als ein Gaspedal (proaktives
Agenda-Setting; Status-Quo-Wandel) oder vielmehr als eine Bremse (reaktiver Vetopunkt; Status-Quo-
Zementierung) betrachtet werden muss, ist umstritten. Während Rehmet und Weber (2017, S. 29) aufzei-
gen, dass mehr als die Hälfte der in der Bundesrepublik Deutschland durchgeführten Verfahren der Cha-
rakteristik des Agenda-Settings entsprechen, führt Decker an, dass die Volksgesetzgebung in zwei Dritteln
der Fälle vetoorientiert ist (2012, S. 178). Andere Autoren betonen die Doppelfunktion der Volksgesetzge-
bung und beziehen keine klare Stellung (Kranenpohl 2006; Meerkamp 2011; Heußner 2013).
2.2 Institutionelle Designs der Volksgesetzgebung in den Ländern Volksgesetzgebung als „institutionalisierte Form der direkten Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung“
(Eder und Magin 2008b, S. 358) oder „institutionalisiertes bürgerschaftliches Engagement in der repräsen-
tativen Demokratie“ (Meerkamp 2011, S. 29) ist ein weitreichendes Mittel, um den Staatsbürgern eines
Bundeslandes die direkte Entscheidung über eine Sachfrage zu ermöglichen.8 Mit der Einführung der
Volksgesetzgebung in Hamburg im Jahre 1996 findet sich diese Form direktdemokratischer Mitsprache
flächendeckend in der Bundesrepublik wieder. Die bis dato vollzogene Entwicklung lässt sich nach Schiller
in fünf Gruppen einteilen (Schiller 2012, S. 92-93), wobei hier insbesondere die Wiedervereinigung als
„turning point“ (Schiller 2012, S. 90) hervorgehoben werden muss und Autoren dazu geneigt sind, von
einem „Siegeszug der direkten Demokratie“ (Heußner und Jung 2009, S. 13) zu sprechen.
Avancierte die Volksgesetzgebung zwar kurz vor der Jahrtausendwende zu einer flächendeckenden Mög-
lichkeit der staatsbürgerlichen Politikgestaltung, so könnte sie aus verfahrenstechnischer Sicht nicht unter-
schiedlicher ausgestaltet sein. Systematisch lässt sich diese in der Bundesrepublik Deutschland in ein zwei-
und ein dreistufiges Modell unterscheiden (Rehmet 2002; Schaal 2002; Jürgens Rehmet 2009; Meerkamp
7Als weiteres Beispiel institutioneller Flexibilisierung nennen Setälä und Schiller das abrogative Referendum im italienischen Regierungssystem (2012, S. 7).8 Von Smith wird die Volksgesetzgebung unter dem Begriff „direct legislation“ gefasst und vor dem Hintergrund einer selte-nen Verankerung in den politischen Systemen weltweit insbesondere als demokratische Innovation begriffen (Smith 2014, S. 111-112).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 11
2011; Kost 2013).9 Das zweistufige Verfahren gliedert sich in die Verfahrensschritte des Volksbegehrens
und des Volksentscheids, wobei dem Volksbegehren ein Zulassungsantrag vorausgeht. Da dieser, wie der
Begriff schon suggeriert, lediglich einen Antrag darstellt und in direkter Verknüpfung zum Begehren steht,
wird er folglich nicht als gesonderter Verfahrensschritt betrachtet. Das dreistufige Modell verfügt hingegen
über das zusätzliche Verfahrenselement der Volksinitiative, die dem Volksbegehren vorgeschaltet ist und
dabei zudem einen Zulassungsantrag für das Volksbegehren beinhaltet. Die Volksinitiative zielt primär auf
eine parlamentarische Behandlung des Anliegens der Initiative und nur sekundär auf ein Begehren. Quali-
tativ steht ein dreistufiges Verfahren über einem zweistufigen, da eine frühzeitige parlamentarische Be-
handlung ein Zusammenspiel von repräsentativer und direkter Demokratie gewährleistet und sich damit der
positive Effekt der Volksgesetzgebung als Ergänzung zur repräsentativen Demokratie entfalten kann
(Schaal 2002; Meerkamp 2011, S. 386-387). Das Parlament wird auf diese Weise auf niedriger Konflikt-
stufe in den Willensbildungsprozess miteinbezogen, wodurch sich eine bessere Verzahnung der repräsen-
tativen und direktdemokratischen Strukturen konstatieren lässt und in diesem Modell eine Kompromissbil-
dung zwischen der Initiative und der Regierungsmehrheit im Landtag ermöglicht wird (Eder und Magin
2008a, S. 273; Meerkamp 2011, S. 387). So auch Schiller, der unterschiedliche „politische Prozessdynami-
ken“ diagnostiziert und die parlamentarische Rückkopplung ins Zentrum stellt (2014, S. 188). Der bundes-
deutsche Trend zeigt in diese Richtung, denn mittlerweile lassen sich auch zweistufige Verfahrensausge-
staltungen finden, die eine obligatorische Behandlung im Parlament nach Eingang des Zulassungsantrags
vorsehen.10 Manche Autoren betrachten diese als ausschlaggebendes Merkmal für die Einordnung in ein
zwei- oder dreistufiges Verfahrensmodell (Rehmet 2002, S. 194; Schaal 2002, S. 155-160).11 Die vorlie-
gende Arbeit orientiert sich, Meerkamp folgend (2011, S. 61), am eigentlichen Instrument der Volksinitia-
tive als Kriterium für eine dreistufige Volksgesetzgebung, die erstmals mit der Neugestaltung der schles-
wig-holsteinischen Landesverfassung im Jahre 1990 eingeführt wurde und ein „Initiativrecht der Bürger
(…) gerichtet an Staatsorgane mit dem Ziel einer öffentlichen parlamentarischen Diskussion über eine
Sachfrage belieben Inhalts“ (Meerkamp 2011, S. 62) darstellt.12 Interessanterweise muss diesem nied-
rigschwelligen Partizipationswerkzeug nicht unbedingt ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf zu Grunde lie-
gen, denn andere Gegenstände der politischen Willensbildung jenseits von Gesetzesentwürfen können
ebenfalls in den Entscheidungsprozess eingebracht werden. Damit wird den Bürgerinnen und Bürgern
gleichsam die Möglichkeit gegeben, auf Entscheidungen, die die Exekutive im Rahmen ihrer Funktion als
Dirigentin des Staates ausübt, Einfluss zu nehmen. Hier handelt es sich um Materien, die keinem Gesetzes-
vorbehalt unterliegen, wie beispielsweise der Erweiterung eines Flughafens um eine zusätzliche Startbahn
oder einer Handlungsaufforderung im Bundesrat (sogenannte Bundesratsinitiativen). Diese Möglichkeit
dient als Erweiterung der direktdemokratischen Arena und kann zu einem Entscheid gelangen, wenn die
9Schaal (2002, S. 155-159) klassifiziert die zweistufige Variante als ein geschlossenes, die dreistufige als ein offenes Verfah-rensmodell. Weixner (2002, S. 155) geht noch einen Schritt weiter und differenziert zwischen zwei-, drei- und vierstufiger Verfahrensausgestaltung.10 So beispielsweise in Hessen. 11 So ist eine parlamentarische Behandlung nach dem Antrag auf Volksbegehren oder einer Volksinitiative für Eder und Magin ausschlaggebend, um die Konzeption als antizipativ einzuordnen (2008a, S. 274-275). 12 Dabei sollte das Instrument der Volksinitiative nicht mit dem Petitionsrecht verwechselt werden, handelt es sich doch hierbei um ein Gruppen- und nicht um ein Individualrecht.
12 F. Hoffmann
Volksinitiative als obligatorische oder fakultative Vorstufe zum Volksbegehren ausgestaltet ist. So haben
mittlerweile vier Bundesländer (Typ A) das Institut der Volksinitiative als dem Volksgesetzgebungsver-
fahren immanente erste Stufe (obligatorische VI) konzipiert sowie fünf Bundesländer als optional erste
Stufe (fakultative VI). Andere Länder gestalten das Rechtsinstitut als eigenständiges Verfahren aus und
stellen es nicht in einen Zusammenhang mit dem eigentlichen Volksgesetzgebungsverfahren, wodurch le-
diglich beliebige Gegenstände der politischen Willensbildung an das Parlament herangetragen werden kön-
nen und der Prozess nach einer parlamentarischen Behandlung, unabhängig von der daraus resultierenden
Entscheidung, sein Ende findet.1314 Dies veranlasst Jürgens und Rehmet dazu, von einer „unverbindlichen
Massenpetition“ (2009, S. 200) zu sprechen. Entsprechend dieser divergierenden institutionellen Designs
in den Bundesländern differenziert Schiller vier Beziehungsmodelle (2012, S. 93-94), die in nachfolgender
Abbildung dargestellt und übergeordnet als zwei- oder dreistufig klassifiziert werden:
Abbildung 2: Typologie der Volksgesetzgebungskonzeptionen der deutschen Länder
Typ Art der VI Bundesländer drei- oder zweistufig
Typ A obligatorische erste Stufe
Brandenburg, Hamburg, Sachsen, Schleswig-Holstein dreistufige Volksgesetz-
gebung Typ B fakultative erste Stufe
Baden-Württemberg*, Bremen, Meck-lenburg-Vorpommern, Rheinland-
Pfalz, Sachsen-Anhalt
Typ C eigenständiges Verfahren
Berlin, Hamburg (Volkspetition), Nie-dersachsen, Nordrhein-Westfalen,
Saarland, Thüringen, Baden-Württem-berg
zweistufige Volksgesetz-gebung
Typ D - Bayern, Hessen
* Liegt dem sogenannten „Volksantrag“ ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf zugrunde, so kann dieser als erste Stufe eines Volksgesetzgebungsprozesses fungieren.
Quelle: eigene Darstellung nach Schiller (2012, S. 93-94).
Den zahlreichen Formen der Volksgesetzgebung in den deutschen Bundesländern wird man durch eine
bloße Unterscheidung in zwei- oder dreistufig allerdings nicht gerecht. Es existieren zahlreiche Regularien
in Form von Quoren, Sammlungsmodi, Fristen, etc., denen eine entscheidende Bedeutung zukommt, be-
stimmen sie doch die Offenheit wie auch die Restriktivität sowie den Prozessverlauf, was Luthardt dazu
veranlasst diesen „strukturgestaltende als auch politikprägende Funktionen“ (1994, S. 39) zuzuschreiben.
Altmann kann dahingehend nur zugestimmt werden, wenn er sagt: „The Devil is in the Details“ (2011, S.
18), denn von einem standardisierten Volksgesetzgebungsverfahren lässt sich nicht sprechen (Meerkamp
2011, S. 61). Die hürdenarchitektonische Pluralität soll im Folgenden kurz gezeichnet werden.
Der Antrag auf Volksbegehren bedarf ebenso wie die Volksinitiative einer gewissen Anzahl an Unterstüt-
zungsunterschriften bzw. Einleitungsunterschriften. Die Unterschriftenquoren in dieser Verfahrensstufe
reichen von ≈ 0,02% der Wahlberechtigten (3.000 Unterschriften) in Nordrhein-Westfalen (§7, Abs. 1 nrw-
13 Ein Vorteil dieser Selbstständigkeit ist, dass auch nicht-wahl- und damit nicht-stimmberechtigten Bürgern ein Partizipa-tionsinstrument zur Verfügung gestellt wird. 14 Zu der begrifflichen Trias des Terminus der Volksinitiative siehe Neumann (2012).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 13
VIVBVEG) bis zu 2% (≈ 88.000 Unterschriften) in Hessen (§ 2, Abs. 1 hess-VAG).15 Eine ähnliche Spann-
weite zeigt sich auch bei der Stufe des Volksbegehrens von 80.000 Unterschriften (≈ 3,6%) in Schleswig-
Holstein16 (Art. 49, Abs. 1 s-h-LVerf) bis zu 20% (≈ 880.000 Unterschriften) in Hessen (Art. 124, Abs. 1
hess-LVerf). Daneben obliegt dem Eintragungs- bzw. Sammlungsmodus eine große Bedeutung. Kann man
eine Unterschrift nur auf dem Amt leisten, setzt diese eine größere Ressourcenausstattung bzw. eine größere
Bereitschaft, politischen Willen zu artikulieren voraus, als wenn eine freie Unterschriftensammlung ermög-
licht wird. Eine weitere Restriktion findet sich in der eigentlichen Abstimmung wieder. So gibt es eine
Vielzahl an Quoren, welche die Legitimität einer Entscheidung an das Zustandekommen dieser knüpfen
und eine gewisse Wahlbeteiligung (Beteiligungsquorum) oder eine gewisse Prozentzahl an Zustimmung
der Stimmberechtigten (klassisches Zustimmungsquorum) oder tatsächlich Abstimmenden (internes Zu-
stimmungsquorum) über einen Sachverhalt als Bedingung erachten. Themenausschlüsse sind ein weiteres
Hauptmerkmal des deutschen Verfahrenstypus (Schiller 2007, S. 117), die sich größtenteils im sogenannten
„Finanztabu“ manifestieren und damit haushaltsrelevante Fragestellungen sowie Besoldungsordnungen
prinzipiell als Materie ausgeschlossen sind. Zwar steht damit der Haushaltsvorbehalt als Ausdruck der
Budgethoheit des Parlaments, dabei sei jedoch angemerkt, dass so gut wie jedes Gesetz in unmittelbarer
oder mittelbarer Form den Staatshaushalt tangiert und daher beispielsweise die saarländische Landesver-
fassung zur Definition einer Grenze, Schwellenwerte festgeschrieben hat (Art. 99, Abs.1, saarlVerf). Ver-
fassungsrelevante Fragen können bis auf Hessen in jedem Bundesland in einen volksgesetzgeberischen
Prozess eingebracht werden. Nahezu alle Länderverfassungen geben dem Parlament die Möglichkeit, einen
Konkurrenz- bzw. Alternativentwurf mit zur Abstimmung zu stellen. Dies betont insbesondere die Gleich-
rangigkeit des parlamentarischen Gesetzgebers und der Volksgesetzgebung, die ihre Früchte in dem Ringen
um die beste Lösung trägt.
Weitere Details bestehen in Regelungen zu Fristen, die den Zeitrahmen für die Behandlung durch das Par-
lament festsetzen (Behandlungsfristen bzw. Verschleppungsvereitelungsschutz), sowie Fristen, die eine
wiederholte Einbringung eines bereits in der Vergangenheit volksgesetzgeberischen Gegenstandes regeln.
In Bezug auf die öffentliche Abstimmungsdebatte insbesondere vor der letzten Stufe, dem eigentlichen
Entscheid, existieren unterschiedliche Bestimmungen hinsichtlich einer verpflichteten Versendung einer
Informationsgrundlage an alle Haushalte. Einige Bundesländer führen in ihren Landesverfassungen auf,
dass Volksentscheide mit Wahlen zusammengelegt werden sollen, was die Beteiligung an der Abstimmung
erhöht. Zu erwähnen sind noch mögliche Regelungen bezüglich der Kostenerstattung für die Initiatoren
eines volksgesetzgeberischen Prozesses, analog zur Wahlkampfkostenerstattung.
15 Hessen stellt als einziges Bundesland die Unterschriftenanforderung in der ersten Verfahrensstufe als relative Zahl dar (§ 2 hess-VAG). 16 In Brandenburg liegt das Quorum für ein Volksbegehren zwar auch bei 80.000 Unterschriften (Art. 77, Abs. 3 bb-LVerf), dieser absolute Zahlenwert übersetzt sich allerdings durch eine Verhältnissetzung zur eigentlichen Einwohnerzahl in ≈ 3,8%.
14 F. Hoffmann
Wie ersichtlich wurde, reihen sich eine Vielzahl an Verfahrensdetails aneinander, die die Komplexität der
Volksgesetzgebung und ihren institutionellen Divergenzen unterstreichen und gleichsam vergleichsorien-
tierte Arbeiten zu einem umfangreichen deskriptiven Unterbau nötigen. Wie sich die Volksgesetzgebung
konkret in der Anwendung auf den politischen Entscheidungsprozess auswirken kann, soll in einem nächs-
ten Schritt theoretisch dargelegt werden, dreht sich doch die Arbeit um diesen Zusammenhang.
2.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess
Als „Ergänzung repräsentativer Entscheidungsverfahren“ (Solar 2015, S. 8) steht die Volksgesetzgebung
im Zentrum direktdemokratischer Prozesse der Länder. Dabei kann sie sowohl den parlamentarischen Ent-
scheidungsvorgang ersetzen bzw. umgehen, in dem über die verschiedenen Stadien des Volksgesetzge-
bungsprozesses eine Abstimmung am Repräsentativkörper vorbei initiiert wird als auch eine parlamentari-
sche Entscheidung in Form einer policy-Implementierung durch politischen Druck oder Aushandlungspro-
zesse forcieren. Entsprechend kann ein Volksgesetzgebungsverfahren durch einen wettbewerbs- oder kon-
sensorientierten Charakter geprägt sein oder sich im Prozessverlauf wandeln, wie in diesem Kapitel theo-
retisch herausgearbeitet werden soll.
Das Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetzgeber weist naturgemäß eine Spannung auf, die sich in
dem „Ringen um die Vorherrschaft in der demokratischen Willensbildung“ (Martini 2011, S. 38) manifes-
tiert. So ist ein Volksgesetzgebungsverfahren grundlegend als ein Konflikt aufzufassen, der zwischen den
beiden Gesetzgebern besteht.17 Dieser findet seinen Ausdruck darin, dass die Volksgesetzgebung die Mo-
nopolstellung der politischen Agendakontrolle, d.h. der politischen Entscheidungsfindung durch die Regie-
rung oder Parlamentsmehrheit, angesichts ihrer konstatierten Doppelfunktion (vgl. Kapitel 2.1.3) in zwei-
erlei Hinsicht durchbrechen kann: Einerseits kann sie selbst als Agenda-Setter und damit als politischer
Katalysator in Erscheinung treten, andererseits aber auch als „Bremse“ fungieren und eine Vetoposition
einnehmen, indem sie Regierungsvorhaben blockiert oder jüngst beschlossene Gesetze revidiert (Solar
2015, S. 95). Ein Volksgesetzgebungsverfahren steht damit entsprechend immer in einem Zusammenhang
mit dem Unterlassen oder faktischen Handeln des parlamentarischen Gesetzgebers (Solar 2015, S. 2). Die-
ser kann den generierten Konflikt einerseits austragen, indem er die Initiative in den parlamentarischen
Beratungsphasen, die – je nach Design der Volksgesetzgebung (vgl. Kapitel 2.2) – nach der ersten und/oder
der zweiten Stufe erfolgt, ablehnt und auf seine Position beharrt (wettbewerbsorientierter Entscheidungs-
modus). Andererseits obliegt ihm jedoch auch die Möglichkeit, die Initiative zu übernehmen oder ihr in
gewissem Maße entgegenzukommen, indem entsprechende policies einseitig oder in einem Aushandlungs-
prozess beschlossen und verabschiedet werden (bedingt konsensorientierter Entscheidungsmodus). Tritt
das Bemühen einer Entscheidungsfindung seitens des parlamentarischen Gesetzgebers erst nach einem zu-
stande gekommenen Volksbegehren auf, handelt es sich zwar um eine konsensorientierte Entscheidungs-
findung, welcher jedoch eine wettbewerbsorientierte Komponente durch das Ablehnen der Volksinitiative
vorausgegangen ist.
17Die Existenz zweier Gesetzgeber veranlasst Jung von einer „gemischten Demokratie“ zu sprechen (2010, S. 427).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 15
In einem nächsten Schritt bedarf es daher der Betrachtung der policy-Effekte, die einem Volksgesetzge-
bungsverfahren entspringen können, um eine Schablone zu erstellen, die auf die rules-in-use gelegt werden
kann, um tatsächlich getroffene Entscheidungen zu eruieren und mit der Zuordnung eines Modus der Ent-
scheidungsfindung eine Operationalisierung der Konflikthaftigkeit vorzunehmen.
2.3.1 Policy-Effekte
Eine umfassende Typologie der policy-Effekte direktdemokratischer Verfahren, implizit der Volksgesetz-
gebung, liegt seit jüngster Zeit vor (Christmann und Solar 2013). Auf bisherigen Ansätzen18 aufbauend,
werden vier policy-Effekte identifiziert und gleichzeitig eine Strategie zur Erfassung und Einordnung dieser
entworfen.
Die wohl augenscheinlichsten Effekte der Volksgesetzgebung sind direkte Effekte, die dadurch entstehen,
dass sich die Initiative in der letzten Stufe des Volksgesetzgebungsverfahrens, dem Entscheid (VE), durch-
setzt und die bottom-up eingebrachte Vorlage in Gesetzesform gegossen (Christmann und Solar 2013, S.4;
Matsusaka 2014, S. 348-349) oder ein anderer Gegenstand politischer Willensbildung beschlossen wird.
Um diese zu registrieren, müssen lediglich die erfolgreichen Initiativen in einem Entscheid erfasst werden.
Es handelt sich bei diesen Effekten folglich um eine vollständige policy-Übernahme im direktdemokrati-
schen Herzstück der Abstimmung. Direkte Effekte entspringen damit einer grundlegend wettbewerbsori-
entierten Entscheidungsfindung.
Im Gegensatz zu direkten Effekten, charakterisieren sich semi-direkte Effekte dadurch, dass sie nicht unbe-
dingt in einer vollständigen policy-Übernahme münden müssen, sondern auch policy-Änderungen19 unter
diesem Effekt subsumiert werden. Direkten und semi-direkten Effekten ist gemein, dass sie aus einem for-
malen Volksgesetzgebungsverfahren resultieren (Christmann und Solar 2013, S. 4). Dabei lassen sich semi-
direkte policy-Effekte zu unterschiedlichen Zeitpunkten des Volksgesetzgebungsprozesses ausmachen und
dementsprechend verschiedene Kategorien bilden:
I. Annahme des parlamentarischen Gegenvorschlags im Entscheid, der das Anliegen der Initiatoren zu
Teilen aufgreift 20 (policy-Änderung).
II. Der Parlamentsgesetzgeber übernimmt das Anliegen der Initiatoren innerhalb des Volksgesetzge-
bungsverfahren vollständig (policy-Übernahme) oder zu Teilen (policy-Änderung).
III. Trotz eines formal misslungenen Volksgesetzgebungsverfahrens21 verabschiedet der Parlamentsge-
setzgeber eine dem Anliegen der Initiative vollständig (policy-Übernahme) oder in Teilen entspre-
chende policy (policy-Änderung).
18 Möckli (1994) und Gerber (1996) lassen sich hier als Wegbereiter aufführen. 19 Unter diesem Begriff wird folgend eine Abänderung der durch die Initiative eingebrachten Vorlage bezeichnet, die aus Sicht derselben einen Teilerfolg bedeutet. 20 Wenn dies nach verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Regelungen möglich ist. 21 Formal nicht zustande gekommene Volksinitiativen, Volksbegehren (durch zu wenig Unterstützungsunterschriften, diverse Formfehler oder Unzulässigkeit des Gegenstandes) oder Volksentscheide (nicht erreichte Zustimmungs- oder Beteiligungs-quoren).
16 F. Hoffmann
Vergleichsweise einfach lässt sich die erste der drei Kategorien erfassen, genügt es doch - wie bei direkten
Effekten - lediglich Verfahren zu betrachten, die den Weg zu einem direkten Entscheid fanden und sich im
Unterscheid dazu, die Konkurrenzvorlage des Parlamentsgesetzgebers durchsetzt. Die Diagnose der ver-
bleibenden und wesentlich bedeutenderen semi-direkten Effekten stellt jedoch ein weitaus schwierigeres
Unterfangen dar, kann doch jedes formal eingeleitete Verfahren in einem solchen Effekt münden. Fälle der
zweiten Kategorie werden nach Schiller als „verfahrensinterne Responsivität [Hervorhebung durch den
Verfasser]“ (2014, S. 217) der Repräsentanten bezeichnet, zeigt sich hier doch eine Übereinstimmung der
repräsentativen und direktdemokratischen Arena in Form einer Übernahme oder Änderung des dem Ver-
fahren zu Grunde liegenden Sachverhalts durch das Parlament, die sich in einem zunächst konsensgepräg-
ten Entscheidungsmuster manifestiert. Dabei ist es jedoch wichtig, zwischen den Stadien des Volksgesetz-
gebungsverfahrens zu differenzieren: Tritt ein solcher Effekt vor (prä-VI) oder nach einer Volksinitiative
(VI) auf, so lässt sich der Modus der politischen Entscheidungsfindung als grundlegend konsensorientiert
bezeichnen. Reagiert der Repräsentativkörper nach Ankündigung (VI-VB) oder einem zustande gekomme-
nen Volksbegehren (VB) mit einer Übernahme oder Änderung des Anliegens, so geht diesem ein vorange-
gangener Wettbewerbsmodus voraus, da die Volksinitiative eine Ablehnung erfahren hat. Der Modus der
Entscheidungsfindung wandelte sich folglich von wettbewerbs- zu konsensorientiert und wird als bedingt
konsensorieniert bezeichnet. Nur zu diesem Zeitpunkt ist eine Transformation von einer Konfliktaustra-
gung zu einer Konfliktbeilegung möglich.
Dabei lässt sich erwarten, dass semi-direkte Effekte vor oder nach der ersten Verfahrensstufe eintreten, da
ein „Einknicken“ der Landesregierung oder des -parlaments zu diesem Zeitpunkt noch nicht so eklatant
erscheint und ohne Gesichtsverlust möglich ist (Wachter und Kranenpohl 2014, S. 80). Ein Begehren übt
durch die verfahrensinterne Staffelung der Quoren und dem damit verbundenen höheren Mobilisierungs-
bzw. Unterstützungsgrad einen höheren politischen Druck aus, der entsprechend mit einer breiteren medi-
alen Aufmerksamkeit einhergeht. Dem lässt sich entgegenstellen, dass gerade dieser politische Druck den
Parlamentsgesetzgeber dazu bewegen könnte, den Initiatoren entgegen zu kommen und das Anliegen ganz
oder in Teilen zu übernehmen und einen Kompromiss auszuhandeln (Schiller 2014, S. 211). Da jedoch ein
Entgegenkommen auch durch die Einbringung einer Konkurrenzvorlage im Entscheid erfolgen kann und
eine plötzliche Änderung des Modus der Entscheidungsfindung seitens des parlamentarischen Gesetzge-
bers eher unwahrscheinlich erscheint, wird eine prozessuale Determination semi-direkter policy-Effekte
angenommen.
Hypothese 1: Wenn semi-direkte Effekte auftreten, dann überwiegend vor oder nach der
ersten Verfahrensstufe (prä-VI/VI).
Da die inhaltliche Substanz eines Volksgesetzgebungsverfahren sowohl komplett (policy-Übernahme) wie
auch in abgewandelter Form (policy-Änderung) übernommen werden kann, wird die Annahme gehegt, dass
das Gros der semi-direkten policy-Effekte policy-Übernahmen sind und policy-Änderungen überwiegend
in einem Zusammenhang zu einer Transformation des Modus der politischen Entscheidungsfindung von
wettbewerbs- zu konsensorientiert stehen und damit um die Verfahrensstufe des Volksbegehrens kreisen.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 17
Hypothese 2: Wenn policy-Änderungen in Form von semi-direkten Effekten auftreten,
dann überwiegend vor oder nach dem Volksbegehren (VI-VB/VB).
Dabei können semi-direkte Effekte (III.) ebenfalls „außerhalb“ eines Volksgesetzgebungsverfahrens auf-
treten, wenn sie nach formalen Scheitern einsetzen, d.h. dass der Parlamentsgesetzgeber dennoch das An-
liegen im Rahmen einer Gesetzesverabschiedung oder Entscheidung nicht-gesetzlicher-Art aufgreift und
vollständig oder in Teilen vollzieht. Dementsprechend lässt sich diese dritte Kategorie als „verfahrensex-
terne Responsivität“ politischer Repräsentanten bezeichnen.
Weitaus komplexere Gebilde sind sogenannte „Vorwirkungen“ (Möckli 1994, S. 280-282; Schiller 2007,
S. 139), die terminologisch in dieser Arbeit als indirekte Effekte deklariert werden.22 Unter diesem Wir-
kungsmechanismus wird das von Anhängern der direkten Demokratie oftmals vorgebrachte „Damokles-
schwert“ gefasst, das über den Köpfen der politischen Entscheidungsträger schwebt und den politischen
Prozess der Entscheidungsfindung durch die theoretische Gefahr bzw. „Option einer direktdemokratischen
Intervention“ (Lackner 1999, S. 77) maßgeblich verändert.23 Es handelt sich hierbei sozusagen um einen
policy-outcome ohne formelle Nutzung des direktdemokratischen Verfahrens, d.h. das von der bloßen Exis-
tenz des direktdemokratischen Instruments bereits eine Wirkung ausgeht, da die Entscheidungsträger der
repräsentativen Politikarena ein solches stets einkalkulieren müssen (Papadopoulos 2001; Matsusaka
2014). In diesem Sinne findet eine Präjudizierung des Entscheidungsverhaltens der repräsentativen Institu-
tionen statt (Decker 2014, S. 25). Entsprechend schwierig ist auch eine empirische Messung dieser Wir-
kung, die von ihrem Charakter her antizipativ ist und damit entsprechend von einer „antizipierende[n]
Responsivität [Hervorhebung durch den Verfasser]“ (Schiller 2014, S. 217) der politischen Entscheidungs-
träger gesprochen werden kann. Indirekte Effekte können letztlich in jedem exekutiven oder legislativen
Entscheidungsprozess auftreten, lassen sich jedoch nicht immer vollständig lokalisieren. Interessanterweise
können sich dadurch auch Spill-Over-Effekte herauskristallisieren, indem Volksgesetzgebungsverfahren
aus anderen Bundesländern oder anderen Staaten über die zu beratende Sache herangezogen werden, um
die „Gefahr“ einer direktdemokratischen „Einmischung“ zu veranschaulichen und dadurch das Verhalten
der politischen Entscheidungsträger und deren abschließende Entscheidung determiniert werden (Decker
2014, S. 27-28). Entsprechend wirken sich indirekte Effekte auf den Modus der politischen Entscheidungs-
findung grundlegend konsensual aus. Da eine Erfassung dieser Effekte den Rahmen der vorliegenden Ar-
beit sprengen würde, wird auf eine Einbeziehung in die Prozessevaluation verzichtet und die vorangegan-
genen theoretischen Ausführungen mit dem Anspruch begründet, ein vollständiges Bild der möglichen po-
licy-Effekte bzw. Wirkungen der Volksgesetzgebung auf den politischen Entscheidungsprozess zu zeich-
nen.
22 Gerber (1996) leitet indirekte Effekte insbesondere spieltheoretisch her. 23 So spricht man im halb-direkten Konkordanzsystem der Schweiz davon, ein Gesetz „referendumstüchtig“ (Möckli 1994, S. 281) oder „referendumsfest“ (Schiller 2014, S. 218) zu machen, indem potenzielle Initiatoren direktdemokratischer Verfahren, die sich gegen das geplante Gesetz oder Vorhaben richten könnten, an der Entscheidung frühzeitig beteiligt werden. An diesem Punkt machen zahlreiche Autoren die Entwicklung oder zumindest institutionelle Forcierung der Schweiz hin zu einer Kon-sensdemokratie fest (Neidhart 1970; Vatter 2007).
18 F. Hoffmann
Trivial anmutend erscheinen keine Effekte als eigenständige Kategorie, jedoch kann ohne diese Feststellung
der Komplex der Auswirkungen der Volksgesetzgebung auf den politischen Entscheidungsprozess nicht
vollkommen erfasst werden (Solar 2015, S. 262-263). Betrachtet man dies im weiteren Sinne, so kann ein
Volksgesetzgebungsverfahren nicht ohne Auswirkungen und damit ohne Effekte bleiben. Unter dem po-
licy-Mikroskop gilt es, in dieser Effektkategorie jedoch diejenigen Fälle zu inkludieren, die insofern keine
Auswirkungen haben, als dass das Anliegen auf keine Weise, d.h. weder direkt noch semi-direkt, in policy
mündete.
Fokussiert man das praktische Verhältnis des Parlaments- und Volksgesetzgebers, so lässt sich dieses als
substanzielles Dilemma direkter Demokratie (Wittreck 2013, S. 59) und damit auch der Demokratien der
deutschen Länder identifizieren. Das Konkurrenzverhältnis der beiden gleichrangigen Gesetzgeber mani-
festiert sich hierbei insbesondere in dem Phänomen der „parlamentarischen Konterlegislatur“ (Jung 2010,
S. 427). Diese schließt zwei Konfliktsituationen (Wittreck 2012, 2013) ein, die – wie der Terminus sugge-
riert – durch parlamentarische Reaktionen hervorgerufen werden. Im ersten Fall wird ein durch den Volks-
gesetzgeber beschlossenes Gesetz oder anderer Gegenstand politischer Willensbildung nach relativ kurzer
Zeit aufgehoben (Post-VE). Dies impliziert die Frage nach einem Bestandsschutz volksbeschlossener Ge-
setze oder Entscheidungen. Diese Situation ist zwar eher Ausnahme als Regel, wird jedoch aufgrund des
Wandels vom theoretischen zum praktischen Zugang relevanter und erfreut sich bis heute noch keiner nach-
haltigen Lösung.24 Die zweite Konfliktsituation steht im Zusammenhang mit der „Langatmigkeit“ der
Volksgesetzgebungsverfahren und ergibt sich dadurch, dass die Regierung oder Parlamentsmehrheit bereits
während oder sogar noch vor dem eigentlichen Beginn eines direktdemokratischen Verfahrens Fakten
schafft, in dem durch die Verabschiedung neuer Gesetze oder anderer sachlichen oder rechtlichen Verfü-
gungen einem volksgesetzgeberischen Verfahren das „Substrat entzogen wird“ (Wittreck 2013, S. 59). Da-
bei sind diese jedoch von semi-direkten policy-Effekte abzugrenzen, da beide Formen der parlamentari-
schen Konterlegislatur einer rein wettbewerbsorientierten Entscheidungslogik entspringen und nicht wie
die verfahrensinterne oder -externe Responsivität, eine konsensorientierten Entscheidungsfindung anneh-
men und sich wandeln können.25
2.3.2 Wettbewerbs- oder Konsensorientierung
Wie skizziert, können Entscheidungsprozesse einen wettbewerbsorientierten oder konsensorientierten Cha-
rakter aufweisen. So lassen sich die Prozessereignisse implizit der skizzierten policy-Effekte sowie die
beiden Konfliktkonstellationen der parlamentarischen Konterlegislatur zuordnen. In jedem Fall siedeln sich
alle Verfahren mit policy-Effekten oder Bestandteilen einer parlamentarischen Konterlegislatur zwischen
zwei Polen, die „die Spannbreite zwischen einer intensiven Wettbewerbsorientierung und einer auf Kon-
24 So schlägt Jung einen Bestandsschutz des Volksgesetzes, mit gewissen Ausnahmetatbeständen über die Legislaturperiode hinweg vor (2010, S. 440). Gleichzeitig hebt er die hamburgische Lösung eines explizit für diesen Fall konzipierten fakultati-ven Referendums hervor. So auch Wittreck (2013, S. 60-61). 25 Wie auch in der nachfolgenden Abbildung durch das Durchkreuzen einer verfahrensinternen Responsivität dargestellt.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 19
sensfindung beruhenden Entscheidungsfindung aufzeigen“ (Solar 2015, S. 409), an. Der Pol der wettbe-
werbsorientierten Entscheidungsfindung findet seinen Ausdruck in der ablehnenden Haltung des Repräsen-
tativkörpers gegenüber dem Anliegen der Initiatoren des Verfahrens, das letztlich einen Entscheid notwen-
dig macht oder sich in der parlamentarischen Konterlegislatur als Modus Operandi manifestiert. Eine kon-
sensuale Entscheidungsfindung als Gegenpol äußert sich in Übernahme- oder Aushandlungsprozessen des
Repräsentativkörpers mit den Initiatoren zu frühen Verfahrenszeitpunkten sowie grundlegend in indirekten
policy-Effekten.
Die Operationalisierung des Modus der politischen Entscheidungsfindung anhand der Prozessstufen und -
ereignissen soll zudem in einen Zusammenhang zu den jeweiligen Zielrichtungen der Verfahren gebracht
werden. Es wird angenommen, dass das Spannungsverhältnis bei Volksgesetzgebungsverfahren, die auf
ein Veto zielen, höher ist, soll doch damit das Interesse der Regierenden konterkariert werden. In diesen
Fällen ist zu erwarten, dass die Regierung ihr Vorhaben oder Anliegen verteidigt und entsprechend einen
Wettbewerb mit den Initiatoren des Verfahrens eingeht. Dieser findet seinen Ausdruck in der Ablehnung
der sachlichen Grundlage der Initiative und erreicht seinen Höhepunkt nach dem Durchlaufen der Stufen
des Volksgesetzgebungsverfahrens im Entscheid und, noch einen Schritt weiter, in Formen der parlamen-
tarischen Konterlegislatur. Bei Agenda-Setting-Verfahren liegt ein solcher Interessenkonflikt nicht unbe-
dingt klar auf der Hand, da es sich in diesem Fall um politische Ideen handeln könnte, die deswegen auf
die Agenda gesetzt werden, weil sie schlicht vergessen wurden oder ihnen keine große Bedeutung seitens
des „Monopolisten“, der Regierungsmehrheit, beigemessen wurde. Es scheint annehmbar, dass in diesem
Fall der Modus der Entscheidungsfindung nicht wettbewerbsintensiv geprägt ist, sondern der parlamenta-
rische Gesetzgeber einen Nutzen darin sehen könnte, einen Konsens zu erzielen, indem entsprechende po-
licies verabschiedet werden (Solar 2015, S. 105-106). Zusammenfassen lassen sich diese Ausführungen in
der Vermutung einer inhaltlichen Determination des Modus der politischen Entscheidungsfindung eines
durch Volksgesetzgebung angestoßenen politischen Prozesses. Die beiden Annahmen werden in entspre-
chende Hypothesen transferiert:
Hypothese 3: Wenn Volksgesetzgebungsverfahren auf ein Veto zielen, dann ist die
politische Entscheidungsfindung eher wettbewerbsorientiert.
Hypothese 4: Wenn Volksgesetzgebungsverfahren auf Agenda-Setting zielen, dann ist
die politische Entscheidungsfindung eher konsensorientiert.
Solar weist in seiner umfassenden Untersuchung insbesondere für die Hansestadt Hamburg einen Trend in
Richtung einer größeren Anzahl an Vetoverfahren nach (2015, S. 402). Seine Diagnose stellt damit einen
weiteren Anknüpfungspunkt dar, der für die Länder Brandenburg und Schleswig-Holstein explizit geprüft
werden soll:
20 F. Hoffmann
These 1: Es lässt sich eine Tendenz zu einer höheren Anzahl an Verfahren mit Vetocharakter aus-
machen.
Um eine inhaltliche Determination des Modus der politischen Entscheidungsfindung zu prüfen, ist einer-
seits eine Betrachtung aller formal erfolgreichen Verfahren notwendig, zeigt sich doch in der Übernahme
des Anliegens ein konsensorientierter sowie in der Ablehnung des Anliegens ein wettbewerbsorientierter
Modus der politischen Entscheidungsfindung. Nicht berücksichtig werden formal gescheiterte Volksinitia-
tiven, da diesen kein Modus der politischen Entscheidungsfindung zugeordnet werden kann (siehe Abbil-
dung 3), findet eine parlamentarische Behandlung des Anliegens ohnehin erst nach dem formalen Zustan-
dekommen statt. Ausnahmen stellen hier verfahrensexterne policy-Effekte (prä-VI/VI) dar, die von einem
politischen Entscheidungsmodus begleitet sind. Da – wie dargestellt – ein in den politischen Prozess ein-
gebrachtes Verfahren verschiedene Pfade zwischen den drei Stadien einschlagen und sich folglich der Mo-
dus der Entscheidungsfindung verändern kann, ist eine umfassende Darstellung aller möglichen Optionen
notwendig. Die nachfolgende Abbildung hegt den Anspruch, diese in adäquater Form abzubilden und stellt
damit die graphisch übersichtliche Quintessenz der Wirkungsweise der Volksgesetzgebung auf den politi-
schen Entscheidungsprozess einer dreistufigen Ausgestaltung nach Typ A dar. Im empirischen Teil der
Arbeit wird diese als Schablone an die Volksgesetzgebungsprozesse gehalten und fungiert damit als zent-
rales Werkzeug der Prozessevaluation.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 21
VGG-Ver-fahren
VB formal erfolgreich
VE formal erfolgreich
Verfahrensexsterne Responsivität: VI Konsens
VB formal nicht er-folgreich
Verfahrensexterne Responsivität: VB bedingter Konsens
p. Konterlegislatur: VI-VB/VB Wettbewerb
Ablehnung durch Parlament: Wettbewerb
Ablehnung durch Parlament: Wettbewerb
Verfahrensinterne Responsivität: prä-VI/VI Konsens
Verfahrensinterne Responsivität: VI-VB/VB bedingter Konsens
Antizipierende Responsivität: grundlegender Konsens
VE formal nicht er-folgreich
Annahme Konkurrenzvor-lage: Wettbewerb
Annahme Initiativvorlage: Wettbewerb
p. Konterlegislatur: post-VE Wettbewerb
Kein Effekt
Kein Effekt
Kein Effekt Verfahrensexterne Responsivität: VE bedingter Konsens
VI formal nicht er-folgreich
VI formal erfolgreich
p. Konterlegislatur: prä-VI/VI Wettbewerb
Quelle: eigene Darstellung.
Abbildung 3: Prozessualer Wirkungsmechanismus der VGG auf den politischen Entscheidungsprozess einer dreistufigen Ausgestaltung (Typ A)
22 F. Hoffmann
3. Methodische Vorgehensweise 3.1 Fallauswahl
Um der Fehlerquelle des selection bias entgegenzuwirken, soll auf die Auswahl der beiden Fälle explizit
eingegangen werden, ist diese doch eine der grundlegenden Problematiken vergleichender Länderstudien
(Lauth et. al 2015, S. 237), indem zur Begründung der eigenen Hypothesen oder politischen Positionen
besonders geeignete Fälle herangezogen werden. Folglich soll dem durch eine klare Begründung entgegen-
gewirkt werden.
Eine Einbeziehung aller 16 Bundesländer ist in dem dieser Arbeit zur Verfügung stehenden Rahmen nicht
möglich, hat diese doch den Anspruch, Wirkungsweisen der Volksgesetzgebung durch eine profunde Ana-
lyse zu entschlüsseln. Dabei soll insbesondere an die Studie von Solar (2015), der die Stadtstaaten Hamburg
und Berlin untersuchte, durch einen Vergleich zweier Flächenländer thematisch angeschlossen werden.
Dieser verfolgte das Konzept, „extreme“ Fälle auszuwählen, d.h. Länder, die eine vergleichsweise ausge-
prägte Praxis aufweisen (Solar 2015, S. 116). Entsprechend legte er seinen Blick auf die rules-in-use, um
sich mit der Begründung der Pluralität der institutionellen Gegebenheiten (vgl. Kapitel 2.2) von den rules-
in-form zur Auswahl geeigneter Fälle abzuwenden (Solar 2015, S. 120-128). Zudem erweist sich eine Aus-
wahl der Fälle anhand des Aktivitätsprofils als zielführend, können doch nur Wirkungen untersucht werden,
wenn überhaupt empirisches Anschauungsmaterial vorliegt, was gleichsam eine Zufallsauswahl als Modus
Operandi ausschließt. Dieser Strategie folgt auch die vorliegende Arbeit, mit der Einschränkung, dass auf
die Konzeption der Verfahrensausgestaltung (vgl. Abbildung 2) Rücksicht genommen wird und wenn mög-
lich zwei Länder desselben Typus ausgewählt werden sollen, kann doch die Verzahnung des Volksgesetz-
gebungsverfahrens mit dem parlamentarischen Körper von entscheidender Natur für den Charakter des ge-
samten Verfahrens sein bzw. dies nicht ausgeschlossen werden (Schiller 2014, S. 188). Die nachfolgende
Abbildung stellt zunächst eine Übersicht der relevanten Bundesländer dar:
Abbildung 4: Rules-in-use relevanter Bundesländer (Stand 31.12.2016)
Bundesland Einführung VGG
Jahre Praxis
Anträge VB/VI VB VE
Relation Häufigkeit/
Zeit Bayern 1946 71 51 20 6 1,4
Hamburg 1996 21 45 16 7 0,5 Brandenburg 1992 25 43 13 0 0,6
Berlin 1949-1975, seit 1995 48 32 10 5 1,5
Schleswig-Holstein 1990 27 34 5 2 0,8 Mecklenburg- Vorpommern 1994 23 29 4 1 0,8
Quelle: Rehmet und Weber 2017, S. 14 in eigener Darstellung.
Wie ersichtlich wird, macht Bayern seiner direktdemokratischen Tradition zeitlich wie auch praktisch ge-
sehen alle Ehre. Zwar führt der Freistaat vor Hamburg und Brandenburg die Liste der rules-in-use an, wird
jedoch aufgrund der zeitlichen Verzerrung, die mit einer Auswahl Bayerns als eines der beiden Untersu-
chungsobjekte einhergehen könnte, entsprechend verworfen. Je länger ein Volksgesetzgebungsverfahren
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 23
besteht, desto eher können auch Lernprozesse der beteiligten Akteure erwartet werden, die die Wirkungs-
mechanismen zudem verdrehen könnten. Daneben weist Bayern ein gewisses Alleinstellungsmerkmal hin-
sichtlich der „langjährige[n] Einparteiendominanz der CSU“ (Schiller 2002, S. 58-59) auf, die den Freistaat
als Vergleichsobjekt disqualifizieren.
Angesichts der von Solar vorgenommen Untersuchung der beiden Stadtstaaten Hamburg und Berlin und
des Anspruches der vorliegenden Arbeit an diese anzuknüpfen, werden diese beiden Fälle ebenfalls ausge-
schlossen. Letztlich bleiben damit Brandenburg, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern als
potenzielle Vergleichsobjekte übrig, wobei letztlich Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der niedrigsten
Nutzungspraxis ebenfalls ausgeschlossen wird, wie auch bei einem Blick auf die Typen institutioneller
Designs der Volksgesetzgebung (Abbildung 2). Bei Betrachtung der Relationssetzung der Anwendungs-
praxis zur Zeit, die ein tatsächlichen Bild direktdemokratischer Praxis zeichnet, bekräftigt sich die Auswahl
Brandenburgs und Schleswig-Holsteins nochmals. Zwar wurde in Schleswig-Holstein die Volksgesetzge-
bung bereits 1990 und damit zwei Jahre vor Brandenburg eingeführt, dennoch ergeben sich dadurch im
Hinblick auf die einzubeziehenden Fälle keine Probleme. Theoretisch sollen alle abgeschlossenen Verfah-
ren seit 1990 bis zum 31.12.2016 in die Studie miteinbezogen und untersucht werden.26 Praktisch fand
jedoch die Nutzung der Volksgesetzgebung in beiden Ländern erst 1992 statt, sodass der Untersuchungs-
zeitraum von 1992 bis Ende 2016 gewählt werden kann.
3.2 Daten
Zur Auswertung der Wirkungsweise der Volksgesetzgebungsverfahren in Brandenburg und Schleswig-
Holstein werden Daten benötigt, die zunächst die Gesamtheit dieser in dem jeweiligen Bundesland erfassen.
Einen grundlegenden Datensatz stellt die Nichtregierungsorganisation „Mehr Demokratie e.V.“ zur Verfü-
gung, die sich seit nun fast 30 Jahren für eine stärkere Einbindung der Bürger in den politischen Entschei-
dungsprozess einsetzt und den Ausbau direktdemokratischer Strukturen auf allen Ebenen fordert. Im Zuge
dessen protokolliert der gemeinnützige und überparteiliche Verein u.a. die abgelaufenen und laufenden
Verfahren der Volksgesetzgebung in jedem Bundesland und macht die ausgewerteten Daten der Öffent-
lichkeit zugänglich. Die Datensätze für die Bundesländer Brandenburg und Schleswig-Holstein stellt Mehr
Demokratie e.V. dem Autor der vorliegenden Arbeit dankenswerter Weise zur Verfügung, welche folglich
den Grundstein der auszuwertenden Daten darstellen. Diese Daten sollen um Erkenntnisse aus parlamenta-
rischen Dokumentationen ergänzt werden, um Verfahrensabläufe zu skizzieren und die damit verbundene
Operationalisierung des Modus der politischen Entscheidungsfindung durchzuführen sowie policy-Effekte
und die jeweilige Zielrichtung des Verfahrens zu identifizieren. Daraus ergibt sich ein umfassender Daten-
satz, der die Basis für die quantitative Vorgehensweise zur Beantwortung der der Arbeit zugrundeliegenden
Fragestellung und der damit verbundenen Überprüfung der aufgestellten Hypothesen (Kapitel 2.3) darstellt
und analysiert wird, wie im nächsten Kapitel konkretisiert werden soll.
26Dabei verringert sich die Anzahl der VI in Schleswig-Holstein von 34 auf 31, da in die von Mehr Demokratie e.V. erstellte Statistik auch laufende und damit noch offene Verfahren einbezogen werden.
24 F. Hoffmann
3.3 Analyseraster Im empirischen Teil der Arbeit sollen die Annahmen, die in vier Hypothesen und eine These übersetzt
wurden (vgl. Kapitel 2.3), für die Länder Brandenburg und Schleswig-Holstein geprüft werden. Dabei
wurde für die Prozessevaluation eine Schablone (Abbildung 3) entwickelt, die als Analyseraster dienen und
an die jeweilige Verfahren gehalten werden soll, um einerseits policy-Effekte auszumachen und damit eine
prozessuale Determination von semi-direkten Effekten zu prüfen und andererseits durch die Zuordnung des
Modus der politischen Entscheidungsfindung zu den jeweiligen Prozessereignissen eine inhaltliche Deter-
mination zu kontrollieren. In einem ersten Schritt soll zunächst das institutionelle Design (rules-in-form)
angeschnitten werden, um anschließend die volksgesetzgeberische Praxis (rules-in-use) unter die statisti-
sche Lupe zu nehmen, sodass ein klares Bild der erfolgreichen und nicht-erfolgreichen Verfahren gezeich-
net wird, um sich daran anschließend den policy-Effekte zuzuwenden, ist dies doch nötig, um Hypothese 1
und 2 zu überprüfen. Die Gesamtheit der eruierten Volksgesetzgebungsprozesse, soll anschließend statis-
tisch auf deren Modus der politischen Entscheidungsfindung untersucht werden, sollen doch die Annahmen
einer inhaltlichen Determination der jeweiligen Zielrichtung (Agenda-Setting/Veto), die in Hypothese 3
und 4 aufgestellt wurden, überprüft werden. Abschließend wird die Entwicklung der intentionellen Nutzung
des direktdemokratischen Instruments betrachtet, um These 1 zu verwerfen oder zu bestätigen.
4. Volksgesetzgebung in Brandenburg 4.1 Rules-in-form
Das institutionelle Design der brandenburgischen Volksgesetzgebung besticht vor allem durch die Volks-
initiative, die als niedrigschwelliges Partizipationsinstrument so angelegt ist, dass sie sowohl der wahlbe-
rechtigten Staatsbevölkerung als auch nicht-Staatsbürgern, d.h. formal nicht-Wahlberechtigten und damit
allen „Einwohnern“, die Möglichkeit der politischen Teilhabe zur Verfügung stellt. Verfassungsrechtlich
ergeben sich dahingehend keine Probleme, als dass die Volksinitiative im Unterschied zu einem Volksbe-
gehren nicht zwingend die Vorstufe eines unmittelbaren politischen Entscheidungsprozesses darstellt, da
sie primär auf eine parlamentarische Behandlung zielt. Dementsprechend ist die Beteiligung bzw. Eintra-
gung an Volksbegehren als eigentliche erste Stufe des im engeren Sinne stattfindenden Entscheidungspro-
zesses an die wahlberechtigte Stimmbevölkerung geknüpft. Interessanterweise bestand zudem lange Zeit
die Möglichkeit, bei spezifischer Interessenlage das Wahlalter bzw. Stimmalter auf 16 Jahre zu senken27,
was sich jedoch durch die Entscheidung für ein allgemeines Wahlrecht ab 16 erübrigte. Das Quorum der
Volksinitiative ist mit 20.000 Unterschriften (Art. 76, Abs. 2 bb-LVerf) vergleichsweise niedrig angesetzt.
Die verfahrenstechnische Staffelung der Quoren zeigt für die zweite Stufe eine Hürde von 80.000 an (Art.
77, Abs. 3 bb-LVerf), die an weitere restriktive Bedingungen wie einer Amtseintragung (§ 17 bb-VAbstG)
sowie eines Zeitraums von vier Monaten (§ 14, Abs. 2 bb-VAbstG) geknüpft ist. Für den Volksentscheid
27 So erstmals geschehen bei einem Volksgesetzgebungsverfahren, das auf Reformen in der Förderung von Musikschulen zielte (Fallnr. 17).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 25
ist zu sagen, dass dem Landtag die Möglichkeit obliegt, eine Konkurrenzvorlage mit zur Abstimmung zu
stellen (§ 26 bb-VAbstG). Zusätzlich ist das Zustandekommen bei einfachgesetzlichen oder anderen Ge-
genständen der politischen Willensbildung an ein Zustimmungsquorum von 25% (Art. 78, Abs. 2 bb-
LVerf), bei verfassungsrechtlichen Änderung an ein internes Zustimmungsquorum von zwei Dritteln und
ein Beteiligungsquorum von 50% (Art. 78, Abs. 3 bb-LVerf), geknüpft. Brandenburg siedelt sich instituti-
onell damit in der Gruppe der Bundesländer mit einer eher offenen Verfahrensstruktur (Meerkamp 2011,
S. 128), die insbesondere durch die bundesweit niedrigsten Eingangshürden besticht, an. 28
4.2 Rules-in-use
Die brandenburgische Volksgesetzgebung erfreut sich trotz eines rudimentären direktdemokratischen
Backgrounds (Künzel 2005, S. 75) einer vergleichsweise frequentierten Nutzung und wurde dementspre-
chend als einer der beiden zu untersuchenden Fälle ausgewählt. Mit 43 registrierten Volksinitiativen bis
Ende 2016 belegt Brandenburg - wie auch mit 13 durchgeführten Volksbegehren - den dritten Platz des
Aktivitätsrankings (Abbildung 4). Trotz dieses für die subnationale Ebene bemerkenswerten Aktivitätspro-
fils - nur Bayern und Hamburg weisen eine noch höhere Nutzung auf - kam es noch zu keinem Volksent-
scheid und damit nicht zu dem konfliktträchtigsten Duell der beiden Gesetzgeber.29 Auf den ersten Blick
lässt sich daher vermuten, dass der Repräsentativkörper versuchte, diesem Zweikampf durch ein Entgegen-
kommen aus dem Weg zu gehen. Andererseits könnte dies jedoch auch der Tatsache geschuldet sein, dass
die formalen Voraussetzungen für ein Begehren nicht zustande kamen und dementsprechend nicht der Weg
für einen Entscheid geebnet war. Um Klarheit zu schaffen, ist daher zunächst ein detaillierter Blick auf die
rules-in-use nötig, der in einem nächsten Schritt mit einer Abbildung der formal zustande sowie der nicht-
zustande gekommenen Verfahren auf den Stufen der Volksinitiative und des Begehrens sowie des jeweili-
gen Grundes geschärft wird.
Abbildung 5: Formal und nicht-formal erfolgreiche VI und VB in Brandenburg
Volksinitiativen (VI) Volksbegehren (VB)
Formal nicht erfolgreich
Formal erfolgreich
Formal nicht erfolgreich
Formal erfolgreich
13 (≈30%) 30 (≈70%) 11 (≈85%) 2 (≈15%) Quorum nicht
erreicht 10
10
unzulässig 1 -
Formfehler 1 -
Rückzug 1 1 Gesamt 43 (100%) 13 (100%)
Quelle: eigene Darstellung auf Basis der sich im Anhang befindenden Daten.
28 Einen Überblick über die allgemeine Entwicklung der Quoren gibt Meerkamp (2011, S. 123-128). 29 Zwar gab es zwei Volksentscheide, jedoch handelte es sich in beiden Fällen (1992, 1996) um Verfassungsreferenden. Ent-sprechend fanden beide nicht im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens, sondern verfassungsrechtlicher Normen statt.
26 F. Hoffmann
Wie die Abbildung darstellt, erreichten rund 70% der Verfahren (30 von 43) die erste Verfahrensstufe. Die
restlichen Verfahren scheiterten überwiegend an der prozeduralen Stellschraube des Quorums. Ein Fall
wurde als unzulässig eingestuft, ein weiterer scheiterte an einem Formfehler. Interessanterweise wurde ein
Anlauf zurückgezogen, was einerseits daran liegen kann, dass der Parlamentsgesetzgeber das Anliegen be-
reits vor dem Zustandekommen der VI aufgriff und übernahm oder andererseits an diversen anderen Grün-
den, wie der Aussichtslosigkeit die nötigen Unterschriften zu sammeln, etwaiger interner Probleme oder
mangelnder Kampagnenfähigkeit.
Mit Blick auf die zweite Verfahrensstufe wendet sich das Blatt: lediglich 15% (2 von 13 Verfahren) erfüll-
ten die formalen Voraussetzungen des Begehrens. Der Großteil scheiterte an der Erbringung der nötigen
Anzahl von 80.000 Unterstützungs-Unterschriften. Wie auch bei der ersten Verfahrensstufe kam ein Ver-
fahren aufgrund eines Rückzugs nicht zustande. Bei einer parlamentarischen Reaktion als Auslöser für
diesen Verfahrensabbruch müsste ein entsprechender policy-Effekt zu verzeichnen sein. So auch bei den
beiden Volksbegehren, die die formalen Hürden überwanden und damit der Weg zu einem Entscheid ge-
ebnet war, wenn dies nicht durch eine parlamentarische Übernahme des Anliegens der Initiative überflüssig
wurde. Da es jedoch nicht zu einem solchen Konflikt kam, ist davon auszugehen, dass semi-direkte Effekte
(II. oder III.) auftraten.
Das gezeichnete Bild der direktdemokratischen Praxis macht es notwendig, den Blick nun auf die inhaltlich
erfolgreichen Verfahren und damit die policy-Effekte zu lenken, sind doch diese insbesondere bei den bei-
den formal zustande gekommenen Volksbegehren zu erwarten. Ebenfalls ist es nicht ausgeschlossen, dass
bei jeweils einem zurückgezogenen Verfahren vor der VI sowie vor dem Begehren entsprechende Effekte
auftraten, wie auch bei formal nicht zustande gekommenen Verfahren (verfahrensexterne Effekte). Dabei
soll sich insbesondere herauskristallisieren, zu welchem Zeitpunkt und damit implizit unter welchem Ent-
scheidungsmodus ein policy-making erfolgte.
4.2.1 Policy-Effekte
Wie Abbildung 6 veranschaulicht, war der Großteil der Verfahren inhaltlich nicht erfolgreich. Dementspre-
chend blieb ein policy-making-Prozess in 31 von 43 Verfahren aus. Damit liegt die Erfolgsquote der Volks-
gesetzgebungsverfahren bei rund 28%, die sich ausschließlich aus 12 policy-Effekten der semi-direkten
Kategorie ergeben. Mit Blick auf die Annahme einer prozessualen Determination von semi-direkten Effek-
ten lässt sich festhalten, dass die meisten Effekte (8 von 12) um die Stufe der Volksinitiative kreisten (prä-
VI/VI) und damit der überwiegende Teil semi-direkter Effekte prozessual determiniert ist, wodurch Hypo-
these 1 für den Fall Brandenburgs angenommen wird. Diese identifizierten Effekte bestechen insbesondere
durch vollständige policy-Übernahmen der sachlichen Grundlagen der Initiative in 9 von 12 Fällen. Policy-
Änderungen traten in 3 von 12 Fällen auf, wovon insbesondere zwei Verfahren in einem Zusammenhang
zu einem Volksbegehren stehen. Dies lässt Hypothese 2 bestätigen, da der überwiegende – wenn auch
insgesamt geringe – Anteil der policy-Änderungen in einem Zusammenhang zum Begehren steht.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 27
Abbildung 6: Prozessuale Betrachtung der policy-Effekte in Brandenburg
Prozessstufen Prä-VI VI VI-VB VB
Effekte insgesamt
Direkte Effekte Policy-Übernahme -
Semi- direkte Effekte
Policy- Übernahme
Verfahrens-intern
1 (Nr. 24)
4
(Nr. 1, 9, 12, 29)
1 (Nr. 28)
1 (Nr. 38) 7
9
Verfahrens-extern - 2
(Nr. 3, 10) - - 2
Policy- Änderung
Verfahrens-intern - 1
(Nr. 33) - 1 (Nr. 40) 2
3 Verfahrens-
extern - - - 1 (Nr. 17) 1
Gesamt 1 7 1 3
12 (≈28%) 8
(2/3%) 4
(1/3%)
Keine Effekte 22 9 31 (≈72%)
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
Das Parlament kam einem Verfahren während der Unterschriftensammlung und damit noch vor Erreichen
der ersten Stufe entgegen (Fallnr. 24 - Pro Asyl), wodurch die Initiatoren die Unterschriftensammlung ein-
stellten und damit das Verfahren zurückzogen. Neben den konstatieren semi-direkten policy-Effekten (prä-
VI) treten sieben semi-direkte Effekte, die bei der VI zu verzeichnen sind. Davon kamen zwei verfahrens-
extern und damit trotz formalem Scheiterns zustande. Entsprechend lassen sich gleichsam verfahrensinterne
wie -externe Effekte eruieren. Eine policy-Änderung in Form einer Kompromissfindung war das Ergebnis
einer Initiative (Fallnr. 33), deren Anliegen bereits zum zweiten Mal in den politischen Prozess eingebracht
wurde. Der Landtag und die Initiatoren verständigen sich in einem breiten Aushandlungs- und Anhörungs-
prozess der betreffenden Verbände auf einen Kompromiss.
Wie auch bei der ersten Verfahrensstufe war das Gros der Volksbegehren inhaltlich nicht erfolgreich und
löste keine policy-Effekte im engeren Sinne30 aus. Die zwei zustande gekommenen Begehren (Fallnr. 38
und 40) spalten sich in eine policy-Übernahme und eine policy-Änderung auf. Im Falle des ersten formal
zustande gekommenen Volksbegehrens in der brandenburgischen Geschichte, löste der mit der breiten Un-
terstützung generierte politische Druck einen semi-direkten policy-Effekt mit policy-Übernahme aus.31 Das
zweite zustande gekommene Begehren, das auf die Verbesserung der Tierhaltungsbedingungen zielte und
sich damit gegen Massentierhaltung richtete, fand durch Aushandlungsprozesse zwischen der Initiative und
30 Im weiteren Sinne kann natürlich theoretisch jedes Verfahren einen Einfluss auf nachfolgende Entscheidungen oder Gesetze nach sich ziehen, was jedoch in Anbetracht des zur Verfügung stehenden Rahmens der Arbeit und dem damit verbundenen Rechercheprozess nicht geleistet werden kann. 31 Klar ersichtlich im Plenarprotokoll der 71. Sitzung des brandenburgischen Landtags vom 27. Februar 2013, S. 5760-5772.
28 F. Hoffmann
einzelnen Fraktionen eine Kompromisslösung.32 In einem anderen Fall genügte der politische Druck der
Beantragung und dem damit verbundenen Beginn einer Sammlung an Unterstützungsunterschriften für ein
Volksbegehren, um den parlamentarischen Gesetzgeber dazu zu bewegen auf die Initiative zuzugehen und
das Anliegen zu übernehmen (Fallnr. 28 VI-VB). Damit lässt sich der Rückzug des Verfahrens mit der
policy-Übernahme seitens des Parlamentsgesetzgebers begründen und die Vermutung – wie auch schon in
einem Fall der VI – bestätigen. Ein weiteres Verfahren, das auf ein Begehren zielte, kam zwar formal nicht
zustande, erzielte jedoch verfahrensextern einen semi-direkten policy-Effekt, da das Parlament nach for-
malem Scheitern ein Gesetz verabschiedete, das dem Anliegen weitgehend entsprach und eine policy-Än-
derung bewirkte (Fallnr. 17). Zwar steht damit ein Drittel der Fälle mit semi-direkten policy-Effekten in
einem Zusammenhang zum Volksbegehren, jedoch erzielten zwei Drittel volksinitiativbedingte Effekte und
bestätigen damit die Annahme von Hypothese 1.
Nachdem Annahmen rund um eine prozessuale Determination von semi-direkten policy-Effekten überprüft
wurden, soll nun der Blick auf den Komplex einer inhaltlichen Determination des Modus der politischen
Entscheidungsfindung gewendet werden.
4.2.2Zielrichtung
Zunächst lässt sich festhalten, dass die Volksgesetzgebung in Brandenburg in rund 56% als Veto-Instru-
ment eingesetzt wurde und sich folglich die Mehrheit der Verfahren gegen geplante oder kürzlich erfolgte
Entscheidungen oder Gesetzesverabschiedungen der Regierungsmehrheit richtete. Von einer klaren Status-
quo-zementierenden Anwendung des direktdemokratischen Instruments lässt sich allerdings nicht spre-
chen, gab es doch auch zahlreiche Initiativen, die auf ein Agenda-Setting zielten (44%).
Abbildung 7: Zielrichtung der brandenburgischen Volksgesetzgebungsverfahren
Alle Verfahren
Verfahren ohne VB VB VE Gesamt
Agenda- Setting
19 (≈44%)
14 (≈64%)
5 (≈26%) - 19
(=100%)
Veto 24 (≈56%)
16 (66,6%)
8 (33,3%) - 24
(=100%)
Gesamt 43 (= 100%) 30 13 - 43
Quelle: Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Solar (2015, S. 319) auf Grundlage der sich im Anhang
befindenden Daten.
Eine erste Vermutung lässt sich durch den Anteil der Verfahren der jeweiligen Zielrichtung, welche die
zweite Verfahrensstufe und damit einen wettbewerbsorientierten Modus der politischen Entscheidungsfin-
dung ausweisen, hegen. So kam es in ungefähr 26% der Agenda Setting-Verfahren zu einem Anlauf das
Begehren zu erreichen. Dem steht ein Drittel der Vetoverfahren entgegen, die ihr Anliegen zu einem VB
32 Interessanterweise wurde die neu geschaffene Möglichkeit der postalischen Eintragung mit rund 48% (49.650 von insgesamt 103.545 Eintragungen) in erheblichem Maße genutzt, siehe Drs. 7/3855, S. 4.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 29
tragen wollten. Durch den höheren Anteil an Veto-Verfahren im VB, die entsprechend auf der ersten Stufe
eine Ablehnung erfahren haben, lässt sich daher mutmaßen, dass eine inhaltliche Determination des Ent-
scheidungsmodus gegeben ist. Um diese Vermutung – und damit Hypothese 3 und 4 zu prüfen –, ist eine
umfassende Darstellung aller relevanter Prozesse sowie des Modus der politischen Entscheidungsfindung,
d.h. der parlamentarischen Reaktion, notwendig. Dabei werden analog zu den Ausführungen in 2.3.2 alle
Verfahren samt ihrem identifizierten Modus der politischen Entscheidungsfindung statistisch erfasst. Es
zeigt sich, dass insgesamt 10 Fällen kein Entscheidungsmodus zugeordnet werden kann, als dass keine
Unterschriften eingereicht wurden, das Verfahren bei der ersten Stufe formal scheiterte oder keinen verfah-
rensinternen semi-direkten (prä-VI) oder verfahrensexternen (VI) policy-Effekt erzielte. Dennoch werden
die Fälle aufgeführt, um die Gesamtheit der Volksgesetzgebungsprozesse und deren Auswirkungen nicht
zu verzerren.
Abbildung 8: Zielrichtung und Modus der politischen Entscheidungsfindung in Brandenburg
Alle Volksgesetzgebungsverfahren Agenda-Setting Veto
19 (100%) 24 (100%)
Verfahren ohne VB
(lediglich VI)
Gesamt 14 16
Wettbewerb 7 (≈37%)
5 (≈21%)
Bedingter Konsens
Konsens 3 (≈16%)
5 (≈21%)
Kein Modus 4 (≈21%)
6 (25%)
VI-VB/VB
Gesamt 5 8
Wettbewerb 1 (≈5%)
8 (33%)
Bedingter Konsens 4 (≈21%) -
Konsens Kein Modus - -
VE Gesamt - -
Quelle: eigene Darstellung auf Basis der sich im Anhang befindenden Daten.
Betrachtet man die Resultate der ersten Verfahrensstufe, so zeigt die Abbildung widersprüchliche Befunde
an: Einerseits überwiegt der Wettbewerbscharakter der Agenda-Setting Verfahren in der ersten Verfahrens-
stufe mit rund 37% gegenüber den Veto-Verfahren mit rund 21%. Zudem erzielten Veto-Verfahren eine
höhere Quote an konsensualen Entscheidungsfindungen (≈21%). Diese Diagnose lässt daher zunächst da-
rauf schließen, dass keine inhaltliche Determination des Modus der Entscheidungsfindung vorliegt. Mit
Blick auf die zweite Stufe wendet sich das Blatt: Vetoverfahren lassen sich hier eine klare wettbewerbsori-
entierte Struktur attestieren (33%), wohingegen lediglich in rund 5% der Agenda-Setting Verfahren eine
wettbewerblich geprägte Entscheidungsstruktur feststellbar ist. Der Großteil der Agenda Initiativen, die
30 F. Hoffmann
den Weg zu einem Begehren fanden, löste sich zudem in bedingt konsensualen Modi der politischen Ent-
scheidungsfindungen auf. Damit bestätigt sich für das zweite Verfahrensstadium eine inhaltliche Determi-
nation des Modus der politischen Entscheidungsfindung. Hypothese 3 und 4 kann dementsprechend für den
Fall Brandenburgs nur bedingt angenommen werden. Betrachtet man den inhaltlichen Erfolg, d.h. Verfah-
ren, die policy-Effekte erzielten, im Zusammenhang mit der jeweiligen Zielrichtung, so zeigt sich, dass
Agenda-Initiativen erfolgreicher (7 von 19 Verfahren), als Veto-Initiativen (5 von 24) waren.
Um abschließend These 1 zu überprüfen, ist eine Betrachtung der Zielrichtung der Volksgesetzgebungs-
verfahren im Zeitverlauf, d.h. im untersuchten Zeitraum von 1992 bis Ende 2016 nötig, um Entwicklungs-
linien zu erkennen.
Abbildung 9: Zielrichtung der brandenburgischen Volksgesetzgebungsverfahren im Zeitverlauf
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
Angesichts der Trendverlaufslinien der Agenda- und Vetoinitiativen lässt sich der Befund eines zunehmen-
den Anteils an Veto-Verfahren, wie ihn Solar für die Hansestadt Hamburg jüngst nachwies (Solar 2015:
402), nicht bestätigen. Viel eher sind in den letzten zehn Jahren Verfahren mit Veto-Charakter zurückge-
gangen und wurden von Agenda-Initiativen leicht überholt. Entsprechend wird These 1 für den Fall Bran-
denburgs verworfen. Interessanterweise war gerade die erste Phase der Anwendung der Volksgesetzgebung
von einem hohen Anteil an Veto-Verfahren begleitet, was jedoch der Tatsache geschuldet ist, dass in dieser
Zeit die Neugliederung der Kreisstruktur Brandenburgs durchgeführt wurde und folglich im Zentrum der
Initiativen stand, die dadurch allesamt vetoorientiert waren (Künzel 2005, S. 91).
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
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1992-1997 1997-2002 2002-2007 2007-2012 2012-2016
Agenda-Setting Veto
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 31
4.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess
Wie die vorangegangene empirische Analyse Brandenburgs gezeigt hat, konnte eine prozessuale Determi-
nation von semi-direkten policy-Effekten bestätigt werden, sodass sich die Aussage treffen lässt, dass der
überwiegende Teil der semi-direkten policy-Effekte vor (prä-VI) oder bei der ersten Verfahrensstufe (VI)
auftraten und damit Hypothese 1 bestätigt werden kann. Der Volksinitiative kommt damit im institutionel-
len Gefüge der brandenburgischen Volksgesetzgebung eine besondere Rolle zu, stoß diese doch zentrale
politische Entscheidungen des Repräsentativkörpers im Zusammenspiel mit dem Volksgesetzgeber an
(Künzel 2005, S. 90). Die prozessuale Determination semi-direkter policy-Effekte wirkt sich damit sub-
stanziell auf den politischen Entscheidungsprozess aus. Verfahrensexterne semi-direkte policy-Effekte stel-
len ebenfalls ein wichtiges Gut in der Wirkungsanalyse des Volksgesetzgebungsverfahrens auf den Prozess
der politischen Entscheidungsfindung dar. Zwar ist die Anzahl im Vergleich zu verfahrensinternen semi-
direkten Effekten deutlich geringer, wodurch verfahrensexternen Effekten eine eher untergeordnete Rolle
im politischen Entscheidungsprozess zukommt, dennoch lässt sich eine impulsschaffende Komponente da-
hingehend erkennen, als dass auch formal nicht zustande gekommene Responsiveffekte mit sich ziehen.
Hypothese 2 konnte insofern bestätigt werden, als dass der überwiegende Anteil an policy-Änderungen in
einem Zusammenhang mit der zweiten Verfahrensstufe steht. Der politische Druck und die breite Signali-
sierung von Unterstützung der Bevölkerung durch die verfahrensinterne Staffelung der Quoren bewegten
den Parlamentsgesetzgeber dazu, auf die Initiatoren zuzugehen und Kompromiss auszuhandeln oder entge-
genkommende Entscheidungen zu treffen.
Der Komplex einer inhaltlichen Determination des Modus der politischen Entscheidungsfindung konnte
nachgewiesen werden, auch wenn der Zusammenhang lediglich in der zweiten Verfahrensstufe zum Vor-
schein kommt. Dementsprechend werden Hypothese 3 und 4 bedingt angenommen. Der von Solar (2015:
402) für den Fall Hamburgs identifizierte Trend einer höheren Anzahl an Vetoverfahren, der in These 1
übersetzt wurde, kann für den Fall Brandenburgs nicht bestätigt werden. Die Verlaufslinie der Vetoverfah-
ren zeigt für das letzte Jahrzehnt einen degressiven Kurs an.
5. Volksgesetzgebung in Schleswig-Holstein 5.1 Rules-in-form
Das schleswig-holsteinische Modell der Volksgesetzgebung besticht durch seine Vorreiterrolle als offen
ausgestaltetes institutionelles Design (Decker 2010). Zahlreiche Bundesländer haben sich dem sogenannten
„Kieler-Modell“ (Meerkamp 2011, S. 62), das sich von den bis dato klassisch restriktiv ausgestalteten kon-
ventionellen Volksgesetzgebungsmodellen durch das neue Institut der Volksinitiative und der damit ver-
bundenen Dreistufigkeit, niedrigen Eingangshürden sowie durch die Begründung des 25%-Zustimmungs-
quorums unterscheidet, angenähert. Historisch entsprang diese neuartige Konzeption aus einem der weit-
reichendsten politischen Skandale der Bundesrepublik, der sognannten Barschel-Äffäre (Meerkamp 2011,
S. 283-289). Im Zuge der Debatte um Machtbegrenzung und der damit einhergehenden grundlegenden
32 F. Hoffmann
Verfassungs- und Parlamentsreformen wurden neben einer Stärkung des Parlaments gegenüber der Regie-
rung, direktdemokratische Beteiligungsrechte breit diskutiert und schließlich in das politische System
Schleswig-Holsteins in anwendungsfreundlicher und bis zu diesem Zeitpunkt einzigartiger Form imple-
mentiert. So wurde auch erstmals einem Volksgesetzgebungsverfahren die Möglichkeit eröffnet, andere
Gegenstände der politischen Willensbildung zu behandeln.
Eine obligatorische Volksinitiative und ein Einleitungsquorum von 20.000 Unterschriften (§ 6, Abs. 2 s-h-
VAbstG) kennzeichnen die Offenheit des Verfahrens. Das Quorum wurde in Anlehnung an die benötigten
Stimmen, die für ein parlamentarisches Mandat nötig sind, errechnet, wodurch die Gleichrangigkeit der
beiden Gesetzgeber betont wird (Kellmann 2005, S. 286-287). Die verfahrensintern steigendenden forma-
len Anforderungen zeigen sich in einem Unterschriftenquorum im Volksbegehren von 80.000 Stimmbe-
rechtigten (Art. 49, Abs. 1 s-h-LVerf). Innerhalb von sechs Monaten (§ 12, Abs. 3 s-h-VAbstG) haben die
schleswig-holsteinischen Bürger die Möglichkeit, ihre Unterstützungsunterschrift auf dem Amt oder bei
freier Sammlung zu tätigen (§ 16, Abs. 1 s-h-VAbstG). Ein Partizipationsrecht für Einwohner, d.h. für
Menschen ohne die deutsche Staatsbürgerschaft, sieht die Volksgesetzgebungskonzeption nicht vor und
hält den Beteiligungsradius eng, indem dieser sich lediglich über die Wahlberechtigten erstreckt. Die
Gleichrangigkeit der beiden Gesetzgeber manifestiert sich in der schleswig-holsteinischen Volksgesetzge-
bung zudem darin, dass dem Parlamentsgesetzgeber die Möglichkeit eröffnet wird, eine Konkurrenzvorlage
mit zur Abstimmung zu stellen (Art. 49, Abs. 2 s-h-LVerf). Der Entscheid ist schließlich an ein 15%-Zu-
stimmungsquorum (Art. 49, Abs. 4 s-h-LVerf) gebunden.33
5.2 Rules-in-use
Der institutionell offene Modellcharakter schlägt sich auch in der Anwendungspraxis der schleswig-hol-
steinischen Volksgesetzgebung nieder. Mit 31 Volksinitiativen und 5 erfolgten Volksbegehren weist das
nördlichste Bundesland eine vergleichsweise ausgeprägte direktdemokratische Praxis auf (Abbildung 4).
Zusätzlich kam es in zwei Volksgesetzgebungsverfahren zu direkten Volksentscheiden und damit zu dem
Gipfel des grundlegenden Konflikts zwischen Parlaments- und Volksgesetzgeber. Dabei verwundert es zu-
nächst, dass aus 31 erfolgten Volksinitiativen lediglich 5 Volksbegehren hervorgingen. Einerseits könnte
dies an der in der Verfahrensstufe der Volksinitiative angelegten parlamentarischen Rückkopplung und
damit semi-direkte policy-Effekte, andererseits am nicht-Zustandekommen der formalen Voraussetzung
liegen. In einem nächsten Schritt bedarf es daher zunächst der Betrachtung der formal erfolgreichen und
nicht-erfolgreichen Verfahren, um darauffolgend die Annahmen, die bezüglich des Auftretens von semi-
direkten policy-Effekten gehegt werden, zu prüfen.
33 Einen Überblick über die allgemeine Entwicklung der Quoren gibt Meerkamp (2011, S. 280-290).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 33
Abbildung 10: Formal und nicht-formal erfolgreiche VI, VB und VE in Schleswig-Holstein
Volksinitiativen (VI) Volksbegehren (VB) Volksentscheid (VE)
Formal nicht
erfolgreich
Formal erfolgreich
Formal nicht
erfolgreich
Formal erfolgreich
Formal nicht
erfolgreich
Formal erfolgreich
15 16 3 2 1 1
Quorum nicht erreicht
7
2
1
unzulässig 2 -
Formfehler - -
Rückzug 6 1 Gesamt 31 5 2
Quelle: eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
In Schleswig-Holstein schaffte es nur rund die Hälfte der Verfahren die formalen Hürden der VI zu errei-
chen. Von den 16 formal nicht zustande gekommenen Volksinitiativen scheiterten 7 am vergleichsweise
niedrig angesetzten Unterschriftenquorum und erhielten damit nicht die erforderliche Unterstützung eines
bestimmten Anteils der Stimmbevölkerung. Neben die beiden unzulässigen Verfahren treten insgesamt 6
Verfahren, die zurückgezogen wurden, wodurch sich – wie bereits schon im Falle Brandenburgs bestätigt
– semi-direkte policy-Effekte (prä-VI) vermuten lassen, im Bewusstsein, dass dahinter natürlich auch di-
verse andere Gründe stecken können. Diese sollen – wie auch bei den 16 formal erfolgreichen VI – über-
prüft werden, schließlich gingen daraus lediglich 5 Volksbegehrensanläufe hervor. Ein ähnliches Bild ergibt
sich mit Blick auf die zweite Verfahrensstufe: 40% (2 von 5) der Volksbegehrensanläufe konnten die for-
malen Voraussetzungen erbringen. Eine Prüfung der verfahrensinternen semi-direkten policy-effekte (VB)
kann bereits zu diesem Zeitpunkt als erfolglos eingestuft werden, gingen doch aus beiden formal erfolgrei-
chen Begehren Volksentscheide hervor. Ausgeschlossen scheint jedoch nicht, dass die formal nicht erfolg-
reichen Fälle, von denen zwei am Unterschriftenquorum scheiterten und ein Fall zurückgezogen wurde,
semi-direkte policy-Effekte erzielten. Dies lässt sich insbesondere bei dem Fall des zurückgezogenen An-
laufs vermuten. Ein direkter Effekt kann aufgrund des formal zustande gekommenen Volksentscheids ver-
mutet werden. Mit Einbringung einer Konkurrenzvorlage könnte jedoch auch ein semi-direkter Effekt (I.)
zu verzeichnen sein. Das Scheitern des anderen Volksentscheids an dem Zustimmungsquorum von 25%
schließt einen policy-Effekt grundsätzlich nicht aus, ist ein verfahrensexterner semi-direkter Effekt theore-
tisch doch möglich.
Die Skizze der direktdemokratischen Praxis der formal zustande gekommenen sowie formal nicht-zustande
gekommenen Verfahren eröffnete die Möglichkeit für zahlreiche policy-Effekte sowohl direkter als auch
semi-direkter Art. Um die Vermutungen zu überprüfen und daran anschließend die Annahmen von pro-
zessual Determinierten policy-Effekten zu kontrollieren, wird in einem nächsten Schritt ein detaillierter
Blick auf die erzielten policy-Effekte sowie des Prozesszeitpunktes geworfen.
34 F. Hoffmann
5.2.1 Policy-Effekte
Abbildung 11: Prozessualer Betrachtung der policy-Effekte in Schleswig-Holstein
Prozessstufen Prä-VI VI VI-VB VB VE Post-
VE
Effekte insgesamt
Direkte Effekte Policy-Übernahme 1
(Nr. 6) - 1
Semi-di-rekte Ef-
fekte
Policy- Übernahme
Verfahrens-intern
4
(Nr. 11, 14, 16,
26)
5
(Nr. 2, 3, 8,
21, 23)
2 (Nr. 15,
24) - - 11
12
Verfahrens-extern -
1 (Nr. 13)
- - - 1
Policy- Änderung
Verfahrens-intern - 1
(Nr. 9) - - - 1 1
Verfahrens-extern - - - - - -
Gesamt 4 7 2 - 1 -
14 (≈45%) 11
(≈79%) 2
(≈14%) 1
(≈7%)
Keine Effekte 14 2 1 - 17 (≈55%)
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
Wie deutlich wird, war die Mehrzahl der Volksgesetzgebungsverfahren insofern nicht erfolgreich, als dass
kein policy-Effekt erzielt wurde, wobei die Erfolgsquote mit rund 45% durchaus beachtlich erscheint. Der
überwiegende Anteil der semi-direkten policy-Effekte (11 von 13) kreist um die erste Verfahrensstufe und
bestätigt damit Hypothese 1 in deutlicher Art und Weise. Die Vermutung einer parlamentarischen Über-
nahme des Anliegens in 6 Fällen, die von den Initiatoren zurückgezogen wurde, bestätigt sich in insgesamt
4 Fällen, sodass sowohl vor (prä-VI) sowie bei der Volksinitiative (VI) semi-direkte policy-Effekte zu ver-
zeichnen sind. Bei nahezu allen policy-Effekten handelt es sich um vollständige policy-Übernahmen (13
von 14 Fällen). Eine policy-Änderung trat im Zusammenhang zur Volksinitiative auf, was Hypothese 2,
die eine prozessualen Determination von policy-Änderungen annimmt, nicht bestätigt und diese folglich
für den Fall Schleswig-Holsteins verworfen werden muss.
In zwei Fällen bewegte die Beantragung eines Volksbegehrens den Repräsentativkörper dazu, die sachliche
Grundlage zu übernehmen, um einem Volksbegehren aus dem Weg zu gehen (VI-VB). Die beiden formal
zustande gekommenen Begehren wurden jedoch nicht von einer Änderung des Modus der politischen Ent-
scheidungsfindung begleitet und inhaltlich folglich nicht übernommen oder in abgeänderter Form verab-
schiedet. Diese mündeten in zwei direkten Volksentscheiden, wovon ein Fall an dem dato existierenden
Zustimmungsquorum von 25% scheiterte (Fallnr. 5) und auch keinen verfahrensexternen semi-direkten Ef-
Semi- direkte Effekte
Gesamt
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 35
fekt mit sich zog. Das andere Verfahren erzielte einen direkten policy-Effekt, der im Folgenden einer spe-
ziellen Betrachtung unterzogen wird, ist dieses Verfahren für die schleswig-holsteinische wie auch für die
bundesdeutsche Volksgesetzgebung und das Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetzgeber von beson-
derer Relevanz, als dass zum ersten Mal in der Geschichte der bundesrepublikanischen Volksgesetzgebung
ein Fall parlamentarischer Konterlegislatur zu verzeichnen ist.
Nach erfolgreichem Durchlaufen der ersten beiden Verfahrensstufen (VI, VB), begleitet durch streng wett-
bewerbsorientiertes Ablehnen der sachlichen Grundlage durch den Parlamentsgesetzeber, wurde der Volks-
gesetzgeber am 27.09.1998 zeitgleich mit der Wahl zum 14. Bundestag an die Urne gerufen, um über die
Einführung der Rechtschreibreform direkt zu entscheiden. Mit einer Mehrheit von 56,4% entschied sich
die Stimmbevölkerung gegen die geplante Rechtschreibreform und gab dem nördlichsten Bundesland in-
sofern ein Alleinstellungsmerkmal, als dass Schleswig-Holstein das einzige Bundesland bleiben sollte, das
die Rechtschreibreform nicht landesgesetzlich durchsetzt. Nur knapp neun Monate nachdem das Gesetz in
Kraft trat, kassiert der Parlamentsgesetzgeber diese Entscheidung ein und führte mit einer Gesetzesände-
rung die Rechtschreibreform durch. Damit fand die erste Konfliktsituation parlamentarischer Konterlegis-
latur (vgl. S. 18) erstmals praktische Relevanz und löste in Folge dessen eine breite sowohl juristische wie
auch politikwissenschaftliche Debatte aus. Folgt die Mehrheitsmeinung der Rechtswissenschaften dem so-
genannten lex-posterior Grundsatz, so gibt es politikwissenschaftlich erste institutionelle Regelungen, die
diesen Grundsatz modifizieren.34
Eröffnete der umschriebene Fall der parlamentarischen Konterlegislatur ein bislang rechtlich wie auch po-
litikwissenschaftliches ungelöstes Problem im Verhältnis des Parlaments- zum Volksgesetzgebers und da-
mit insbesondere der Gleichrangigkeit der beiden Organe, so schlägt sich dieser gleichsam in dem wohl
konfliktträchtigsten Modus der politischen Entscheidungsfindung nieder. Im nächsten Abschnitt sollen
dementsprechend Wettbewerbs- oder Konsensorientierungen expliziter unter die Lupe genommen werden,
um eine inhaltliche Determination des Modus der politischen Entscheidungsfindung zu prüfen.
5.2.2 Zielrichtung
Abbildung 12: Zielrichtung der schleswig-holsteinischen Volksgesetzgebungsverfahren
Alle Verfahren
Verfahren ohne VB VB VE Gesamt
Agenda- Setting
21 (≈68%)
20 (≈95%)
1 (≈5%) - 21
(=100%) Veto
10
(≈32%) 6
(=60%) 4
(=40%) 2 10 (=100%)
Gesamt 31 (=100%) 26 5 2 31
Quelle: Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Solar (2015, S. 319) auf Grundlage der sich im An-hang befindenden Daten.
34 So eröffnet die Hansestadt Hamburg die Möglichkeit eines „fakultativen Referendums“ (Art. 50, Abs. 4 hmb-LVerf). Bre-men gewährt volksbeschlossenen Gesetzen sogar eine Art temporären Bestandsschutz (Art. 73, Abs. 2 brem-LVerf).
36 F. Hoffmann
Wie Abbildung 12 deutlich macht, wurde das direktdemokratische Instrument der Volksgesetzgebung in
Schleswig-Holstein überwiegend als Agenda-Setting Verfahren genutzt und nimmt damit primär die Funk-
tion eines Gaspedals ein. Interessanterweise waren beide Verfahren, die in einem VE endeten, Veto-Ver-
fahren. Dies lässt zunächst vermuten, dass die Annahme einer inhaltlichen Determination des Modus der
politischen Entscheidungsfindung für den Fall Schleswig-Holsteins bestätigt werden kann. Unterstrichen
wird dies durch die Tatsache, dass die klare Mehrzahl der Verfahren, die zu einem Volksbegehren gelangte,
ebenfalls Veto-Verfahren waren. 40% der Verfahren, die auf ein Veto zielten, versuchten nach Ablehnung
durch den Parlamentsgesetzgeber ein Begehren zu erreichen. Bei den Agenda Setting Initiativen ist der
Anteil an Verfahren mit Volksbegehren von rund 5% vergleichsweise niedrig.
Abbildung 13: Zielrichtung und Modus der politischen Entscheidungsfindung in Schleswig-Holstein
Alle Volksgesetzgebungsverfahren Agenda-Setting Veto
21 (100%)
10 (100%)
Verfahren ohne VB
Gesamt 19 6
Wettbewerb 3 (≈14%)
1 (10%)
Bedingter Konsens
Konsens 9 (≈43%)
2 (20%)
Kein Modus 7 (≈33%)
4 (40%)
VI-VB/VB
Gesamt 2 4
Wettbewerb - 3 (30%)
Bedingter Konsens 2 (≈10%) -
Konsens Kein Modus - -
VE
Gesamt - 2
Wettbewerb - 2
Bedingter Konsens Konsens
Kein Modus
Quelle: eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
Um Hypothese 3 und 4 abschließend zu prüfen wurde die obige Tabelle entworfen, die einen statistischen
Überblick über die stattgefundenen Volksgesetzgebungsverfahren nach erreichter Stufe gibt und durch die
Zuordnung eines Modus der politischen Entscheidungsfindung anhand der parlamentarischen Reaktionen
Aufschluss über die Annahme einer inhaltlichen Determination der politischen Entscheidungsfindung zu
geben.
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 37
Mit Blick auf die erste Verfahrensstufe, d.h. Verfahren ohne Volksbegehren, zeigt sich, dass zwar Agenda-
Setting Verfahren bei der Wettbewerbsprägung leicht vorne sind (≈14% gegenüber ≈10%), jedoch ein klar
konsensualer Modus der politischen Entscheidungsfindung mit ≈43% aller Agenda-Verfahren gegeben ist
und damit eine inhaltliche Determination des Modus der Entscheidungsfindung für das erste Verfahrens-
stadium zu verzeichnen ist. Verfahren, die den Weg zur zweiten Stufe nahmen oder dies lediglich ankün-
digten (VI-VB), bestätigen die erste Erkenntnis dahingehend, als dass alle Agenda-Verfahren bedingt kon-
sensual aufgelöst wurden und keine klare Wettbewerbsdominierung feststellbar ist. Diese zeigt sich bei den
Veto-Verfahren im besonderen Maße: 30% dieser kassierenden Prozesse weisen eine Wettbewerbsorien-
tierung auf, die sich darin bekräftigt, dass zwei direkte Entscheide und damit der Gipfel der Wettbewerbs-
orientierung resultierten. Unterstrichen wird dies durch die Tatsache, dass der bundesdeutsche erste Fall
parlamentarischer Konterlegislatur ein Vetoverfahren war und damit der Super-GAU eines wettbewerbli-
chen Entscheidungsmodus in einem Zusammenhang mit der Status-Quo erhaltenden Zielrichtung steht.
Wirft man einen abschließenden Blick auf den inhaltlichen Erfolg der jeweiligen Initiativen, so zeigt sich,
dass Agenda-Initiativen eine weitaus höhere Erfolgsquote aufweisen (11 von 21 Verfahren), als Veto-Ini-
tiativen (3 von 10).
Abbildung 14: Zielrichtung der schleswig-holsteinischen Volksgesetzgebungsverfahren im Zeitverlauf
Quelle: eigene Darstellung auf Grundlage der sich im Anhang befindenden Daten.
Wie das Diagramm deutlich zeigt, war die schleswig-holsteinische Volksgesetzgebung zwar anfänglich
durch Veto-Verfahren geprägt, diese wurden jedoch kurz vor der Jahrtausendwende von einer klaren Do-
minanz Agenda-setzender Verfahren abgelöst, die bis heute anhält. Dementsprechend wird – wie auch
schon im Falle Brandenburgs – These 1 verworfen.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1992-1997 1997-2002 2002-2007 2007-2012 2012-2016
Agenda-Setting Veto
38 F. Hoffmann
5.3 Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess
Die Annahme einer prozessualen Determination von semi-direkten policy-Effekten (Hypothese 1) lässt sich
bestätigen. 11 der 13 semi-direkten policy-Effekte traten vor oder bei der Volksinitiative auf. Zwei policy-
Implementierungen traten nach der Ankündigung bzw. Beantragung eines Volksbegehrens auf. Dies lässt
– wie auch schon im Falle Brandenburgs festgestellt – darauf schließen, dass der erzeugte Druck den Par-
lamentsgesetzgeber dazu bewegte, einzulenken und policy zu verabschieden.
Hypothese 2 muss insofern verworfen werden, als dass lediglich eine policy-Änderung auftrat und diese
nicht in einem Zusammenhang zur zweiten Verfahrensstufe stattfand. Dem Instrument der Volksinitiative
kommt in Schleswig-Holstein eine wichtige Bedeutung zu, wurden doch zahlreiche an das Parlament her-
angetragene Anliegen übernommen und damit konsensual eine Entscheidung getroffen. Das erklärt im sel-
ben Maße auch die vergleichsweise geringe Anzahl an Volksbegehren. Zwar kam es zwei Mal zur höchsten
Konfliktzuspitzung, dem direkten Aufeinandertreffen der beiden Gesetzgeber im unmittelbaren Entscheid,
dennoch lässt sich die schleswig-holsteinische Volksgesetzgebung als eher konsensdominiertes Verhältnis
beschreiben. Dieses wurde insbesondere durch den Präzedenzfall parlamentarischer Konterlegislatur nach
dem positiven Votum gegen die Rechtschreibreform überschattet. Der andere Volksentscheid scheiterte am
damalig existenten 25%-Zustimmungsquorum und führte zu weitreichender Frustration in der direktdemo-
kratischen Gemeinde, als dass ein Instrument direktdemokratischer Mitsprache sozusagen ad absurdum
geführt wurde, indem eine getroffene Entscheidung aufgrund formaler Bedingungen verworfen werden
musste. Dass beide Verfahren, die in einem Volksentscheid mündeten, auf ein Veto zielten, unterstreicht
die inhaltliche Determination des Modus der politischen Entscheidungsfindung der schleswig-holsteini-
schen Volksgesetzgebung in besonderem Maße. Entsprechend wurden Hypothese 3 und 4 angenommen.
Eine Tendenz zu einer steigenden Anzahl an Vetoverfahren und damit einer Entwicklung der Volksgesetz-
gebung mit bremsendem Charakter lässt sich nicht feststellen, wodurch These 1 verworfen wurde.
6. Vergleich 6.1 Rules-in-form
Mit Blick auf die institutionellen Gegebenheiten lässt sich festhalten, dass beide Bundesländer ein offen
ausgestaltetes Verfahren in ihren Landesverfassungen und Ausführungsgesetzen verankert haben. Dabei
decken sich insbesondere die Quoren in der ersten und zweiten Verfahrensstufe. Diese institutionelle Ana-
logie lässt sich auf den Modellcharakter der Kieler Volksgesetzgebungskonzeption zurückführen, die einen
wichtigen Einfluss auf die Verfassungsneugebungsprozesse der neuen Länder und damit implizit auch dem
behandelten Fall Brandenburg hatte. Gleichsam fand die Kieler Entscheidung für eine liberale Hürdenar-
chitektur Einzug in zahlreiche Verfassungs- und Gesetzesnovellierungen der alten Bundesländer, deren
Anzahl an Konzeptionen mit der Verankerung der Volksinitiative in den letzten Jahrzehnten sukzessive
angestiegen ist. Beispielhaft stehen die institutionellen Arrangements der beiden untersuchten Fälle für eine
Symbiose der beiden Gesetzgeber, ergeben sich doch zahlreiche parlamentarische Rückkopplungen und
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 39
Verschmelzungen der grundverschiedenen Gesetzgeber. Dies zeigt sich insbesondere in der Anhörungs-
phase nach der obligatorischen Volksinitiative und dem Begehren sowie in der Möglichkeit einer Konkur-
renzvorlage.
Unterschiede bestehen einerseits in den Sammlungsmodi für die zweite Stufe, sieht Brandenburg doch eine
Amtseintragung und Schleswig-Holstein sowohl eine freie Unterschriftensammlung als auch die Eintra-
gung auf den Ämtern vor. Differenzen lassen sich auch mit Blick auf die Partizipationsanrechte bei der
Volksinitiative erkennen: Gewährt Brandenburg auch Einwohner das Recht auf Beteiligung in dieser Stufe,
so ist es in Schleswig-Holstein lediglich den Wahlberechtigten überlassen.
Die vergleichsweise niedrigen Verfahrensanforderungen und die draus resultierende Offenheit der Verfah-
ren schlagen sich auch in den Wirkungen der Volksgesetzgebung auf den politischen Entscheidungsprozess
nieder, die empirisch geprüft wurden und im anschließenden Kapitel komparativ betrachtet werden.
6.2 Rules-in-use
Die Wirkungsweise der Volksgesetzgebung in den beiden Bundesländern kristallisiert sich in deutlichem
Maße heraus und besticht insbesondere durch semi-direkte policy-Effekte vor (prä-VI) oder bei der ersten
Stufe (VI). So konnte in beiden Fallbeispielen die Annahme einer prozessualen Determination von semi-
direkten policy-Effekten (Hypothese 1) bestätigt werden. Im Falle Brandenburgs kreisen zwei Drittel dieser
Effekte um das Institut der Volksinitiative. Schleswig-Holstein bekräftigt diese Erkenntnis dahingehend,
als dass rund 79% der aufgetretenen semi-direkten policy-Effekte diesem Verfahrensstadium zuzuschrei-
ben sind. Bei der Überprüfung einer prozessualen Determination von policy-Änderungen lässt sich Hypo-
these 2 nur für den Fall Brandenburgs bestätigen, da zwei von drei Fällen um die Stufe des Volksbegehrens
kreisen. In einem Fall genügte gar der politische Druck einer Ankündigung eines Begehrens zu einer voll-
ständigen policy-Übernahme. In Schleswig-Holstein kam es lediglich zu einer policy-Änderung, die der
ersten Verfahrensstufe zuzuordnen ist und sich die Hypothese folglich nicht bestätigt. Insgesamt lässt sich
diese Hypothese nicht so eindeutig, wie Hypothese 1 bestätigen.
Der zweite untersuchte Komplex einer inhaltlichen Determination des Modus der politischen Entschei-
dungsfindung konnte im Falle Brandenburgs nur bedingt angenommen werden. Bei Betrachtung des ersten
Verfahrensstadiums bestätigt sich dies nicht, ein deutlicher Zusammenhang wurde jedoch in der zweiten
Verfahrensstufe identifiziert. Dabei wurde insbesondere die Vermutung aufgestellt, dass eine inhaltliche
Determination erst nach dem mit einem höherem politischem Druck zusammenhängen Begehren auftritt.
Dies bestätigen die Resultate der empirischen Analyse Schleswig-Holsteins jedoch nicht. Für das nörd-
lichste Land der Bundesrepublik konnte eine inhaltliche Determination in deutlicher Form für alle Verfah-
rensstadien bestätigt werden.
Beide Volksentscheide waren Verfahren mit Vetocharakter und von einem grundlegenden Wettbewerb be-
gleitet. Dieser manifestiert sich in besonderem Maße durch den Präzedenzfall parlamentarischer Konter-
legislatur nach dem direkten Entscheid über die Rechtschreibreform. In keinem der beiden Fallbeispiele ist
ein zunehmender Anteil an Vetoverfahren zu verzeichnen. Zwar konnte im Falle Brandenburgs eine Mehr-
heit an Verfahren mit Vetocharakter identifiziert werden, allerdings zeigte sich keine klare Status-quo-
40 F. Hoffmann
zementierende Nutzung. Mit Blick auf die Erfolgsquote der Volksgesetzgebungsverfahren war diese in
Schleswig-Holstein mit beinahe jedem zweiten Verfahren (45%) höher, als in Brandenburg mit 28%. Setzt
man diese Werte in ein Verhältnis zur jeweiligen Zielrichtung, so lässt sich konstatieren, dass Agenda-
Initiativen in beiden Fallbeispielen die erfolgreichere der beiden Stoßrichtung ist35.
7. Fazit Das Ziel der vorliegenden Arbeit war eine Untersuchung der Wirkung der Volksgesetzgebungsverfahren
auf den politischen Entscheidungsprozess. Dabei wurden zwei Fälle ausgewählt, die aufgrund ihrer ver-
gleichsweise hohen Anwendungspraxis Rückschlüsse auf die zu untersuchenden Wirkungen ermöglichen
sollten. Gemeinsamkeiten der beiden Länder offenbaren sich jedoch nicht nur in den rules-in-use, sondern
auch in den rules-in-form, der institutionellen Ausgestaltung der Volksgesetzgebungskonzeption nach Typ
A (Abbildung 2), da sowohl Brandenburg als auch Schleswig-Holstein über eine niedrigschwellige obliga-
torische Volksinitiative verfügen. Diese bestimmt den politischen Entscheidungsprozess in besonderem
Maße, ist der überwiegende Teil der identifizierten policy-Effekte in den beiden Fällen doch semi-direkter
Art und trat in einem Zusammenhang mit der Volksinitiative in Erscheinung. Zwar kann solchen Effekten
nur bedingt eine Entscheidungsfunktion attestiert werden, wohl aber prägen sie den politischen Entschei-
dungsprozess in besonderem Maße (Schiller 2007, S. 140) – und dies insbesondere in den Regierungssys-
temen Brandenburgs und Schleswig-Holsteins. Der Anteil der policy-Effekte, die dem Institut der Volks-
initiative zuzuordnen sind, liegt in Brandenburg bei zwei Dritteln. In Schleswig-Holstein wird die Rolle
und Bedeutung der Wirkung der ersten Stufe auf den politischen Entscheidungsprozess mit einem Anteil
von 78% der policy-Effekte in deutlicher Art und Weise bestätigt. Bereits durch diese Erkenntnisse lässt
sich sagen, dass die Volksgesetzgebung im politischen Entscheidungsprozess eine prägende Einfluss- und
Gestaltungsfunktion wahrnimmt (Schiller 2007).
Mit Blick auf den Modus der politischen Entscheidungsfindung, der durch einen Volksgesetzgebungspro-
zess angestoßen wird, lässt sich eine inhaltliche Determination konstatieren. Während in Brandenburg dies
zwar mit teils widersprüchlichen Ergebnissen bei Betrachtung der ersten Stufe bedingt bestätigt werden
kann, zeigt sich in Schleswig-Holstein die Wettbewerbsorientierung bei Vetoverfahren in deutlicher Form.
Dabei lässt sich insbesondere der bundesdeutsche erste Fall parlamentarischer Konterlegislatur hervorhe-
ben, ist damit doch die Spitze des Duells um die politische Willensbildung abgebildet, die sowohl in der
Jurisprudenz als auch in der Politikwissenschaft eine intensivere Auseinandersetzung nötig gemacht hat.
Bei beiden untersuchten Komplexen zeigte sich, dass die quantitative Vorgehensweise der Arbeit durch
einen qualitativen Blick ergänzt werden kann, um einerseits die Ergebnisse einer detaillierteren Prüfung zu
unterziehen und insbesondere die Modi der Entscheidungsfindung noch deutlicher herauszustellen.
Dadurch könnte die Dimension des parteipolitischen Wettbewerbs zusätzlich in die Wirkungsweise inklu-
diert werden, fanden doch Akteure in der vorliegenden Arbeit aufgrund des begrenzten Rahmens keine
35 In Brandenburg waren Agenda-Setting Verfahren in 7 von 19 Fällen erfolgreich, Veto-Verfahren hingegen in 5 von 24. In Schleswig-Holstein liegt die Erfolgsquote von Agenda-Setting Verfahren mit 11 von 21 Fällen noch höher, die Erfolgsquote der Vetoverfahren liegt bei 30% (3 von 10 Fälle).
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 41
Betrachtung. Der Radius der Wirkungsanalyse würde sich durch eine qualitative Analyse der Parlaments-
dokumente vergrößern und die Interaktion zwischen direktdemokratischen und repräsentativen Kräften
noch deutlicher zu Tage tragen. Zudem lassen sich indirekte Effekte, die aufgrund des begrenzten Rahmens
dieser Arbeit nicht empirisch behandelt wurden, nur qualitativ ermitteln, wie erste Ansätze in Teilen zu
leisten versuchen (Christmann und Solar 2013). Eine methodisch gleichsam quantitative wie qualitative
Vorgehensweise bietet sich dabei insbesondere für Arbeiten an, die über einen entsprechend großen Raum
verfügen, um eine solch umfassende Prozessevaluation durchzuführen. Dabei soll dies kein Plädoyer gegen
statistische Vorgehensweisen zur Erforschung der Volksgesetzgebungsprozesse darstellen, sondern viel-
mehr eine aus der durchgeführten empirischen Analyse gewonnene Erkenntnis, die eine Beschäftigung mit
der Thematik für Arbeiten mit einem großem Rahmen empfiehlt. Auf die Basis der statistischen Erkennt-
nisse könnte eine qualitative Methode aufbauen und die Ergebnisse bekräftigen oder verändern.
Unbestreitbar ist, dass sich mit der Existenz zweier Gesetzgeber der politische Prozess verändert. Dabei
sind durch die Implementierung der Volksgesetzgebung in die Regierungssysteme der deutschen Länder
sowohl ein Wettbewerb um die politische Willensbildung wie auch gleichsam ein Zusammenwirken im
politischen Entscheidungsprozess mögliche Szenarien, die sich aus dem Verhältnis des Parlaments- und
Volksgesetzgebers ableiten und empirisch aufzeigen lassen. Die Input-Dimension des politischen Systems
wird um direktdemokratische Kanäle erweitert, wodurch sich das partizipatorische Instrumentarium ver-
vielfältigt und Anliegen oder Forderungen damit neben der konventionellen Form politischer Partizipation
des Wählens als „Königsrecht aller Demokraten“ (Lammert 2017), auch über alternative Ventile36 an das
politische System herangetragen werden können.
In den beiden untersuchten Bundesländern wirkt die Volksgesetzgebung als Komplementärorgan, das we-
der Konkordanzzwänge, noch eine Überlastung des rechtssetzenden Dreigespanns aus Exekutive, Legisla-
tive und Judikative zum Ergebnis hat (Magin und Eder 2007, S. 183). Akzeptiert man den Trend in Richtung
einer zunehmenden Öffnung der Volksgesetzgebungsverfahren durch eine sukzessive Zugangserleichte-
rung sowie die mit der diagnostizierten Pfadabhängigkeit dieses direktdemokratischen Instruments verbun-
dene Fixierung (Hsu 2014), so wird eine intensive empirische Beschäftigung mit den Wirkungen und Ef-
fekten im selben Maße eine notwendige Aufgabe der Politik- und Rechtswissenschaft, wie auch die Kon-
struktion des Verhältnisses der beiden Gesetzgeber zueinander.
36 Neben der Erweiterung um direktdemokratische Elemente lassen sich eine Vielzahl an neuen innovativen Beteiligungsmög-lichkeiten aufführen, die es möglich machen, den Begriff einer „Metamorphose der politischen Partizipationsformen“zu wäh-len, um die partizipatorische Entwicklung der letzten Jahrzehnte im Zuge gestiegener Beteiligungsansprüchezu beschreiben.
42 F. Hoffmann
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Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 47
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48 F. Hoffmann
Anhang Volksgesetzgebungsverfahren im Zeitraum von 1992 bis 2016 in Brandenburg
Nr. Titel Ziel Ziel- richtung:
Beginn Verfahren
Ende Verfahren Ergebnis Verfahrensablauf VI VB VE Responsivität policy-
Effekt
Modus der pol. Entscheidungs-
findung
1 Für die Bildung eines Landkreises Oberha-
vel
Gegen geplante Gebietsreform, stattdessen für die Bildung eines
Kreises Oberhavel, bestehend aus den bisherigen Landkreisen Oranienburg und Gransee, ohne
den Kreis Templin.
Veto 01.06.1992 31.12.1992
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlamentsbe-schluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolgreich
durch Inkrafttreten des Kreisneugliederungsgeset-
zes
X _ _ verfahrensinterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
2 Pro Prignitz (Ge-meindegebiets-re-
form)
Gegen geplante Gebietsreform, stattdessen für Alternative. Veto 01.08.1992 31.12.1992
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
3 Für die Uckermark (Gemeindegebiets-
reform)
Gegen geplante Gebietsreform, stattdessen für einen Landkreis
Uckermark. Veto 01.08.1992 01.02.1993
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften), durch Inkrafttreten Kreisneuglie-derungsgesetzes inhaltlich
erfolgreich
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensexterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
4 Für Kreisstadtent-
scheidung durch den Kreistag
Der Gesetzentwurf der Initiative sieht vor, dass der jeweilige
Kreistag den Sitz der Kreisver-waltung bestimmen soll. Somit
richtete sich das Begehren gegen eine Vorgabe aus dem Kreisneu-
gliederungsgesetz.
Veto 01.10.1992 30.11.1994 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, LTG er-klärt VI für unzulässig, Klage LVerfG, Urteil er-klärt VI für zulässig, LTG lehnt VI ab, dann Rück-
zug
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
5
Volksinitiative Kreis-gebietsreform (Gu-ben, Eisenhütten-
stadt, Veränderung im Nordwesten Bran-
denburgs) - Alle Macht geht vom
Volke aus
Gegen Kreisgebietsreform bzgl. Guben, Eisenhüttenstadt und
Veränderungen im Nordwesten Brandenburgs.
Veto 01.01.1993 31.12.1993
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt VI ab, dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 49
6 Volksinitiative Kreis-stadt Finsterwalde
Gegen Gebietsreform, für Alter-native: Für Kreisstadt Finster-walde und damit für die Verle-gung des Verwaltungssitzes des
Landkreises Elbe-Elster nach Finsterwalde und nicht nach Herzberg bzw. Bad Lieben-
werda.
Veto 01.02.1993 31.12.1994
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG Lehnt ab,
dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
7
Volksinitiative gegen Wasserstraßenausbau
(1) - Gegen Havel-ausbau
Gegen das Verkehrsprojekt 17 Deutsche Einheit bzw. den Aus-bau der Havel. Die Initiative be-
inhaltete einen Antrag an den Landtag, der die Landesregie-rung zu einer entsprechenden
Initiative im Bundesrat auffor-dern sollte.
Veto 01.10.1993 27.11.1994 Gescheitert ohne
VE (zu wenig Un-terschriften VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften); wurde im Einverständnis mit den Initiatoren auf Vorschlag des Landtags als Petition
behandelt
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
8
Volksinitiative gegen Wasserstraßenausbau
(2) - Gegen Havel-ausbau
Gegen das Verkehrsprojekt 17 Deutsche Einheit bzw. den Aus-bau der Havel. Hierbei handelt es sich um den zweiten Anlauf
der Initiatoren.
Veto 01.01.1995 31.12.1996
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
9 Für sanfte Mietstei-gerungen
Für sanfte Mietsteigerungen (Ortsmieten und Bundesratsiniti-
ative).
Agenda-Setting 01.02.1995 15.10.1995
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolgreich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
10
Gegen den Schnell-straßenbau im Fin-owtal und dem Nie-
deroderbruch
Gegen Schnellstraßen im Fin- owtal und im Niederoderbruch. Veto 15.03.1995 17.10.1995
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich(zu wenig Unterschriften), wurde an entsprechende Ausschüsse weitergeleitet, Raumord-
nungsverfahren wurde wiederholt, daher inhalt-
lich erfolgreich
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensexterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
11 Für Förderung von Musikschulen (1)
Für eine gesetzlich festgeschrie-bene Förderung von Musikschu-len (u.a. auch zur Absicherung
vor möglichen Kürzungen).
Agenda-Setting 01.01.1996 15.10.1996 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, Aufforderung an LReg., VB beantragt, jedoch am
30.09 zurückgezogen
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
50 F. Hoffmann
12 Für sozialverträgli-
che Wasser- und Ab-wasserpreise
Für sozialverträgliche Wasser- und Abwasserpreise. Anlass
war, dass in vielen Gemeinden Brandenburgs überdimensio-
nierte Kläranlagen errichtet wor-den waren.
Agenda-Setting 01.04.1996 15.10.1996
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolgreich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
13 Für Förderung der Jugendarbeit
Für Förderung der Jugendarbeit. Die Initiative enthielt ein aus-
führliches Jugendförderungsge-setz, mit dem die Bedingungen
für die Kinder- und Jugendarbeit verbessert werden sollten.
Agenda-Setting 01.06.1996 15.10.1996
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
14 Nein zum Transrapid Berlin-Hamburg
Gegen die geplante Transrapid-strecke von Berlin nach Ham-burg. Gegenstand der Initiative war eine Aufforderung an die
Landesregierung, sich mit allen politischen und rechtlichen Mit-teln gegen den Bau des Transra-
pid zu stellen.
Veto 01.02.1997 15.10.1998
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, VB eingeleitet, jedoch zu
wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
15 Gegen den Ausbau
des Flughafens Schö-nefeld
Gegen den Ausbau des Flugha-fens Schönefeld. Die Initiative wollte den Landtag auffordern, auf die Landesregierung einzu-wirken, damit diese dem Lan-
desentwicklungsplan „Standort-sicherung Flughafen Schöne-
feld“ nicht zustimmt.
Veto 01.03.1998 01.10.1998 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, Aufforderung an LReg.,
dann Rückzug
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
16
Zunehmende Be-nachteiligung der
ostdeutschen Bevöl-kerung in der medizi-nischen Versorgung
(Bundesratsinitiative)
Gegen die zunehmende Benach-teiligung der ostdeutschen Be-völkerung in der medizinischen Betreuung und Versorgung. Für die Einführung eines verbesser-
ten gesamtdeutschen Risi-kostrukturausgleichs.
Agenda-Setting 01.01.1999 31.12.1999 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
17
Für verbesserte För-derung von Musik-
schulen im Land Brandenburg (2)
Für die verbesserte Förderung von Musikschulen durch finan-zielle Absicherung der 29 Mu-
sikschulen im Land.
Agenda-Setting 15.04.1999 19.07.2000 Teilerfolg ohne
VE
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG Lehnt ab,
dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften. Allerdings verabschiedete LReg. ein Gesetz, das dem Anliegen der Initiatoren stark entge-
genkam
X formal
nicht er-folgreich
_ verfahrensexterne
Responsivität VB
semi-direkt: policy-
Änderung VB
bedingter Kon-sens
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 51
18
Für unsere Kinder - Verbesserung der Si-tuation in Kinderta-
gesstätten
Gegen die vom Landtag be-schlossene Mittelkürzung im
Bereich Kindertagesstätten. Al-ternativvorschlag: Für die Ver-besserung der Situation in Kin-dertagesstätten durch uneinge-schränkten Rechtsanspruch auf
einen Kita-Platz.
Veto 01.05.2000 20.09.2001 Gescheitert ohne
VE (für unzulässig erklärt)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (für un-
zulässig erklärt)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
19 Für ein pferdefreund-liches Waldgesetz
Reform des Waldgesetzes mit dem Ziel, das Reiten auf Wegen und Straßen im Wald allgemein zu gestatten. Konkret ging es um die Ausweisung von mehr Reit-wegen und um die Anpassung des Landeswaldgesetzes an das
Bundeswaldgesetz.
Agenda-Setting 15.07.2000 25.01.2001 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
20 Für Volksentscheide in das Grundgesetz
(Bundesratsinitiative)
Die Landesregierung Branden-burgs soll sich im Bundesrat für
die Einführung des Volksent-scheids in das Grundgesetz ein-
setzen.
Agenda-Setting 15.09.2000 22.11.2001 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
21 Für faire Abstim-
mungsrechte in Bran-denburg
Für Senkung der Hürden für lan-desweite Volksentscheide, für Einführung eines fakultativen
Referendums sowie für die Ver-ankerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in der
Landesverfassung.
Agenda-Setting 15.09.2000 22.11.2001 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
22
Für Stärkung der Grund- und Bürger-rechte gegenüber der
Polizei
Reform des Landes-Polizeige-setzes, Einschränkung der Poli-
zeibefugnisse.
Agenda-Setting 16.05.2001 15.05.2002
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-terschriften bei VI
nicht eingereicht, da zu wenig Unterschriften, for-
mal nicht erfolgreich
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
23 Gegen die Fusion von ORB und SFB
Gegen Fusion von ORB und SFB, Verhinderung des neuen Rundfunkstaatsvertrags von
Berlin und Brandenburg.
Veto 15.09.2002 15.02.2003
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-terschriften bei der
VI)
nicht eingereicht, da zu wenig Unterschriften, for-
mal nicht erfolgreich
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
52 F. Hoffmann
24
Pro Asyl - Für bes-sere Lebensbedin-gungen für Asylbe-
werber
Asylbewerberinnen und -bewer-ber sollen statt Sachleistungen Bargeld erhalten. Die Initiative zielte gegen eine geplante Ein-
führung eines Sachleistungsprin-zips durch die Landesregierung.
Veto 20.10.2002 15.01.2003 Teilerfolg ohne VE
VI nicht eingereicht, da bereits während des Sam-melns das Parlament Ent-sprechendes verabschie-dete bzw. Gesetz zurück-
nahm (Rückzug).
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensinterne
Responsivität prä-VI
semi-direkt: policy-
Übernahme prä-VI
Konsens
25
Gegen Zwangseinge-meindungen und für Stärkung der kom-munalen Selbstver-
waltung
Verhinderung der von der Lan-desregierung geplanten Gemein-
degebietsreform. Veto 02.01.2003 16.03.2004
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
26 Für Direktwahl der Landräte
Für die Einführung der Direkt-wahl der Landräte in den bran-denburgischen Landkreisen bei
der nächsten Wahl.
Agenda-Setting 09.05.2006 20.04.2007
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-terschriften bei der
VI)
VI nicht eingereicht, da zu wenig Unterschriften, for-
mal nicht erfolgreich
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
27 Brandenburger Wald Gegen den geplanten Stellenab-bau im Forstbetrieb. Veto
genauer Beginn des Verfahrens unbekannt
24.09.2007 Gescheitert ohne VE (Formalfehler)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (Geburts-daten vergessen) mit Ein-verständnis der Initiatoren an Petitionsausschuss wei-
tergereicht
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
28 Pro Sozialticket
Für die Einführung des Sozialti-ckets in Brandenburg ab 2008.
Das Ticket soll sozial Schwache und Arbeitslose zu verbilligten Fahrten mit öffentlichen Ver-
kehrsmitteln berechtigen.
Agenda-Setting 01.05.2007 21.05.2008
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
VB, Initiatoren ziehen VB zurück, da Anliegen der VI als erfüllt betrachtet
wird
X formal
nicht er-folgreich
_ verfahrensinterne
Responsivität VI-VB
semi-direkt: policy-
Übernahme VI-VB
bedingter Kon-sens
29 Kostenfreie Schüler-
beförderung ist machbar
Gegen die Änderung des Lan-desschulgesetzes und somit ge-gen eine Beteiligung der Eltern an den Fahrtkosten der Schüler.
Veto 01.06.2007 09.04.2008
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolgreich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 53
30
Keine neuen Tage-baue – für eine zu-
kunftsfähige Energie-politik
Gegen einen weiteren Ausbau der Braunkohle-Tagebaue in der Lausitz, Anlass war die geplante Erschließung von drei neuen Ta-gebaugebieten. Die Volksinitia-tive fordert, dass die vom Ener-gieversorger Vattenfall neu be-
antragten Tagebaue nicht geneh-migt werden.
Veto 08.10.2007 09.02.2009
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
31 Freie Raucher
Gegen das Nichtraucherschutz-gesetz und für die Wiederher-stellung der Wahlfreiheit zwi-schen Nichtraucher- und Rau-
cherlokalen.
Veto 16.01.2008 30.12.2008 Gescheitert ohne
VE (zu wenig Un-terschriften bei VI
VI nicht eingereicht, da zu wenig Unterschriften
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
32
Gegen die Massenbe-bauung Branden-burgs mit Windrä-
dern
Für mehr Beschränkungen beim Ausbau der Windkraft. Gefor-dert werden unter anderem ein
Abstand von 1.500 Metern zwi-schen Windrädern und Wohn-häusern sowie ein Verbot von Windrädern an und in Natur-
parks.
Agenda-Setting 26.04.2008 15.07.2009 Gescheitert ohne
VE( Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
33 Musische Bildung für alle
Ziele sind eine Erhöhung der Landesförderung von 2,6 auf 5,2
Mio. EUR, angemessene Ar-beitsverhältnisse für Musik-
schullehrer sowie der Erhalt der Musikschulen als öffentliche
Bildungseinrichtungen.
Agenda-Setting 11.06.2009 01.11.2010 Teilerfolg ohne
VE
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG und Initi-ative einigen sich auf ei-
nen Kompromiss
X _ _ verfahrensinterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Änderung VI
Konsens
34 Rettet Brandenburgs Alleen
Ziel ist, das Konzept der Lan-desregierung zu kippen und stattdessen einen wirksamen
Schutz der Alleen durchzuset-zen. Alternative: Nachpflanzun-gen sollen den Verlust vieler der gut 300.000 märkischen Allee-bäume an Bundes- und Landes-
straßen verhindern.
Veto 17.08.2009 20.12.2010 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
35
Für die Schaffung würdiger Erinnerung-sorte an die während der NS-Zeit in Bran-denburg Verfolgten
und Ermordeten
Ziel ist es, für angemessene Ge-denkstätten an die Opfer der
Nazi-Diktatur zu sorgen.
Agenda-Setting 11.04.2010 10.04.2011
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-terschriften bei der
VI)
VI nicht eingereicht, da zu wenig Unterschriften
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
54 F. Hoffmann
36
Für den Erhalt einer leistungs- und hand-lungsfähigen sowie
wahrnehmbar präsen-ten Polizei in allen Regionen in Bran-
denburg
Gegen Polizeireform und gegen Stellenabbau, formal will das Begehren eine erneute Befas-sung des Landtags mit der ge-
planten Polizeireform und damit gegen den beabsichtigten Stel-
lenabbau.
Veto 04.09.2010 13.04.2011 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG nimmt VI an, allerdings nur formaler Erfolg, da sich inhaltlich nichts an der Reform än-
derte
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
37 Schule in Freiheit
Gegen Pläne der Landesregie-rung, die Zuschüsse an Schulen in freier Trägerschaft um zehn
Prozent zu kürzen sowie für eine organisatorische Selbständigkeit aller staatlichen Schulen und die gleichberechtigte Finanzierung von Schulen in freier Träger-
schaft.
Veto 06.05.2011 25.01.2012 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
38
Für Nachtflugverbot am Flughafen Berlin Brandenburg Interna-
tional von 22 bis 6 Uhr
Für Nachtflugverbot für Flüge zwischen 22 Uhr und 6 Uhr. Für eine Änderung des § 19 Abs. 11
des Landesentwicklungspro-gramms.
Agenda-Setting 25.06.2011 27.02.2013
Erfolgreich ohne VE(durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, VB erreicht, LTG nimmt
VB an
X x _ verfahrensinterne
Responsivität VB
semi-direkt: policy-
Übernahme VB
bedingter Kon-sens
39 Hochschulen erhalten - Gegen Universitäts-fusion in der Lausitz
Gegen Pläne, die brandenburgi-sche Technische Universität
Cottbus (BTU) und die Hoch-schule Lausitz (HL) in Cottbus
und Senftenberg aufzulösen und eine Lausitzer „Energie-Univer-
sität“ zu gründen.
Veto 02.05.2012 09.10.2013
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, VB nicht erreicht, zu we-
nig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
40 Stoppt Massentier-haltung
Gegen Massentierhaltung. Ziel ist unter anderem, den Bau von Massentierhaltungsanlagen wie etwa in Gumtow (Prignitz) oder Haßleben (Uckermark) zu ver-
hindern.
Agenda-Setting 13.03.2014 19.04.2016 Teilerfolg ohne
VE
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
VB erreicht, X x _
verfahrensinterne Responsivität
VB
semi-direkt: policy-
Änderung VB
bedingter Kon-sens
41 Keine 3. Startbahn am Flughafen BER
Gegen den Bau einer dritten Startbahn am Flughafen Berlin-
Brandenburg. Veto 08.05.2014 18.02.2016
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
VB nicht erreicht , zu we-nig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 55
42
Musische Bildung jetzt! Für bessere
Förderung von Mu-sikschulen
Für eine bessere finanzielle För-derung von Musikschulen. Die Initiative fordert, dass das Land generell 15 Prozent der Kosten für Musikschulen übernimmt. Zusätzlich soll sich das Land
mit 1,5 Millionen EUR am Pro-gramm „Musische Bildung für
alle“ beteiligen.
Agenda-Setting 21.05.2014 31.03.2015 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab,
dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
43
Für größere Mindest-abstände von Wind-
kraftanlagen zur Wohnbebauung so-wie gegen Wind-kraftanlagen im
Wald („Rettet Bran-denburg“)
Für die Einführung einer höhen-abhängigen Abstandregelung
von Windkraftanlagen zu Wohngebieten sowie gegen jeg-
liche Windkraftanlagen in Waldgebieten.
Agenda-Setting 30.01.2015 06.07.2016
Gescheitert ohne VE (zu wenig Un-
terschriften im VB)
VI eingereicht, formal er-folgreich, LTG lehnt ab, VB nicht erreicht, zu we-
nig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
Quelle: Datenbank Volksbegehren, Mehr Demokratie e.V., mit eigener Erweiterung.
56 F. Hoffmann
Volksgesetzgebungsverfahren im Zeitraum von 1992 bis 2016 in Schleswig-Holstein
Nr. Titel Ziel Ziel- richtung
Beginn Verfahren
Ende Verfahren Ergebnis Verfahrensablauf VI VB VE Responsivität policy-
Effekt
Modus der pol. Entscheidungs-
findung
1 Volksinitiative zur Verkleinerung des
Landtags Für Verkleinerung des Landtags. Agenda-
Setting 01.01.1994 31.12.1995 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt
ab, dann Rückzug X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
2
Für Einführung der Direktwahl
von Bürgermeis-tern und Landräten
Für die Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten
(Reform des Kommunalverfas-sungsrechts).
Agenda-Setting 01.02.1994 06.12.1995
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolg-
reich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
3 Verzicht auf Erhe-bung von zwei Ba-
gatellsteuern
Für Verzicht auf Erhebung von zwei Bagatellsteuern, der Schank-erlaubnissteuer und der Getränke-steuer und damit gegen die kürz-
lich eingeführten Steuern.
Veto 01.01.1995 21.02.1996
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolg-
reich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
4 Für den Erhalt der Polizei-Reiterstaf-
fel
Für den Erhalt der Polizei-Reiter-staffel (gegen Auflösung). Veto 01.01.1995 31.12.1997
Gescheitert ohne VE
(zu wenig Unter-schriften im VB)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt
ab, dann VB , jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
5 Für die Wiederein-führung Buß- und
Bettag
Für Wiedereinführung des Buß- und Bettags als gesetzlichen Feier-
tag (gegen Streichung). Veto 01.03.1995 30.11.1997
Unecht geschei-tert im VE ( Zu-stimmungsquo-
rum nicht er-reicht)
VI eingereicht, formal erfolgreich LTG lehnt ab, dann VB , VB er-
reicht, dann VE, im VE formal gescheitert
X X formal
nicht er-folgreich
_ kein Effekt Wettbewerb
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 57
6 Gegen die Recht-schreibreform
Gegen die neue Rechtschreibung durch Änderung des Schulgeset-
zes. Veto 01.12.1996 27.09.1998 Erfolgreich im
VE
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt
ab, dann VB, LTG lehnt ab, dann VE - Annahme des Vorschlags der Initi-
ative
X X X verfahrensinterne
Responsivität VE
Direkter policy-Effekt
VE +
Parl. Konter- legistlatur (erster Art)
Wettbewerb
7 Schule in Freiheit Für Gleichstellung von staatlichen und freien Schulen (für Reformen).
Agenda-Setting 12.05.1997 03.07.2000
Gescheitert ohne VE (für unzuläs-
sig erklärt)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (LTG erklärt VI für unzuläs-
sig), Klage vor dem BVerfG bestätig Unzu-
lässigkeit
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
8 Für Sonntagsöff-nung von Video-
theken
Für die Sonntagsöffnung von Vi-deotheken.
Agenda-Setting 15.01.2001 12.12.2001
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolg-
reich X _ _
verfahrensinterne Responsivität
VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
9
Pflege in schlech-ter Verfassung –
Für eine men-schenwürdige
Pflege
Für Aufnahme des Staatsziels „Schutz pflegebedürftiger Men-schen“ in die Landesverfassung
und Maßnahmen für eine bessere Pflege, Änderung des Landes-
pflege-Gesetzes.
Agenda-Setting 15.05.2001 30.06.2002 Teilerfolg ohne
VE
VI eingereicht, formal und inhaltlich erfolg-
reich, LTG folgte einem der beiden verfassungs-ändernden Vorschlägen,
daher Teilerfolg
X _ _ verfahrensinterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Änderung VI
Konsens
10 Bildungswüste Grundschule
Für die Festlegung einer Mindest-stundenzahl für den Unterricht an Grundschulen (so genannte Stun-
dentafel).
Agenda-Setting 02.11.2002 01.01.2004
Gescheitert ohne VE (für un-zulässig erklärt)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (LTG
erklärt VI für unzulässig)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
11
Für gentechnik-freie Regionen in Schleswig-Hol-
stein
Für die Schaffung gentechnikfreier Regionen in Schleswig-Holstein.
Agenda-Setting 16.04.2004 30.01.2005
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI aufgrund von Parla-mentsbeschluss nicht
eingereicht (Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensinterne
Responsivität prä-VI
semi-direkt: policy-
Übernahme prä-VI
Konsens
58 F. Hoffmann
12
Für den Erhalt und Ausbau der Auto-nomie der schles-
wig-holsteinischen Universitäten
Für den Erhalt und Ausbau der Au-tonomie der Universitäten. Auch weiterhin sollen die Universitäten von den jeweiligen Angehörigen der Hochschulen geleitet und uni-versitätsübergreifende Leitungs-
strukturen ausgeschlossen werden.
Agenda-Setting 22.05.2006 21.05.2007
Gescheitert ohne VE (zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nige Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
13 Für den Erhalt ei-
nes gebührenfreien Studiums
Gegen Studiengebühren. Da zur Zeit der VI keine Studiengebühren erhoben wurden, fordert die Initia-tive den langfristigen Erhalt eines gebührenfreien Studiums mittels
einer Verfassungsänderung.
Agenda-Setting 22.05.2006 14.09.2007
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-nig Unterschriften), LTG
verabschiedete jedoch ein entsprechendes Ge-
setz
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensexterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
14 Volksinitiative ge-gen Waldverkäufe
Verhinderung des geplanten Ver-kaufs landeseigener Wälder. Veto 16.09.2006 14.11.2006
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI aufgrund von Parla-mentsbeschluss nicht eingereicht (Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensinterne
Responsivität prä-VI
semi-direkt: policy-
Übernahme prä-VI
Konsens
15
Gegen die Zusam-menlegung von
Kreisen ohne de-ren Zustimmung
Für Änderungen/Alternativen bei der Kreisgebietsreform. Gebietsän-derungen sollen nur noch zulässig sein, wenn die betroffenen Kreise einverstanden sind. Bisher kann
der Landtag in Schleswig-Holstein ohne Zustimmung der Kreise deren
Grenzen ändern.
Agenda-Setting 04.11.2006 15.09.2008
Erfolgreich ohne VE(durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt
ab, VB, jedoch aufgrund eines Parlamentsbe-
schlusses zurückgezogen (Rückzug)
X formal
nicht er-folgreich
_ verfahrensinterne
Responsivität VI-VB
semi-direkt: policy-
Übernahme VI-VB
bedingter Konsens
16
Für eine kosten-lose Beförderung der Schüler zur
Schule
Für eine kostenlose Beförderung der Schülerinnen und Schüler zur Schule. Dazu soll das Schulgesetz
geändert werden.
Agenda-Setting 09.08.2007 15.01.2008
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI aufgrund von Parla-mentsbeschluss nicht eingereicht (Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensinterne
Responsivität prä-VI
semi-direkt: policy-
Übernahme prä-VI
Konsens
17 Für eine gemein-same Schule für
Alle
Für die Einführung der Gemein-schaftsschule. Die VI fordert, dass das gegliederte Schulsystem end-gültig überwunden wird und die
Gemeinschaftsschule im Anschluss an die Grundschule die einzige
weiterführende allgemeinbildende Schule ist.
Agenda-Setting 18.10.2007 17.10.2008
Gescheitert ohne VE(zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 59
18 Für die Erhaltung der Realschule
Für den Erhalt der Realschulen und damit gegen die geplante
Schulreform. Veto 03.12.2007 20.03.2010
Gescheitert ohne VE(zu wenig Unterschriften
im VB)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt ab, dann VB, jedoch zu wenig Unterschriften
X formal
nicht er-folgreich
_ _ kein Effekt Wettbewerb
19 Legalisierung von Rauchen – Gegen
Rauchverbot
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtrau-
cherschutzgesetz. Veto 01.01.2008 15.06.2009
Gescheitert ohne VE (zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
20 Mehr Demokratie beim Wählen
Für Reformen des kommunalen Wahlrechts. Ziel ist es, den Bürge-rinnen und Bürgern größeren Ein-fluss auf die Zusammensetzung von Gemeinderäten und Kreista-
gen zu ermöglichen, u.a. durch die Einführung von Kumulieren und
Panaschieren.
Agenda-Setting 28.01.2008 15.10.2008 Gescheitert ohne
VE (Rückzug) VI nicht eingereicht
(Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
21 Kinderrechte stär-
ken, Armut be-kämpfen
Für die Bekämpfung von Kinderar-mut und für eine Stärkung von
Kinderrechten in Schleswig-Hol-steins Landesverfassung.
Agenda-Setting 05.01.2009 17.12.2010
Erfolgreich ohne VE(durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG über-nimmt Anliegen, verab-schiedet Verfassungsän-
derung
X _ _ verfahrensinterne
Responsivität VI
semi-direkt policy-
Übernahme VI
Konsens
22 Für Schulfrieden bis 2013
Gegen geplante Schulreformen und dafür, dass bis 2013 keine Re-formen am Schulgesetz stattfinden.
Veto 21.10.2010 15.05.2011 Gescheitert ohne VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTAG hatte festgestellt, dass Volks-initiative durch die Ver-abschiedung des Schul-gesetzes im Januar 2011
hinfällig ist
X _ _ _ kein Effekt kein Modus
23
Für faire Volksent-scheide ins Grund-
gesetz (Bundes-ratsinitiative)
Der Landtag wird aufgefordert, sich bei der Landesregierung für
die Einbringung eines Gesetzes in den Bundesrat einzusetzen, mit
dem auf Bundesebene faire direkt-demokratische Elemente einge-führt werden (Bundesratsinitia-
tive).
Agenda-Setting 16.06.2011 29.11.2012
Erfolgreich ohne VE (durch neuen Parlaments-be-
schluss)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG über-
nimmt Anliegen und hat einen Entschließungsan-
trag in den Bundesrat eingebracht
X _ _ verfahrensinterne
Responsivität VI
semi-direkt: policy-
Übernahme VI
Konsens
60 F. Hoffmann
24 Mehr Demokratie in Schleswig-Hol-steins Kommunen
Für Reformen der Regelungen für Bürgerbegehren und Bürgerent-
scheide, u. a. Senkung von Quoren und Verkleinerung des Themen-
ausschlusskatalogs.
Agenda-Setting 16.06.2011 21.02.2013
Erfolgreich ohne VE(durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt VI ab, VB beantragt, LTAG verabschiedet
Gesetz, damit VB hinfäl-lig
X beantragt,
dann Rückzug
_ verfahrensinterne
Responsivität VI-VB
semi-direkt: policy-
Übernahme VI-VB
bedingter Konsens
25
Für Verbot einer unterirdischen
CO2-Lagerung in Deutschland (Bun-desratsinitiative)
Für Verbot einer unterirdischen CO2-Lagerung in Deutschland im Wege einer Bundesratsinitiative
und damit gegen einen Gesetzent-wurf der Bundesregierung.
Veto 05.07.2011 30.10.2011 Gescheitert ohne VE(Rückzug)
VI nicht eingereicht (Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
26
Für die unverzüg-liche Einrichtung
einer eigenen Lan-desbehörde für
Bergbau, Energie und Geologie
Für eigene Landesbehörde für Bergbau, Energie und Geologie in
Schleswig-Holstein und für die Kündigung der bisherigen Zustän-
digkeit des LBEG in Hannover, Niedersachsen mit dem Ziel einer Positionierung gegen CO2-Endla-
ger.
Agenda-Setting 05.07.2011 30.10.2011
Erfolgreich ohne VE (durch neuen
Parlaments- beschluss)
VI aufgrund von Parla-mentsbeschluss nicht eingereicht (Rückzug)
formal nicht er-folgreich
_ _ verfahrensinterne
Responsivität prä-VI
semi-direkt: policy-
Übernahme prä-VI
Konsens
27
Für kostenlose Schulbusse – Für eine freie Schüler-
beförderung
Für die Streichung der Elternbetei-ligung an den Kosten der Schüler-beförderung. Diese belaufen sich
auf ca. 25 Mio. EUR pro Jahr.
Agenda-Setting 01.12.2011 01.12.2012
Gescheitert ohne VE (zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
28
G9 jetzt! - G 9 an allen Gymnasien
in Schleswig-Hol-stein
Für eine Änderung des Schulgeset-zes mit dem Ziel, dass alle Gymna-
sialschüler das Abitur erst nach neunjährigem Bildungsgang an
den Gymnasien ablegen.
Veto 15.03.2013 14.03.2014
Gescheitert ohne VE (zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
29
Neue Wege für Schleswig-Hol-stein - A 20 end-lich fertig stellen
Für den beschleunigten und vor-rangigen Weiterbau der Autobahn A 20 in Schleswig-Holstein zwi-schen Segeberg und Niedersach-
sen, mit fester Elbquerung.
Agenda-Setting 18.04.2013 01.06.2015 Gescheitert ohne
VE (Rückzug)
VI eingereicht, formal erfolgreich, LTG lehnt VI ab, dann Rückzug
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
Volksgesetzgebung und politischer Entscheidungsprozess 61
30 Pro Noten in Grundschulen
Ziel ist, das schleswig-holsteini-sche Schulgesetz so zu verändern,
dass in der dritten und vierten Klasse wieder verbindlich Zen-
surenzeugnisse vergeben werden.
Agenda-Setting 31.01.2015 30.01.2016
Gescheitert ohne VE (zu wenig Unterschriften
bei der VI)
VI eingereicht, formal nicht erfolgreich (zu we-
nig Unterschriften)
formal nicht er-folgreich
_ _ _ kein Effekt kein Modus
31
Für Gott in Schles-wig-Holstein
(Aufnahme Got-tesbezug in die
Präambel der Lan-desverfassung)
Ziel ist eine Verfassungsänderung in Schleswig-Holstein. In die Prä-ambel soll ein Gottesbezug aufge-
nommen werden.
Agenda-Setting 02.03.2015 23.09.2016 Gescheitert ohne
VE(Rückzug)
VI eingereicht, formal erfolgreich, jedoch nicht
verfassungsändernde Mehrheit gefunden
X _ _ _ kein Effekt Wettbewerb
Quelle: Datenbank Volksbegehren, Mehr Demokratie e.V., mit eigener Erweiterung.