Problemfalle Problemfalle Endlager Endlager - nomos-shop.de · Achim Brunnengräber [Hrsg.] ......

ISBN 978-3-8487-3510-5

Wie lässt sich erklären, dass es auf der ganzen Welt für hochradioaktive Abfälle aus dem Be-trieb von Atomkraftwerken noch kein Endlager gibt? Wie ist es möglich, dass über Jahrzehnte hinweg Strom in diesen großtechnischen Nuklearanlagen erzeugt wird, ohne dass die Entsor-gungsfrage geklärt ist? Die Erfahrungen aus Tschernobyl (1986) oder Fukushima (2011) haben deutlich gemacht, wie risikobehaftet die Technologie ist und wie wichtig es ist, Radioaktivität sicher von Mensch und Umwelt fernzuhalten. Der Sammelband beschäftigt sich mit den tech-nischen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Dimensionen der Endlagerung. Er gibt einen Einblick in die Entstehungsgeschichte des Problems, die beteiligten Akteure und deren Interessen. Er beschreibt und analysiert, welche Veränderungen sich in der Bundesrepublik Deutschland (etwa mit der Endlager-Kommission) und in anderen Ländern im Umgang mit den nuklearen Abfällen vollziehen. Fragen zum sozio-technischen Stand der Endlagerung werden ebenso aufgegriffen wie solche nach den demokratischen Erfordernissen von Partizipation und neuen Beteiligungsformaten, ohne die die Standortsuche nicht zum Ziel führen wird.

Der Sammelband stellt eine umfassende Betrachtung der Endlagerung und der Standortsuche dar. Er ist eine nützliche Lektüre nicht nur für Studierende und Lehrende, sondern auch für alle interessierten Leserinnen und Leser, die sich eingehender mit der Thematik beschäftigen wollen.

Problemfalle EndlagerGesellschaftliche Herausforderungen im Umgang mit Atommüll

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Achim Brunnengräber [Hrsg.]

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Gesellschaftliche Herausforderungen im Umgang mit Atommüll

Problemfalle Endlager

Achim Brunnengräber [Hrsg.]

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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8487-3510-5 (Print)ISBN 978-3-8452-7813-1 (ePDF)

edition sigma in der Nomos Verlagsgesellschaft

1. Auflage 2016© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2016. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

Druck: Rosch-Buch, Scheßlitz

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Vorwort

Die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle steht noch aus: Auf der ganzen Weltist bisher noch kein Endlager für diese Abfälle aus kommerziellen Atomkraft-werken in Betrieb genommen worden. Dem Thema wurde entweder in den übersechs Jahrzehnten der Erzeugung dieser Abfälle nicht die notwendige Aufmerk-samkeit geschenkt oder es ist in den gesellschaftlichen Auseinandersetzungenoder in technischen Schwierigkeiten stecken geblieben. Nachholbedarf bestehtauch in den Politik- und Sozialwissenschaften. Die Forschungs- und Literatur-lage zu den gesellschaftlichen sowie sozio-technischen Problemdimensionender Endlagerung nimmt nur langsam Fahrt auf und ist entsprechend noch rechtübersichtlich. Beklagt wurde das auch im Wintersemester 2014/15 von den Stu-dierenden am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der FU Berlin. In mei-nem Seminar „Endlagerung radioaktiver Abfälle aus einer Mehrebenenperspek-tive“ hatten sie ihre Mühen, geeignete Texte für Referate und Hausarbeiten zufinden. So entstand – nicht zuletzt auf ihre Anregung – die Idee für den vorlie-genden Sammelband. Er beschäftigt sich mit technischen, politischen, sozialenund wirtschaftlichen Dimensionen des Problems und gibt einen Einblick in ver-schiedene Facetten der gesellschaftlichen Herausforderungen, die mit dem Pro-jekt der Endlagerung verbunden sind.

Ermöglicht wurde der Sammelband durch das Bundesministerium für Bil-dung und Forschung (BMBF) im Rahmen der Förderung der Forschungsplatt-form ENTRIA – „Entsorgungsoptionen für radioaktive Reststoffe: Interdiszipli-näre Analysen und Entwicklung von Bewertungsgrundlagen“ (2013-2017, För-derkennzeichen 02S9082A-E). Das Konzept für den Band wurde am For-schungszentrum für Umweltpolitik (FFU) der FU Berlin entwickelt. Hier ist einTeilprojekt zur Endlager-Governance in Deutschland und im internationalenVergleich angesiedelt. Insgesamt haben in dem Verbundvorhaben in den ver-gangenen drei Jahren über 60 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler unter-schiedlicher Fachdisziplinen aus dreizehn Einrichtungen – begleitet von einemwissenschaftlichen Beirat – auf intensive Art und Weise zusammengearbeitet(siehe www.ENTRIA.de). Es hat sich zur Aufgabe gemacht, die möglichenEntsorgungsoptionen zu untersuchen, die interdisziplinäre Forschung auszu-bauen, zum Kompetenzerhalt und zur Nachwuchsförderung beizutragen sowieden Wissensstand zum Thema zusammen zu tragen und zu erhöhen. Der Sam-melband mit seinen 18 Beiträgen, die von 21 ENTRIA-Mitarbeiterinnen undMitarbeitern wie von externen Autorinnen und Autoren verfasst wurden, bieteteinen fachlichen Ausschnitt dieser Anstrengungen.


Neben dem BMBF gilt es all den Kolleginnen und Kollegen zu danken, diedieses Buchprojekt direkt (durch eigene Beiträge oder Kommentierungen vonBeiträgen) oder indirekt (durch die vielen Diskussionen während anregenderENTRIA-Veranstaltungen) unterstützt haben. Auch den anderen Autorinnenund Autoren gilt mein großer Dank dafür, dass sie ihre spezifischen For-schungsergebnisse in dieses Projekt eingebracht haben. Ein großer Dank giltDörte Themann, die als studentische Mitarbeiterin die Manuskripte auf Ver-ständlichkeit, Fehler und Rechtschreibung geprüft hat. Bei der Nomos Verlags-gesellschaft möchte ich mich bei Carsten Rehbein vom Lektorat Sozial- undGeisteswissenschaften für seine immer verbindliche Betreuung des Vorhabensbedanken. Gewidmet ist der Sammelband den Studierenden, ohne deren Im-pulse und Ideen im Rahmen des Seminars dieser Band nicht entstanden wäre.Es wäre darüber hinaus wünschenswert, wenn das Thema an gesellschaftswis-senschaftlichen Fachbereichen der deutschen Universitäten stärker aufgegriffenwürde. Die nachfolgenden Generationen werden schließlich dafür Sorge tragenmüssen, dass das Projekt der Endlagerung mit dem nötigen Nachdruck realisiertwird.

Wir wissen heute, dass die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle nicht al-leine vom technisch-naturwissenschaftlichen Standpunkt aus gelöst werdenkann. Wir wissen auch, dass interdisziplinäre Studien erforderlich sind, um sys-temische Zusammenhänge erkennen zu können. Und wir wissen, dass die Zwi-schenlagerung, je länger sie andauert, zunehmende Risiken für Menschen undUmwelt birgt. Und dennoch sind Bedenken berechtigt, dass das gesellschaftli-che Projekt der Endlagerung nicht konsequent und mit Nachdruck verfolgtwird, sondern in der „Problemfalle“ landet. Auch gegen diese schlechteste allerMöglichkeiten will der Band einen Kontrapunkt setzen. Er ist von der Hoffnunggetragen, dass dem Thema in den betreffenden wissenschaftlichen Disziplinen,aber auch in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zukünftig die erforderlicheAufmerksamkeit geschenkt wird, damit mögliche Standorte gefunden und dieradioaktiven Abfälle möglichst sicher endgelagert werden können.

Achim Brunnengräber, Berlin im Juni 2016

6 Vorwort


Inhalt

ZUR EINFÜHRUNG

Die atompolitische WendeParadigmenwechsel, alte und neue Narrative und Kräfteverschiebungenim Umgang mit radioaktiven Abfällen 13Achim Brunnengräber

Techniken – Konzepte – HerausforderungenZur Endlagerung radioaktiver Reststoffe 33Klaus-Jürgen Röhlig

THEORETISCH-KONZEPTIONELLE ZUGÄNGEI.

Die Notwendigkeit, neu zu denkenDer Atommüll ist nicht nur eine technische Herausforderung 57Michael Müller / Jürgen Voges

Technik oder Gesellschaft?Atommüll als sozio-technische Herausforderung begreifen 77Peter Hocke

RisikoansichtenWie Personen das Risiko der Entsorgung hochradioaktiver Abfällewahrnehmen und bewerten 97Michèle Marti

NIMBY oder IMBYAkzeptanz, Freiwilligkeit und Kompensationen in der Standortsuche fürdie Endlagerung radioaktiver Abfälle 119Maria Rosaria Di Nucci


Das wicked problem der EndlagerungZehn Charakteristika des komplexen Umgangs mit hochradioaktivenReststoffen 145Achim Brunnengräber

AKTEURE UND IHRE INTERESSENII.

Kontinuitäten?!Die Entwicklung der Akteurslandschaft in Bezug auf die Endlager-Governance 169Daniel Häfner

Das StandortauswahlverfahrenKommunen und BürgerInnen in der Endlager-Governance 187Cord Drögemüller

Zwischen Konfrontation und KooperationDie Anti-Atom-Bewegung bei der Suche nach einem Endlagerstandort 211Felix Syrovatka

Zur Kritik am StandortauswahlgesetzEine rechtswissenschaftliche Sicht auf gesellschaftspolitische Debatten 235Ulrich Smeddinck / Franziska Semper

Fonds oder Rückstellungen?Atommüll als Private Good und Public Bad 261Claudia Schulz

Der staatlich-industrielle Atomkomplex im ZerfallZur politischen Ökonomie der Endlagerung in der BundesrepublikDeutschland 289Achim Brunnengräber / Lutz Mez

Nuklearer KolonialismusAtommüll und die Persistenz quasi-kolonialer Logiken 313Ana María Isidoro Losada

8 Inhalt


FALL- UND LÄNDERBEISPIELEIII.

Modellfall(e) SchweizWas aus der Standortsuche gelernt und generalisiert werden kann 339Sophie Kuppler

Mal mehr, mal weniger PartizipationDie Suche nach einem Atommüll-Endlager in Frankreich undSchweden im Vergleich 359Sebastian Seier

Ein Forum zur Entwicklung neuer Lösungsansätze oder zurAustragung alter Konflikte?Die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ 389Karena Kalmbach

Endlager benötigen eine gesellschaftliche BetriebserlaubnisBürgergutachten „Wohin mit unserem Atommüll?“ 409Kathrin Bimesdörfer / Simon Oerding / Moritz Riemann

Abstracts 431

Autorinnen und Autoren 441

Inhalt 9


Zur Einführung


Achim Brunnengräber

Die atompolitische WendeParadigmenwechsel, alte und neue Narrative undKräfteverschiebungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen1

In die Energiepolitik der Bundesrepublik Deutschland ist Bewegung gekom-men. Wir erleben nicht nur die Energiewende, sondern auch die atompolitischeWende. Sie verläuft alles andere als geradlinig, dauert ihre Zeit und hat vieleGründe: sicher haben die Reaktorunfälle in Tschernobyl (1986) und in Fuku-shima (2011) ebenso wie der Klimawandel dazu beigetragen, dass das Systemder nicht-nachhaltigen Nutzung von fossilen Energieträgern sowie der Kern-energie zu einem anderen und nachhaltigen Energieversorgungssystem umge-baut wird. Schließlich ist der Atomausstieg, der 2011 von der schwarz-gelbenBundesregierung unmittelbar nach der Reaktorkatastrophe in Fukushima biszum Jahr 2022 beschlossen wurde, Grund genug, von der Wende zu sprechen.Doch ebenso wie der Atomeinstieg und die Nutzung der Kernenergie, wirdauch der Atomausstieg Jahrzehnte dauern. Mit einigem Recht kann sogar voneinem Jahrhundertprojekt gesprochen werden, wenn der Verschluss eines End-lagers als der Endpunkt des Projektes angesehen wird. Das Lager soll dann diebestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewähr-leisten. Schon allein auf Grund dieser Zeitskalen wird deutlich, dass es sich umein einzigartiges und anspruchsvolles Vorhaben handelt. Bisher werden diehochradioaktiven Abfälle in Deutschland – und weltweit – vor allem oberflä-chennah in Zwischenlagern aufbewahrt, die für die Dauerlagerung nicht vorge-sehen und gegen terroristische Angriffe nicht hinreichend sicher sind. DerAtomausstieg wird daher solange unvollständig bleiben, bis auch die letztendieser nuklearen Hinterlassenschaften so sicher wie möglich in Endlagern un-tergebracht worden sind.

Dieser unbefriedigende Zustand wirft in jenen Ländern, die die Kernener-gie nutzen, zahlreiche Fragen an die Gesellschaft, an die Politik und an die

1 Der Text entstand am Forschungszentrum für Umweltpolitik (FFU) der Freien Universität indem vom BMBF geförderten Projekt „Nukleare Entsorgung aus Multi Level Governance-Per-spektive. International vergleichende Analyse von Endlagerungs-Governance im Mehrebenen-System unter besonderer Berücksichtigung von Akteuren, Politikinstrumenten und Institutio-nen“ (Laufzeit 2013-2017, Förderkennzeichen 02S9082B). Es ist ein Teilprojekt des Verbund-vorhabens ENTRIA „Entsorgungsoptionen für radioaktive Reststoffe: Interdisziplinäre Analy-sen und Entwicklung von Bewertungsgrundlagen“ (www.entria.de).


Wissenschaft auf. Insbesondere in jenen Ländern, die den Atomausstieg voll-ziehen, wirft er auch ein ungünstiges Licht auf das kurze Zeitalter der Nutzungder Kernenergie. Denn diese wird von einer länger andauernden Phase des Auf-räumens überlagert werden. Auch aus diesem Grund – und stark beeinflusstvon Fukushima – verändert sich bereits die Meinung von vielen Menschen, dielange und vehement pro-Atomenergie eingestellt waren.2 Die Risiken der nu-klearen Großtechnologie werden heute neu bewertet, wenn das Projekt der End-lagerung3 mitgedacht wird. Erdrückend sind auch die Schwierigkeiten, die sichdabei stellen: Wie wird damit umgegangen, dass die Zwischenlagerung nur fürwenige Jahrzehnte vorgesehen war und die Genehmigungen dafür längst ausge-laufen sein werden, bevor ein Endlager in Betrieb genommen werden kann?Wie lässt sich die Suche eines Standorts für ein Endlager so gestalten, dassnicht allerorts der NIMBY-Schrei ertönt: „Not in my backyard!“, wie er bereitsin einigen Ländern zu vernehmen war? Wie lassen sich für eine Million Jahremöglichst sichere Endlager für den Einschluss der radioaktiven Stoffe bauen,wenngleich schon bei viel kürzeren Zeitskalen von nur einigen Jahrzehnten er-hebliche Planungsschwierigkeiten und Probleme im Projektfortschritt auftretenkönnen. Wie können komplexe Einschluss- und Sicherheitssysteme entwickeltwerden, die über lange Zeiträume den Austritt von Radioaktivität verhindernkönnen? Welche ethischen Fragen stellen sich, weil die Abfälle, die währenddrei Generationen erzeugt wurden, vielen der uns nachfolgenden Generationenüberantwortet werden? Wie lässt sich die Standortsuche und Endlagerung fi-nanzieren, wenn es die großen Energieversorgungsunternehmen (EVU) – diedem Vorsorgeprinzip entsprechend die Kosten tragen müssten – in einigen Jahr-zehnten vielleicht nicht mehr geben wird?

Bei all den unbeantworteten Fragen lassen sich mit einigem Recht dieStandortsuche und der Bau eines Endlagers als ein wicked problem bezeichnen.Die Eigenheit solcher vertrackter und verzwackter Problemkonstellationen liegtdarin, dass überall Interessen, Kosten, Werte und Komplikationen lauern, sodass die Lösung des einen Problems schnell zur Entstehung eines anderen füh-ren kann. Schon die Begriffe „Endlagerung“, „Entsorgung“ oder „Atomener-gie“ sind politisch brisant und können, je nach gesellschaftlichem Kontext, indem sie verwendet werden, zu ernsthaften Konflikten führen. Weil im Umgangmit den radioaktiven Abfällen immer ein Risiko bestehen bleiben wird, treffen

2 Siehe: http://www.faz.net/aktuell/politik/energiepolitik/umfrage-fuer-die-f-a-z-zur-atomkraft-eine-atemraubende-wende-1628015.html [zuletzt eingesehen: 15.05.2016].

3 Unter Endlagerprojekt bzw. Endlagerung wird im Folgenden der umfassende Prozess von derPlanung und der Vorbereitung der Standortsuche bis hin zur Vorbereitung und dem Bau desEndlagers sowie die Verbringung der Behälter ins Endlager, dessen Verschluss und das Monito-ring verstanden.

14 Achim Brunnengräber


die Begriffe „Entsorgung“ und „Endlagerung“ auch nicht ganz den Punkt. Eineabsolut sorgenfreie Entsorgung wird es nicht geben, weil nach menschlichemErmessen keine risikofreie Endgültigkeit hergestellt werden kann. Auch dieVerwendung von „Atomenergie“, „Atomkraft“ und „Kernenergie“ kann hitzigeDebatte auslösen. „Atomkraft“ oder „Atomenergie“ sind der umgangssprachli-che Ausdruck für die Kernenergie, die auf der Kernspaltung und der dadurchausgelösten Kettenreaktion beruht. Die im Laufe der Atomenergiegeschichtesich verändernde Begriffsverwendung sowie die heutige politische Praxis legtallerdings eine eher unorthodoxe Verwendung der Begriffe nahe: so existiert inder BRD das „Atomgesetz“ (AtG), die offizielle Bezeichnung der Atomkraft-werke (AKW) sind aber „Kernkraftwerke“ (KKW). Auch die periodische Zeit-schrift des Deutschen Atomforums heißt atw (Atomwirtschaft), die Internetseitelautet aber www.kernenergie.de. Letztlich lassen sich die politisch-ideologischaufgeladenen Debatten über die Begriffe als Ausdruck tieferliegender Konfliktedeuten, die bis heute nicht gelöst werden konnten. Dies wiederum liegt auchdarin begründet, dass in den atommüllerzeugenden Ländern bis dato noch keinEndlager für hochradioaktive Abfälle aus Leistungsreaktoren in Betrieb genom-men werden konnte. Folglich fehlen auch die entsprechenden Erfahrungswertefür den Bau und Betrieb eines Endlagers. Dafür wissen wir, dass unerprobte Si-cherheitssysteme per se unbekannte Risiken bergen.

In der atompolitischen Wende besteht also einiger Nachholbedarf. Sie istein später Erfolg der Anti-Atom-Bewegung, die die Hinterlassenschaften frühschon zum zentralen Problem des Atomzeitalters und zum Schlüsselthema derMobilisierung erklärt hat (Rucht 2008; Radkau 2011). Die Jahrzehnte andau-ernden Mobilisierungswellen in Verbindung mit der Institutionalisierung dersozial-ökologischen Widerstandsbewegung durch die Partei Die Grünen imDeutschen Bundestag haben wesentlich die Voraussetzungen dafür geschaffen,dass nicht nur der Ausstieg heute mit großer Wahrscheinlichkeit unumkehrbarist, sondern auch dafür, dass das Problem der Endlagerung nun auf staatlicherEbene in neue regulative Bahnen gelenkt werden konnte. Neue Gesetze, neueInstitutionen und neue Diskurse sind entstanden, die eine Grundbedingung da-für sind, die Standortsuche in Deutschland zu verstetigen. Offen ist hingegen,mit welchen Hindernissen und mit welchen Herausforderungen dieser bishervor allem staatlich gesteuerte Prozess auf Bundesebene, in den Bundesländern,in der Region oder der Kommune noch konfrontiert sein wird.

Nukleare Hinterlassenschaften

Dabei ist die energie- und atompolitische Entwicklung in Deutschland keinSonderfall. Auch weltweit betrachtet befindet sich die Atomenergie auf dem

Die atompolitische Wende 15


Rückzug. Von den 398 AKW, die sich Anfang 2016 in 31 Staaten der Erde inBetrieb befinden, muss fast die Hälfte in den nächsten 15 Jahren aus Sicher-heits- und Altersgründen stillgelegt werden.4 Der Anteil der Kernenergie an derweltweiten Stromproduktion ist zwischen den Jahren 2000 und 2013 von 16,8%auf nur noch 10,6% gesunken. Sie hat ihre Jahreshöchstgrenze aus dem Jahr2006, die bei 2660 TWh lag, in den Folgejahren nie mehr erreicht.5 Dessen un-geachtet wächst die Menge an hochradioaktiven Abfällen jährlich um etwa12.000 Tonnen6 weiter an. Über 270.000 Tonnen abgebrannter Brennelementehaben sich weltweit bereits in den Zwischenlagern, meist neben Atomkraftwer-ken (AKW), angesammelt (Di Nucci et al. 2015: 26)7. Allerdings sind alle Zah-lenangaben über die nationalen wie globalen Gesamtmengen an radioaktivenAbfällen mit Vorsicht zu genießen. Da sich in Staaten wie Russland, USA,Frankreich, Großbritannien, China, Indien, Pakistan, Israel, Iran, Südafrika oderNordkorea energiepolitische mit militärischen Interessen überschneiden, unter-liegt vieles der Geheimhaltung und findet sich kaum in offiziellen Statistiken.Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(OECD) etwa listet nur die Angaben auf, die ihr von ihren Mitgliedsstaatenfreiwillig übermittelt werden. Wesentlich aber ist, dass weder Tonnen- nochKubikmeter-Angaben das Problem sinnvoll beschreiben können; jede Angabezieht Nachfragen nach sich: Handelt es sich um Rohabfälle oder um konditio-nierter Abfälle oder um etwas dazwischen? Wie wurde konditioniert? Wennbeim Konditionieren große Behälter verwendet wurden, steigt das Volumen undauch das Gewicht, ohne dass sich die Menge an radioaktiven Abfällen verän-dert. Dies erschwert nicht nur die genaue Bezifferung von Abfallmengen, son-dern auch die internationale Vergleichbarkeit.

In Deutschland sollen sich nach offiziellen Angaben bis zum Jahr 2080 ins-gesamt ca. 304.000 Kubikmeter Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwick-lung und ca. 28.100 Kubikmeter an Wärme entwickelnden Abfällen angesam-melt haben. Eine ausführliche Abfallbilanz wurde vom Bundesumweltministe-rium (BMUB) erstellt, die nach bestrahlten Brennelementen, Abfällen aus derWiederaufarbeitung und sonstigen radioaktiven Abfällen unterscheidet. Dort

4 Siehe für die internationalen Angaben: http://www.worldnuclearreport.org/ und zu Sicherheits-aspekten in Deutschland etwa: http://www.bund.net/fileadmin/bundnet/pdfs/atomkraft/160308_bund_atomenergie_atomstrom_studie.pdf [zuletzt eingesehen: 25.05.2016].

5 Siehe: https://www.iaea.org/PRIS/WorldStatistics/WorldTrendinElectricalProduction.aspx[zuletzt eingesehen: 12.05.2016].

6 Siehe: http://www.world-nuclear.org/info/Nuclear-Fuel-Cycle/Nuclear-Wastes/Radioactive-Wastes---Myths-and-Realities/ [zuletzt eingesehen: 12.05.2016].

7 Für Angaben in Kubikmeter siehe etwa http://newmdb.iaea.org/datacentre.aspx [zuletzt eingese-hen: 27.06.2016].



werden die Bestände an den verschiedenen Standorten in Deutschland aufge-führt8, die seit den 1970er Jahren in Forschungsreaktoren, im Gesundheitsbe-reich und vor allem in AKW entstanden sind. Aber auch hier gibt es Schwierig-keiten in der Bilanzierung bzw. Kritik aus der Zivilgesellschaft. AtomgegnerIn-nen kritisieren die offiziellen Angaben, weil verschiedene radioaktive Abfall-sorten dort nicht erfasst worden seien. Im „Sorgenbericht“ derAtommüllkonferenz, einer Initiative der Anti-Atom-Bewegung, werden deshalbdie Ergebnisse eigener Recherchen mit detaillierten Angaben zum Atommüll-aufkommen nach Bundesländern präsentiert. Insgesamt 1.900 Standorte werdendarin angegeben, an denen in Deutschland Atommüll lagert (Schönberger 2013:10).

Zur Klassifizierung der Abfälle wird in Deutschland „Wärme entwickelndeWirkung“ verwendet. Wärme entwickeln besonders diejenigen Abfälle, die un-ter der Klassifizierung der Internationalen Atomenergie Organisation (engl. In-ternational Atomic Energy Agency, IAEA) als High level waste (HLW) be-zeichnet werden. Sind Aktivitätsgehalt und / oder Halbwertszeit geringer, gibtes noch weitere Kategorien wie u.a. Low level waste (LLW) oder Intermediatelevel waste (ILW). In manchen Ländern werden die Abfälle bzw. die ver-brauchten Kernbrennstoffe9 aus AKW allerdings gar nicht als Atommüll ange-sehen, sondern als Wert- oder Reststoffe. Denn die Komponenten bzw. Isotopekönnen wiederverwendet werden. Das gilt zum Beispiel für abgereichertesUran, das in den Anreicherungsanlagen entsteht. Ebenso sind die abgebranntenBrennelemente nach ihrem Einsatz im AKW nicht einfach Atommüll. Wenn inWiederaufarbeitungsanlagen wiederverwendbare Isotope extrahiert werden,können aus Uran und Plutonium so genannte Mischoxid-Brennelemente produ-ziert werden. Gleichzeitig handelt es sich aber auch um kernwaffenfähiges Ma-terial. Aus abgereichertem Uran können Granaten, Geschosse und anderesKriegsmaterial hergestellt werden. Aus den Reststoffen lassen sich auch„schmutzige Bomben“ bauen, die aus einem konventionellen Sprengsatz beste-hen, der bei seiner Explosion radioaktives Material verteilt. Das Wort Recy-cling, Wiederverwertung, bekommt im Vergleich zum üblichen Sprachgebrauch

8 Siehe: http://www.bfs.de/DE/themen/ne/abfaelle/prognosen/prognosen_node.html und http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Nukleare_Sicherheit/verzeichnis_radioaktiver_abfaelle_aug_bf.pdf [zuletzt eingesehen: 12.05.2016].

9 Statt von „Kernbrennstoffen“ wird oft auch von „Brennelementen“ gesprochen. Als Adjektivegibt es neben „verbraucht“ noch „bestrahlt“, „ausgedient“ und „abgebrannt“. Und bei jeder Zu-sammensetzung findet sich ein Aber, das nahelegt, dass der Begriff technisch inkorrekt ist. DasBMUB spricht im Nationalen Entsorgungsprogramm und im Bericht zur Joint Convention von„bestrahlten Brennelementen“, das Bundesamt für Strahlenschutz auf seiner Website zu den Ab-fallprognosen von „abgebrannten Brennelementen“.



hier eine völlig andere, militärische und gefährliche Bedeutung. Denn bei nu-klearen Abfällen besteht immer auch die Gefahr der Proliferation und des unge-wollten Zugriffs für militärische Zwecke oder den terroristischen Missbrauch.

Es gibt also mindestens zwei gute Gründe, weshalb die Reststoffe so sicherwie nur irgend möglich eingelagert werden müssen: einmal wegen dem Gefah-renpotential der Abfälle aufgrund der Radioaktivität und anderer toxischer In-haltsstoffe sowie das andere Mal wegen dem möglichen Missbrauch. Für dieEinlagerung bietet sich nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik vorallem das geologische Tiefenlager an, das sich in Kristallin- (z. B. Granit-),Salz- oder Tonformationen errichten lässt. Weltweit wird dazu geforscht. InDeutschland könnte nach einer vergleichenden Untersuchung von Standorten inder 2. Hälfte des 21. Jahrhunderts die Standortbestimmung erfolgt sein. DerBau eines Endlagers und eine möglicherweise vorgesehene Testphase dürftenweitere Jahrzehnte in Anspruch nehmen, so dass der Atommüll aus den Zwi-schenlagern womöglich erst Anfang des 22. Jahrhunderts in ein oder mehrereTiefenlager gebracht werden können. In vielen atommüllerzeugenden Staatenhat die Suche nach einem Standort allerdings noch nicht einmal begonnen (für12 Länderbeispiele siehe Brunnengräber et al. 2015).

Ein energiepolitischer Paradigmenwechsel

In Deutschland hat sich gerade ein günstiges Gelegenheitsfenster (window ofopportunity) geöffnet, in dem die Suche nach einem Standort vorbereitet wer-den soll. Nachdem bereits der „Aufstieg und Fall der deutschen Atomwirt-schaft“ alles andere als geradlinig verlief (Radkau/Hahn 2013), ist allerdingsauch die Endlagerpolitik bisher ähnlich unbeständig verlaufen. Sie hat bereitsmehrere Anläufe erlebt: In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre wurde ein Such-verfahren initiiert, bei dem es um einen Standort für ein Endlager in Verbin-dung mit einem nuklearen Entsorgungszentrum ging. Es wurde von der Kern-brennstoff-Wiederaufarbeitungs-Gesellschaft mbH (KEWA) organisiert. DasEntsorgungszentrum wurde aber nie gebaut. Während der Amtszeit der rotgrü-nen Bundesregierung von 1998 bis 2005 wurde dann erneut der „Neuanfang“verkündet, der zur Einrichtung des Arbeitskreises Auswahlverfahren Endlager-standorte (AkEnd) führte. Der Kreis aus unabhängigen ExpertInnen wurde imFebruar 1999 vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsi-cherheit (BMU) eingerichtet und hatte die Aufgabe, wissenschaftlich fundierteKriterien für die Suche nach einem Endlagerstandort für hochradioaktiven Ab-fall aufzustellen. Ein geeignetes Suchverfahren mit Beteiligung der Öffentlich-keit sollte ebenfalls entwickelt werden. Nach der Veröffentlichung der Empfeh-lungen des AkEnd im Dezember 2002 (AkEnd 2002) waren die Hoffnungen



groß, dass das gesellschaftliche Großprojekt der Endlagerung in Angriff ge-nommen werden könnte. Doch keine der nachfolgenden Regierungen sah sichin der Verantwortung und forcierte die Umsetzung der Empfehlungen, die derAkEnd aussprach. Auch von den AKW-Betreibern wurde mit dem Verweis aufdie Erkundung des Salzstocks Gorleben kein darüber hinausreichender politi-scher Druck zur schnelleren Bearbeitung des Entsorgungsproblems aufgebaut.Sie halten am Salzstock Gorleben als Endlager auch deshalb fest, weil sie fürdessen Erkundung und Ausbau bereits 1,6 Milliarden Euro verausgabt haben(Brunnengräber/Mez 2014: 378).

Auch durch den Atomkonsens der rot-grünen Bundesregierung im Jahr2000 mit den vier deutschen Energieversorgungsunternehmen (EVU) ändertesich an dieser Situation wenig. Dabei wäre es doch vernünftig gewesen, mitdem ersten Ausstiegsbeschluss auch das Endlagerprojekt voranzutreiben. Statt-dessen wurde atompolitisch Achterbahn gefahren: die schwarz-gelbe Bundesre-gierung kündigte den Atomkonsens im Jahr 2010 durch die Verlängerung derLaufzeiten faktisch wieder auf. Erst nach der Reaktorkatastrophe von Fuku-shima wurde die gewährte Laufzeitverlängerung wieder rückgängig gemacht.Der zweite Atomausstieg wurde durch das Dreizehnte Gesetz zur Änderung desAtomgesetzes (AtG) im August 2011 besiegelt. Das zeigt, dass die gesetzlicheGrundlage nicht immer ausreicht, um einmal eingeschlagene Wege endgültig zuverlassen, weshalb auch über die Verankerung des Atomausstiegs im Grundge-setz nachgedacht wird. Auch gesellschaftliche Mehrheiten und Verantwortlich-keiten sind dafür notwendig. Die formelle Institutionalisierung der Standortsu-che durch das Standortauswahlgesetz von 2013 (StandAG)10, den Abschlussbe-richt der Endlager-Kommission (2014-2016)11, den Bericht der Kommissionzur Finanzierung von Stilllegung, Rückbau und Endlagerung12 sowie durch dasBundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit (BfE)13 sowie weitererGesetzesmaßnahmen könnten nun zur Verstetigung der Standortsuche beitra-gen. Sie ergänzen den Ausstiegsbeschluss und sind Bestandteil der deutschenEnergiewende, bei der im Jahr 2016 allein die Stromerzeugung aus Windkraft-anlagen an Land und auf dem Meer erstmals die Stromproduktion aus Atom-

10 Standortauswahlgesetz vom 23. Juli 2013 (BGBl. I S. 2553), zuletzt geändert durch Verord-nung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474).

11 Für ausführliche Informationen siehe: https://www.bundestag.de/endlager/ [zuletzt eingesehen:19.05.2016].

12 So der Auftrag der Kommission, wie er im Einsetzungsbeschluss durch die Bundesregierungvom 14. Oktober 2015 erteilt wurde. Für weitere Informationen siehe: http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Konventionelle-Energietraeger/uran-kernenergie,did=739424.html [zuletzteingesehen: 19.05.2016].

13 Für ausführliche Informationen siehe: h t t p : / /www .b fe .bund .de / [zuletzt eingesehen:19.05.2016].



kraftwerken überholen dürfte.14 Auch weltweit wird die installierte Leistungvon Rotoren bald größer sein als die der Reaktoren in AKW.

Doch so wie die Energiewende Mitte 2016 durch gesetzliche Regelungender schwarz-roten Bundesregierung ausgebremst werden könnte15, bleibt auchdas Endlagerprojekt gefährdet. Die unzähligen Akteure der Energiewende wiedie vielen Initiativen der Anti-Atom-Bewegung sind jedenfalls skeptisch undbegleiten die staatliche Politik kritisch. Insbesondere die Atompolitik zeigtschließlich, wie wichtig der lange Atem zivilgesellschaftlichen Engagementsist, wenn schwierige Großprojekte wie das Endlagerprojekt auf Dauer gestelltwerden sollen. Gängige Legislaturperioden von vier oder fünf Jahren sind keinGarant dafür. Die Atomenergie in Deutschland ist zwar ein Auslaufmodell undviele Entwicklungen zementieren in der Summe das neue Paradigma der atom-politischen Wende, ein Selbstläufer aber ist sie nicht. Darauf weisen auch diegroßen und oftmals internationalen Erzählungen (Narrative) hin, die in derAtompolitik der Staaten schon immer von immenser Bedeutung waren.

Überholte und neue Narrative

Fast könnte von einer späten Erkenntnis gesprochen werden. Die Pressemel-dungen könnten drastischer nicht sein: „Atomkraft? Nie Wieder! Zu riskant, zuteuer: … Deutschland hätte sich auf dieses Abenteuer nie einlassen dürfen, dasam Ende mehrere hundert Milliarden Euro kosten könnte“, so das Handels-blatt.16 Der Spiegel sieht in den AKW-Betreibern „Riesen im freien Fall“17. Siehätten ein alarmierendes Gutachten über zu geringe Rückstellungen für denRückbau und die Endlagerung des Atommülls abzuschwächen versucht. Miteinem ausführlichen Bericht legte das Wochenmagazin später nach: „Mahnmaledes Versagens: Der Atomausstieg legt den jahrzehntelangen Irrsinn im Umgangmit der gefährlichen Technologie offen. Auch die Bürger werden für den gifti-gen Müll bezahlen müssen“.18 Solche Titel mit entsprechenden Meldungenüber den Niedergang der Energieversorger, die Tücken der Endlagerung oderdie Probleme bei der Finanzierung sind kein Einzelfall. Wir werden uns eher

14 Siehe: http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Erneuerbare-Energien/erneuerbare-energien-auf-einen-blick.html [zuletzt eingesehen: 19.05.2016].

15 Siehe etwa die Studie von Volker Quaschning „Sektorkopplung durch die Energiewende“(2016) unter: http://pvspeicher.htw-berlin.de/wp-content/uploads/2016/05/HTW-2016-Sektorkopplungsstudie.pdf [zuletzt eingesehen: 27.06.2016].

16 Handelsblatt vom 9./10./11. Oktober 2015, Nr. 195.17 Der Spiegel 39/201518 Der Spiegel 42/2015



daran gewöhnen müssen, dass die „Ewigkeitslasten“ (Brunnengräber 2015) aufder Tagesordnung bleiben werden.

Denn die schönen Narrativen eines „blühenden Atomzeitalters“, über dieabsolute Beherrschung der Materie, über den technischen Fortschritt, die aut-arke Energieversorgung oder über wirtschaftliche Prosperität und sozialenWohlstand haben sich nicht bewahrheitet. Solche „Segnungen“ (Radkau/Hahn2013: 51) waren aber notwendig, um den Widersprüchen zwischen der Nutzungdieser Energieform und ihren Gefahren (des Reaktorunfalls oder der Prolifera-tion) zu begegnen, die hohen staatlichen Subventionen zu rechtfertigen und dieAbfallproblematik zu entschärfen. Die Kernenergie musste gegen die Kritik ausder Öffentlichkeit und aus einer starken Anti-Atom-Bewegung immer wiederaufs Neue legitimiert und durchgesetzt werden. Entsprechend wurde von derNuklearindustrie viel Geld in die Öffentlichkeitsarbeit und für das sogenanntegreenwash zur Erhöhung der Akzeptanz der gesellschaftlich umstrittenen Tech-nologie investiert.19 „Akzeptanz“ und „Akzeptanzbeschaffung“ stehen symbo-lisch hierfür und sind deshalb innerhalb der Anti-Atom-Bewegung und vielerBürgerinitiativen verpönte Begriffe.

Heute ist es vor allem der Klimaschutz, der angeführt wird, um die ver-meintlich emissionsfreie Atomenergie in ein grünes und nachhaltiges Licht zurücken. Die Kernenergie wird zum Rettungsanker stilisiert, weil bei der 21. Kli-makonferenz der Vereinten Nationen Ende 2015 in Paris das 1,5 Grad-Ziel be-schlossen wurde, über das die durchschnittliche, menschenverursachte Erder-wärmung nicht hinausgehen darf. Wenn die Förderung und der Verbrauch derfossilen Energien allerdings eingeschränkt werden sollen – wonach es zurzeitallerdings nicht aussieht – muss die vermeintlich emissionsarme Kernenergiefür das Erreichen des nationalen, europäischen und internationalen Klima-schutzziels herhalten. Unterstützt wurde diese Strategie zuvor schon beim G7-Gipfel im Juni 2015 im Schloss Elmau. Im Abschlussdokument werden zwardie „Dekarbonisierung der Weltwirtschaft im Laufe dieses Jahrhunderts“ unddamit der Ausstieg aus der fossilen Energiegewinnung angemahnt, die nukleareAtomenergie aber wurde ausgespart.20 Solche Erzählungen durchziehen das ge-samte Atomzeitalter und legitimierten lange Zeit die Herrschaft eines staatlich-industriellen Atomkomplexes, der es aber nicht vermochte, das Atommüllpro-blem in den vergangenen Jahrzehnten zu lösen. Dieser Komplex befindet sichheute in einigen Staaten im Zerfall.

Nun stellen sich ganz neue Herausforderungen, weil sich die EVU in wirt-schaftlichen Schwierigkeiten befinden und die Endlagersuche auch deshalb

19 http://www.bund-rvso.de/idx-greenwash.html [zuletzt eingesehen: 16.06.2016].20 https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/G8_G20/2015-06-08-g7-abschluss-de

u.pdf?__blob=publicationFile&v=4 [zuletzt eingesehen: 23.05.2016].



nicht mit hoher Priorität verfolgt wird. Denn damit sind nicht nur hohe Kostenverbunden, die sie nicht alleine werden aufbringen können und die heute nichtumfänglich kalkuliert werden können (KFK 2016). Auch deren Image ist ge-fährdet, weil eine fossile Unternehmensstrategie nicht mehr so recht ins Zeital-ter einer green economy passen will. Dessen ungeachtet reichen die EVU nachdem neuerlichen Atomausstieg in Folge von Fukushima verschiedene Klagengegen die Bundesrepublik Deutschland auf Schadensersatz ein. Schon vor 2011wurde von den EVU gegen die Einführung der Kernbrennstoffsteuer Einsprucherhoben. Vattenfall klagt (als schwedisches Unternehmen) außerdem vor deminternationalen Schiedsgericht der Weltbank in Washington, so dass insgesamt31 Klagen anhängig sind, neun davon Verfassungsbeschwerden (Stand Mai2016). Um die 22 Mrd. Euro sind als Streitwert im Gespräch.

Die Klagen sind letztlich der Ausdruck des letzten Aufbäumens gegen dasVerschwinden des klassischen Geschäftsmodells, das noch vorwiegend auf zen-tralistischen Versorgungsstrukturen aufbaut. Darüber hinaus befinden sich dieEVU in Deutschland in der dreifachen Daumenschraube aus Ausstiegsbe-schluss der schwarz-gelben Bundesregierung, der Endlagerung und den Erfol-gen der Energiewende. E.ON machte nach Fukushima auf Grund von Abschrei-bungen auf den konventionellen Kraftwerkspark erstmals in der Unternehmens-geschichte Verluste; 2015 den Rekordverlust von sieben Milliarden Euro. AuchRWE und EnBW mussten Gewinneinbußen auf Grund der Energiewende hin-nehmen; bei E.ON und RWE wurden MitarbeiterInnen entlassen. E.ON hatMitte 2016 sein Altgeschäft abgespalten und die EnergieerzeugungsspartenWasser, Kohle und Gas an die Tochter Uniper übertragen. Auch Vattenfall hatbereits die Notbremse gezogen und verkaufte seine deutsche Kohlesparte.Diese Entwicklungen machen deutlich, dass die anstehende Finanzierung derStilllegung, des Rückbaus und der Endlagerung mit den Rückstellungen, dievon den AKW-Betreibern gebildet wurden, nicht garantiert ist. Mehr und mehrkristallisiert sich heraus, dass auch die SteuerzahlerInnen zur vollständigen Fi-nanzierung der Endlagerung zur Kasse gebeten werden (KFK 2016).

Auch vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass im Umgang mit den ra-dioaktiven Abfällen keine schönen Erzählungen (Narrative) mehr möglich sind.Stattdessen überlagerten sich alte Konflikte mit neuen Lösungsanstrengungen.Viele begriffliche wie planerische Baustellen sind entstanden, die durch die Ar-beit der Endlager-Kommission längst nicht zufriedenstellend aufgehoben wer-den konnten, wie auch deren Abschlussbericht 2016 gezeigt hat. Schon vor Ver-öffentlichung des Berichtes wurde etwa der Vorschlag der Endlager-Kommis-sion, ein „Nationales Begleitgremium für die Endlager-Suche“ einzurichten,



kritisiert21. Auch die Kommission zur Klärung der Finanzierung der Endlage-rung, die Empfehlungen erarbeitet hat, offenbarte deutliche Schwierigkeitenund Unsicherheiten, die mit den langen Zeitskalen, der Kostenkalkulation oderden rechtlichen Rahmenbedingungen verknüpft sind (KFK 2016). Beide Kom-missionen haben Handlungsempfehlungen erarbeitet, die nun in Gesetzestexteüberführt werden. Dazu wird ein breiter öffentlicher Dialog eingefordert, dererforderlich wird, weil ein Endlager ohne ein Mindestmaß an gesellschaftlicherAkzeptanz nicht gebaut werden kann. Die Endlagerung stellt nicht nur an diegeologischen Formationen und die technischen Systeme, sondern auch an diedemokratischen Prozesse hohe Anforderungen.

Sozio-technische Endlagerpolitik

Lange Zeit wurde die Endlagerung radioaktiver Reststoffe vorwiegend alsProblem angesehen, dass mit überschaubarem technischen Aufwand bei ent-sprechender hinreichender Finanzierung realisiert werden kann. Aber nicht nuran der Technik und ihren Tücken sind mittlerweile Zweifel aufgekommen. Esist auch deutlich geworden, dass eine starke Öffentlichkeitsbeteiligung, neuePartizipationsformen und ein breiter Dialog notwendige Schritte für die Annä-herung an die Lösung des wicked problems sind (NEA 2015). Allerdings re-agieren politische EntscheidungsträgerInnen in der repräsentativen Demokratiesensibel auf öffentliche Forderungen von BürgerInnen oder deren Initiativen,stärker am politischen Prozess teilhaben zu können. Dies gilt vor allem, wennes sich um Themen handelt, bei denen eine breite (Gegen-) Öffentlichkeit mo-bilisiert werden kann. Außerdem wird es auch aus wahltaktischen Gründen vonParteien als Risiko angesehen, sich mit Fragen der Standortsuche und der End-lagerung zu beschäftigen. Denn das NIMBY-Syndrom könnte sich unmittelbarauf Wahlergebnisse auswirken. Das ist einer der Gründe, warum in verschiede-nen Staaten die Vorbereitung der Standortsuche an Gremien überantwortetwurde, die möglichst die gesellschaftliche Interessenlandschaft abbilden sollen.Auch in Deutschland wurde dieser Weg gewählt.

Doch nicht selten bilden solche Kommissionen die bestehenden Konfliktli-nien nur ab, wirken als Ausschlussinstanz kritischer Positionen oder repräsen-tieren vor allem die Interessen starker Akteure. In Deutschland war die Skepsisgegenüber der Endlager-Kommission von Beginn an groß, was auch daran lag,dass die Anti-Atom-Bewegung seit jeher wenig Vertrauen in das Regierungs-handeln setzt. Eine Strategie der Konfliktvermeidung mit der Öffentlichkeit ist

21 https://www.bundestag.de/presse/hib/201606/-/426978 . Zur Kritik daran siehe: http://www.bi-luechow-dannenberg.de/?p=16762 [zuletzt eingesehen: 15.06.2016].



deshalb auch der falsche Ansatz und muss scheitern, wenn alte Konfliktlagennicht aufgearbeitet werden. Denn Großprojekte entwickeln eine eigene Dyna-mik, in der nicht nur Proteste provoziert werden, sondern sich auch alte undneue Konfliktlagen unglücklich überlagern können. Wir wissen, dass sich sol-che Vorhaben – so sehr sie auch naturwissenschaftlichen Kriterien entsprechen– erheblich verzögern und auch scheitern können, wenn die Öffentlichkeit unddie Betroffenen nicht eingebunden werden und von dem Vorhaben nicht über-zeugt sind. Darüber hinaus gibt es Sachgründe, die Öffentlichkeit stärker zu be-teiligen. So wurde von KritikerInnen von Stuttgart 21 immer wieder auf eineunrealistische Zeitplanung und Kostenkalkulation hingewiesen, was sich beidesspäter dann auch bewahrheitete. Betroffene sind in solchen Fällen keinesfallsnur diejenigen, die im Umfeld eines möglichen Großprojektes leben, sondernauch diejenigen, die sich „betroffen“ fühlen oder deren Interessen berührt wer-den. Darauf beruhen nationale und internationale Mobilisierungsprozesse.

Eine der zentralen Fragen in der Endlagerpolitik Deutschlands bleibt auchnach der Arbeit der Endlager-Kommission: wie lässt sich eine persistente ge-sellschaftliche Entscheidungsblockade, die auf einer gefestigten, weil Jahr-zehnte alten, Konfliktlage beruht, im politischen Prozess auflösen und wie lässtsich das Aufkommen neuerlicher Konfliktlinien vermeiden? Mit konfrontativerStrategie ist eine Einlagerungsstätte nicht zu haben. Sie erfordert eine Problem-lösung, die – für alle nachvollziehbar, plausibel und fair – entwickelt und um-gesetzt wird. Der offene und breite Dialog muss frühzeitig herbeigeführt wer-den, damit ein gemeinschaftlicher Verantwortungs- und Gestaltungswille ent-stehen kann. Doch wie kann ein solch anspruchsvoller partizipativer Zugang, inden auch die notwendigen Fachkenntnisse und Expertisen einfließen und disku-tiert werden können, entwickelt werden, wenn die Problemlagen kompliziertund mehrdimensional sind? Hierbei sind sowohl die Natur- und Ingenieurswis-senschaften, als auch die Gesellschaftswissenschaften sowie der interdiszipli-näre Austausch unter den Disziplinen gefragt. Auch transdisziplinäre Ansätzewerden erforderlich, durch die die natur- und gesellschaftswissenschaftlichenDisziplinen mit Gesellschaft, Politik und Technik stärker verschränkt werden(Smeddinck et al. 2016).

Forschungspolitischer Nachholbedarf

Während die Forschung zur militärischen und nicht-militärischen Nutzung derAtomenergie in vielen Staaten mit hohem finanziellem Aufwand betrieben undauch von internationalen bzw. suprastaatlichen Organisationen etwa im Bereichder Kernfusion und des Strahlenschutzes erheblich gefördert wird (Häfner2016: 40, 54ff.), kann dies von der wissenschaftlichen Forschung zur Endlage-



rung nicht in gleichem Maße gesagt werden. Auch der jüngste Vorstoß derEuropäischen Kommission zur Förderung der Atomenergie in Europa, um de-ren internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, widmet der Endlagerungnicht gleichermaßen Beachtung.22 Dabei wird nach der anfänglichen Euphoriezu Beginn der Nutzung der Atomenergie und der anfänglichen Naivität im Um-gang mit der Endlagerung immer deutlicher, dass das wicked problem auch wis-senschaftlich alles andere als leicht zu lösen ist.

Die forschungspolitische Misere spiegelt sich nicht zuletzt in der For-schungsförderung wider, die lange Zeit in den Sozialwissenschaften bzw. imBereich der interdisziplinären Studien gering blieb (Grunwald/Hocke 2006).Die Forschung zu den Abfällen und den Behältern, zur Endlagertechnik, zu denSicherheitsnachweisen, den geologischen Formationen oder der Kernmaterial-überwachung hatte Priorität. Die Anstrengungen im sozialwissenschaftlichenBereich werden mittlerweile aber intensiviert. Nach den zunächst sehr natur-wissenschaftlich-technisch ausgerichteten Projekten sind heute auch geistes-und sozialwissenschaftliche Disziplinen bzw. die Gesellschaftswissenschaftengefragt und sollen zur Standortsuche einen Beitrag leisten. Es geht darum, diegesellschaftliche Angelegenheit der Endlagerung und die Konflikte darum bes-ser zu verstehen sowie die Problemlösung durch Konflikt- und Akzeptanzana-lysen oder durch die Analyse der polit-ökonomischen Dimensionen des Pro-blems voran zu bringen. Im aktuellen Förderkonzept des Bundesministeriumsfür Wirtschaft und Energie (BMWi, 2015-2018) wird daher der Punkt „Wis-sensmanagement und sozio-technische Fragestellungen“ als einer der Schwer-punkte zukünftiger Forschungstätigkeiten aufgelistet. Außerdem soll durch dieForschungstätigkeiten „ein substanzieller Beitrag zu Aufbau, Weiterentwick-lung und Erhalt der wissenschaftlich-technischen Kompetenz und zur Nach-wuchsförderung im Bereich der nuklearen Entsorgung in Deutschland geleistet“werden.23

Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass in Deutschland die Forschungund Ausbildung im Bereich der Kerntechnik insgesamt stark rückläufig ist. Mitdem Ausstieg aus der Atomenergie droht zugleich der Verlust oder die Abwan-derung von Kompetenzen, die für das Projekt der Endlagerung jedoch erhaltenund sogar ausgebaut werden müssen. Denn dafür sind auch weiterhin techni-sche und naturwissenschaftliche Untersuchungen gleichermaßen erforderlichwie gesellschaftliche, wobei insbesondere den Gesellschaftswissenschaften er-

22 http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/atomkraft-eu-kommission-will-kernenergie-in-europa-staerken-a-1092584.html [zuletzt eingesehen: 19.05.2016].

23 Ausführlich zur Endlagerforschung des BMWi siehe: http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Konventionelle-Energietraeger/uran-kernenergie,did=199078.html [zuletzt eingesehen am28.06.2016].



heblicher Nachholbedarf konstatiert werden muss. Konzeptionelle Arbeiten zuKonflikten, Generationengerechtigkeit, Beteiligungsformen, NIMBY, Transpa-renz, Akzeptabilität, Freiwilligkeit oder Kompensation sind wichtige Merkpos-ten für die zukünftige Forschungsagenda. Weiterhin sind Untersuchungen zurRisikowahrnehmung und zu Fragen der Unsicherheit (Eckhardt/Rippe 2016)ebenso wie ländervergleichende Studien erforderlich.

Zum Aufbau des Bandes

Damit sind einige der Anforderungen und Problemdimensionen angesprochen,die mit dem Projekt der Endlagerung verbunden sind, und die in diesem Sam-melband vertiefend behandelt werden. Grundlagen zum besseren Verständnisder naturwissenschaftlichen und technischen Herausforderungen, die mit derEndlagerung radioaktiver Abfälle verbunden sind, stellt Klaus-Jürgen Röhligin seinem nachfolgenden, einführenden Beitrag vor: Techniken – Konzepte –Herausforderungen. In diesem Beitrag geht es nicht nur um technische Lö-sungsansätze zur Entsorgung und um technische Sicherheitsfragen, sondernauch um grundlegende Prinzipien wie Wartungsfreiheit und ethische Dimensio-nen der Gerechtigkeit.

Daran schließen sich drei Kapitel an, in denen jeweils I. Theoretisch-kon-zeptionelle Zugänge zum Thema der Endlagerung, II. die Bedeutung von Akteu-ren und ihren Interessen sowie III. Fall- und Länderbeispiele zusammengefasstsind.24

Theoretisch-konzeptionelle Zugänge

Michael Müller und Jürgen Voges begründen in ihrem Beitrag Die Notwen-digkeit, neu zu denken. Diese Forderung leiten sie aus einer Auseinander-setzung mit 60 Jahren Atomenergie in Deutschland ab. Nach dem die Konfliktein den letzten Jahrzehnten auf den Zufahrtswegen nach Gorleben zwischen De-monstranten und Polizei ausgetragen worden seien, seien sie nun mit der Endla-ger-Kommission in den politischen Raum zurückgekehrt. Die beiden Autorenzeichnen ein Bild der Ambivalenzen in der industriellen Entwicklung, die dasUnbehagen in der Moderne prägen würden. Demnach könne die Geschichte derAtomenergie – im Anschluss an die Arbeiten von Ulrich Beck – als technischeHybris der ersten Moderne sowie als Verselbständigung der technischen und

I.

24 Die nachfolgenden Ausführungen sind unter Mitarbeit von Dörte Themann entstanden, die alleBeiträge dieses Sammelbandes für die Abgabe an den Verlag intensiv bearbeitet hat. Hierfürmöchte ich ihr meinen großen Dank aussprechen.



ökonomischen Dynamik und ihrer Institutionen aus den Bindungen der Gesell-schaft angesehen werden. Auf diese Entbettung müsse in einem neuerlichenProzess der Transformation unter dem Leitgedanken der Nachhaltigkeit diezweite, nunmehr reflexive Moderne folgen. In dieser müsse das Prinzip Verant-wortung und Technikbewertung neu verhandelt werden.

Peter Hocke beschäftigt sich in seinem Beitrag Technik oder Gesellschaft?mit den komplexen Wechselwirkungen zwischen der sozialen Dimension derEndlagerung und den technischen Herausforderungen. Er erfasst durch die Ver-knüpfung beider Problemdimensionen die vielschichtige „doppelte“ Komplexi-tät der Endlagersuche und weist zugleich über diese immer noch begrenzte Per-spektive hinaus. So vermag er neue Konfliktdynamiken aufzudecken, die untereiner Vielzahl an (kollektiven) Akteuren der Planung und Gestaltung einestechnologischen Artefakts wie dem Endlager virulent sind.

Wie sich Risikoansichten verschiedener Akteursgruppen konstituieren undwie diese Wahrnehmungen und Bewertungen von Risiken von den Personenselbst, der Risikoquelle und dem politischen und gesellschaftlichen Rahmen ab-hängig sind, stellt Michèle Marti in ihrem Beitrag dar. Das Innovative diesesBeitrags besteht darin, dass für die Entsorgung radioaktiver Abfälle keines derbereits etablierten Modelle für Risikoansichten für die Endlagerung als geeignetangesehen wird, sondern ausgehend von diesen eine neue Perspektive aus dengenannten Merkmalen entwickelt wird. Ziel des Beitrages ist eine Komplexi-tätsreduktion und eine strukturierte Darstellung der Interaktionen der Risiko-Dimensionen.

Maria Rosaria Di Nucci plädiert in ihrem Beitrag NIMBY oder IMBY füreinen weniger leichtfertigen Umgang mit dem vieldeutigen NIMBY-Begriff.Sie prüft die vorliegenden Konzepte, aus denen sich eine differenzierte Per-spektive ergibt. Den Motiven für Protestreaktionen oder für die Ablehnungwürden komplexe Kontexte zugrunde liegen. Verschiedene Faktoren seien fürdie Akzeptanz bzw. Nicht-Akzeptanz bei der Standortsuche für ein Endlagerbedeutsam. So stellt Maria Rosaria Di Nucci nicht nur Vertrauen als Schlüssel-faktor vor, sondern behandelt auch die Probleme von Kompensationsleistungen,die Fragen von Glaubwürdigkeit der EntscheidungsträgerInnen sowie die Risi-kowahrnehmung. Von all diesen Faktoren könnten NIMBY-Reaktionen beein-flusst sein. Es wird deutlich gemacht, dass wahrgenommene Ungerechtigkeiten,mangelnde Fairness des Verfahrens oder auch der Grad der Beteiligung bedeut-samer sind als egoistische Motive.

Dieses erste theoretisch-konzeptionelle Kapitel beschließt Achim Brun-nengräber. Er analysiert in Das wicked problem der Endlagerung die kom-plexe Problemlage. Anhand von zehn charakterlichen Merkmalen, die ein wi-cked problem prägen, dekliniert er den Fall der Endlagerung aus, um ein tiefe-res Verständnis des Endlagerproblems zu gewinnen. Dabei erweist sich das



Konzept des wicked problems als äußerst produktiv in der Erfassung der ver-schiedenen Problemdimensionen des Endlagerprojektes, mit denen zukünftigeine intensivere Beschäftigung stattfinden müsse. Am Ende fast Achim Brun-nengräber die Charakteristika unter drei Kerndimensionen zusammen und be-zeichnet das Endlagerprojekt vor allem als Folge-, Technik- und Gesellschafts-problem.

Akteure und ihre Interessen

Daniel Häfner konstatiert in seinem Beitrag Kontinuitäten?!, dass trotz gravie-render Änderungen im Bereich von Atomenergie und Endlagerung seit 1975die Akteurskonstellationen relativ unverändert geblieben seien. Kontinuitätenwürden in der gesamten Nuclear Waste Governance die Konfliktlandschaft be-stimmen. Allerdings vollziehen sich für Daniel Häfner im derzeitigen Konflikt-feld Umbrüche, die vor allem den Einflussverlust von Wissenschaft und EVUbetreffen würden, die neben Staat und Zivilgesellschaft die beiden Hauptak-teure der Endlager-Governance darstellen würden. Für jeden dieser Hauptak-teure werden in dem Beitrag die jeweiligen Defizite herausgearbeitet und the-senartig unter den Überschriften Staatsversagen, Pfadabhängigkeiten in derWissenschaft, zurückgehender Einfluss der EVU und mangelndes positives Ar-tikulationsvermögen der Anti-Atom-Bewegung zusammen gefasst.

Cord Drögemüller gibt mit Hilfe von Interviews und deren Aufarbeitungtiefe Einblicke in die Fragen, Problemwahrnehmung und Sorgen der potentiellbetroffenen Bevölkerung und ihre Forderungen und Ansprüche an Das Stand-ortauswahlverfahren. Wesentliche Frage ist, wie eine Partizipation ausgestaltetwerden kann, die den Erwartungen der Bevölkerung gerecht wird? Welche Artvon Standortauswahlverfahren halten BürgerInnen für akzeptabel?

Zu diesen Fragen werden etliche der Überlegungen der betroffenen Bevöl-kerung aufgegriffen und in Prämissen und Ansätze für die Politik umformuliert.Cord Drögemüller fasst diese als Bedürfnisse nach „Öffentlicher Debatte“ und„Effektiver Partizipation“ zusammen. Insgesamt plädiert er für eine Abkehr vonder alten Entsorgungspolitik hin zu einer neuen Entsorgungs-Governance.

Unter Anwendung von Gramscies Konzept der „passiven Revolution“ stelltFelix Syrovatka in seinem Beitrag Zwischen Konfrontation und Kooperationdie Frage, ob die Einbeziehung der Anti-Atom-Bewegung durch das StandAGeinen wirklichen Neuanfang in der Endlagerstandortsuche darstellt. Er fragt, obdie Einflussmöglichkeiten der Bewegung größer geworden sind, oder ob da-durch vielmehr der Versuch unternommen werde, die staatliche Hegemonie zuuntermauern. Im Ergebnis stellt er dar, dass oppositionelle Kräfte inkorporiertund bestehende Herrschaftsverhältnisse gestärkt werden würden. Der macht-analytische Blick von Felix Syrovatka auf die Gestaltung des StandAG und die

II.



Endlager-Kommission legt den Schluss nahe, dass sich die Kräfteverhältnissenoch nicht wesentlich verändert haben und die Standortsuche für ein Endlagernoch ganz am Anfang steht.

Im Gegensatz dazu gehen Ulrich Smeddinck und Franziska Semper inihrem Beitrag Zur Kritik am Standortauswahlgesetz von einem Paradigmen-wechsel im Design des Gesetzes aus, welches mehr auf Partizipation und Kon-sultation setzt. Sie beschreiben dies als neues regulatorisches Konzept im Sinnevon Governance as and by communication. Zwar würden die „Einschätzungs-prärogative“ der Verwaltung sowie ein verkürzter Rechtsschutz aufgrund derLegalplanung zur Kritik führen, doch soll dies der Komplexität und Weite desStreitfeldes Rechnung tragen und gute Problemlösungen erarbeitbar machen.Smeddinck und Semper diagnostizieren somit zwar ein Weniger an Klagemög-lichkeiten, dafür aber ein Mehr an Kommunikation und wenige hierarchischeSteuerung. Sie betonen die Offenheit des Gesetzes für verschiedene Beteili-gungsformen.

Thematischer Hintergrund von Fonds oder Rückstellungen? ist die Ausge-staltung der Finanzierung der Atomenergie-Folgekosten. Claudia Schulz ana-lysiert das deutsche System der Rückstellung anhand eines Vergleichs mit demFondsmodell in Schweden. Deutlich wird, dass beide Modelle Schwächen auf-weisen, aber gerade das deutsche Rückstellungsmodell dem Verursacherprinzipnicht gerecht werden würde und deutlich risikoreicher sei, als das schwedische.Sie legt dar, dass „Private Goods“ und „Public Bads“ in einem engen Zusam-menhang stehen würden: die EVU hätten durch die Atomkraft die Gewinne pri-vatisiert, aber die Risiken würden nun verstaatlicht werden. Die Analyse derzwei Lager aus AKW-Betreibern auf der einen und Staat bzw. SteuerzahlerIn-nen auf der anderen Seite zeige, so Claudia Schulz, dass eine Verantwortungs-verlagerung nicht mehr zu vermeiden sei.

Für Achim Brunnengräber und Lutz Mez befindet sich Der staatlich-in-dustrielle Atomkomplex im Zerfall. Die Autoren gehen in ihrem Beitrag derFrage nach, welche polit-ökonomischen Veränderungen sich im Verhältnis vonMarkt und Staat in Deutschland vollziehen. Am Beispiel der Klagen der EVU,der Rückstellungen und der wirtschaftlichen Lage, in der sich die EVU befin-den, zeigen sie auf, dass sich das schmerzhafte Ende einer langen Liaison an-bahnt. Dessen ungeachtet wird im Resümee dargelegt, dass es nicht ausgemachtsei, dass der Staat die EVU im Umgang mit den radioaktiven Abfällen stärkerin die Pflicht nehmen wird. Denn es ließen sich weiterhin deutliche polit-öko-nomische Interessenüberschneidungen zwischen Markt und Staat identifizieren.

In Nuklearer Kolonialismus weist Ana Maria Isidoro Losada eindrück-lich und empirisch gehaltvoll nach, dass im Kontext der gesamten Produktions-und Wirkkette der Nuklearenergie schon immer und auch weiterhin kolonialePraktiken angewendet werden. Am Beispiel des Uranerzabbaus, von Atomwaf-



fentests und der Endlagerung von nuklearen Abfällen zeigt sie, wie ein Quasi-Kolonialismus aufrechterhalten wird, der weltweit zu sozial-räumlichen Un-gleichheiten führt. Zumeist seien es Minderheiten und die indigene Bevölke-rungen in vermeintlich abgelegenen Regionen, die von den negativen Folgendurch Extraktion, Atombombentests und Atommülllagerung betroffen seien.Dadurch würden die Menschen weiter prekarisiert; die Fortführung von Aus-beutungs- und Abhängigkeitsmustern würde ihnen die Lebensgrundlage entzie-hen.

Fall- und Länderbeispiele

Sophie Kuppler unternimmt in ihrem Beitrag Modellfall(e) Schweiz eine ver-gleichende Analyse der Endlagersuchprozesse von Deutschland und derSchweiz, obwohl gerade die Schweiz in qualitativen Ländervergleichen wenigbeachtet wird. Es gelte als schwer vergleichbar. Sophie Kuppler zeigt aber aufeindrückliche und nachvollziehbare Weise, dass beide Länder einige Parallelenin der Historie ihrer Atompolitik und der Endlagerfrage aufweisen, wodurchAbleitungen des „schweizerischen Modells“ auf den deutschen Fall möglichwerden. Die Vielfalt an Faktoren, die den Suchprozess und die Ausgestaltungdes Lagers prägen, würde aber auch verdeutlichen, dass es keine simple Über-tragung von Vorgehensweisen von einem Land auf ein anderes gibt. Letztlichsei jedes Land doch ein Sonderfall.

Sebastian Seier unternimmt in Mal mehr, mal weniger Partizipation einenaufschlussreichen Vergleich der schwedischen und französischen Partizipati-onsstrategie. Als wohl größter Unterschied und Faktor für Erfolg und Misser-folg habe sich die politische Kultur erwiesen, fasst er zusammen. Während inFrankreich große Skepsis gegenüber dem Staat vorherrsche, würden die Schwe-den staatlichen Einrichtungen ein grundsätzliches Vertrauen entgegen bringen.Interessant sei hier die Taktik des privaten Unternehmens SKB, welches für denBau des Endlagers zuständig ist, wie eine staatliche Organisation oder Behördeaufzutreten. Ähnlich wie Sophie Kuppler führt uns Sebastian Seier zu der Ein-sicht, dass erfolgreiche Partizipationsstrategien nicht einfach kopiert und über-tragen werden können, sondern dass gewisse Prinzipien sowie die Rahmenbe-dingungen des jeweiligen Landes (Akteurskonstellation, Einstellung zu Kern-energie, etc.) beachtet werden müssten.

Ein Forum zur Entwicklung neuer Lösungsansätze oder zur Austragung al-ter Konflikte? Diese Frage stellt sich Karena Kalmbach in Bezug auf die End-lager-Kommission. Dabei stellt sie fest, dass die Kommissionsarbeit deutlichdurch alteingeschriebene Täter-Opfer-Konfliktlinien beeinflusst wird, wie sichschlaglichtartig am Teilnahme-Boykott der Umweltverbände zeigt oder an derDebatte um den Standort Gorleben. Auch weist sie auf deutliche Strukturdefi-

III.



zite innerhalb der Kommission hin, was die Alters- als auch Geschlechtervertei-lung anbelangt. Karena Kalmbach macht aufbauend auf ihre Analyse drei Kon-fliktfelder aus, die für zukünftige Ansätze hilfreich sein könnten: arbeitsprakti-sche Konflikte, inhaltliche Konflikte und verfahrenstechnische Konflikte. In je-dem dieser Felder sieht sie Verbesserungsbedarf und das Potential für neuePolitikansätze.

In Endlager benötigen eine gesellschaftliche Betriebserlaubnis stellenKathrin Bimesdörfer, Simon Oerding und Moritz Riemann ein konkretesBeteiligungsformat für BürgerInnen zur Endlagersuche vor: Das Bürgerforum.In dem Beitrag werden Fragen nach den Chancen aber auch den Grenzen derBeteiligung Nicht-Betroffener im politischen Prozess der Standortsuche für einEndlager gestellt. Das Autorenteam zeigt, dass die Motivation, einen Beitragzur gesellschaftlichen Problemlösung zu leisten, überaus hoch ist und das For-mat durch die Offenheit und Unvoreingenommenheit der Teilnehmenden eineneue Perspektive auf den politischen Entscheidungsprozess ermöglichen kann.Interessant sei gewesen, dass die BürgerInnen keine strikt wissenschaftlichenEmpfehlungen abgeben wollten und ihren Frageschwerpunkt entsprechend von„Wie wollen wir lagern?“ zu“ Wie wollen wir suchen?“ verändert hätten.

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