Politikfeldanalyse I

Finanzpolitik und Föderalismus

Johannes Gutenberg-Universität Mainz Institut für Politikwissenschaft Hauptseminar: Die 1. und 2. Große Koalition im Vergleich Seminarleitung: Prof. Dr. Jürgen W. Falter

Referenten:Thomas Bremser Marcel Hebeler Lars Koch

Gliederung1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.1 Ausgangslage 1966

1.2 Gründe

1.3 „blanke(s) Entsetzen“

1.4 Zielsetzungen/Leitlinien

1.5 Maßnahmen

1.6 Abschlussbilanz

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition2.1 Ausgangslage 2005

2.2 Dilemma

2.3 Theorie

2.4 Zielsetzungen/Leitlinien

2.5 Maßnahmen

2.6 (Zwischen-) Bilanz

Gliederung

3. Finanzverfassungsreform 19693.1 Regierungserklärung von Kurt Georg Kiesinger

3.2 Gründe für die Reformbedürftigkeit

3.3 Änderungen des Grundgesetzes von 19693.3.1 Kompetenzverteilung

3.3.2 Änderung der Finanzverfassung

3.4 Gesetzgebungsverfahren

Gliederung

4. Föderalismusreform 20064.1 Ausgangslage4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform

4.2.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 GG) 4.2.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder (Art. 70 GG) 4.2.3 Konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72, 74, 74a GG) 4.2.4 Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) 4.2.5 Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a/b GG)

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 20064.3.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes4.3.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder4.3.3 Konkurrierende Gesetzgebung 4.3.4 Rahmengesetzgebung 4.3.5 Gemeinschaftsaufgaben

5. Unterschiede/Gemeinsamkeiten der Föderalismusreformen6. Diskussionspunkte

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.1 Ausgangslage 1966

1964: - Einnahmenüberschuss von 5,5 Mrd. DM

1965: - Überschuss verbraucht + Defizit von 2 Mrd. DM

1966: - ausgeglichener Haushalt nur durch „Sicherungsgesetz“ zu erreichen- Prognose für 1967 Defizit von 6 Mrd. DM- Rückgang der Wachstumsrate des realen BIP- steigende Arbeitslosenzahlen

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.2 Gründe

„Dynamisierungs-Prinzip“ Ausgabensteigerung

Vielfalt der öffentlichen Aufgaben

überaltertes Haushaltsrecht („Reichshaushaltsordnung“ von 1922)

„eingeschränkte“ Bundesregierung

Kurzfristigkeit der Finanzplanung

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.3 „blanke(s) Entsetzen“ (Helmut Schmidt)

Haushaltsausgleich Wirtschaft ankurbelnvs.

„weniger Frage des Sachverstandes als des politischen Mutes“

(Kiesinger)

Doppelaufgabe

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.4 Zielsetzungen/Leitlinien

Haushaltskonsolidierung Wirtschaftswachstum Erhöhung Produktivität Vollbeschäftigung

gleichmäßige Verteilung notwendiger Einschränkungen Festhalten am Prinzip der dynamischen Rente Einsparungen > Abbau Steuervorteilen/Vergünstigungen >

Erhöhung der Verbrauchsteuern

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.5 Maßnahmen

Ausgabenkürzung 2,5 Mrd. DM (Landwirtschafts-, Arbeits-, Verteidigungs-, Entwicklungshilfe-, Verkehrsministerium)

Abbau Steuervergünstigungen 1,1 Mrd. DM

Schulden für Investitionsausgaben 2,5 Mrd. DM

Ausgabensteigerung 12,7%

Krankenversicherungsbeitrag Rentner 4%

Mehrwertsteuererhöhung 1%

Ergänzungsabgabe Einkommens- und Körperschaftssteuer 3%

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.5 Maßnahmen

Gesetz zur Förderung des Wachstums und der Stabilität der Wirtschaft fünfjährige Finanzplanung

Finanzplan durch Bundesminister Finanzen

jährliche Anpassung und Fortsetzung

Kabinettausschuss für mittelfristige Finanzplanung

1967 erste mittelfristige Finanzplanung

antizyklisches Verhalten ermöglicht

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.5 Maßnahmen

Artikel 113 GG

Erweiterung des Zustimmungsverweigerungsrechts

Verbesserung der Einspruchsmöglichkeit

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

1.6 Abschlussbilanz

Haushalt 1969

1, 8 Mrd. DM Ausgabensperre

2,4 Mrd. Konjunkturrücklage (+ Länder/Gemeinden 1,2 Mrd.)

1967 kalkuliertes Defizit 4,5 Mrd. DM Überschuss 5,4 Mrd. DM

1967 aufgenommene Schulden größtenteils getilgt

Doppelaufgabe ankurbeln + konsolidieren gelungen

1. Finanzpolitik der großen Koalitionen 1966-1969

1.6 Abschlussbilanz

1964 1965 1966 1967 1968 1969

-1012345678

Arbeitslosenquatoe 0,8 0,7 0,7 2,1 1,5 0,9

Wachstumsrate BIP 6,7 5,4 2,8 -0,3 5,5 7,5

1964 1965 1966 1967 1968 1969

1. Finanzpolitik der großen Koalition 1966-1969

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.1 Ausgangslage 2005

Seit 2002 stets 3% Defizitkriterium verfehlt

unattraktiver Standort

mangelndes Wirtschaftswachstum

hohe Arbeitslosenzahlen

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.2 Dilemma

HaushaltsausgleichWirtschaft ankurbeln

vs.

Doppelaufgabe

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.3 Theorie

dämpfende Wirkung Ausgabenkürzung und Steuererhöhung Hauptteil in Zeiten stärkeren Wirtschaftswachstums Maßnahmen dort wo negative Effekte am geringsten

Unternehmenssteuer und Sozialversicherungsbeiträge eher senken als erhöhen

generelle Erhöhung Einkommenssteuer nicht sinnvoll

Erhöhung Mehrwertsteuer / Sozialversicherung belasten niedrig produktive Dienstleistungen überproportional

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.4 Zielsetzungen/Leitlinien

Staatshaushalt = „Schicksalsbuch der Nation“

Doppelstrategie -Impulse für Wachstum und Beschäftigung + Haushaltskonsolidierung

Unternehmenssteuer > Einkommenssteuer

internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessern

Entlastung Personen- und Kapitalgesellschaften Steuersystem soll keinen Anreiz für Gesellschaftsform bieten

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.5 Maßnahmen

Mehrwertsteuer: auf 19% erhöht Einkommenssteuer: Spitzensatz 3% angehoben Arbeitslosenversicherung: 6,5 4,2 % 3,3%

Rentenversicherung von 19,5% auf 19,9% Krankenversicherungen ca. 0,6% rauf

Einsparungen (z. B. Eigenheimzulage, Pendlerpauschale) Unternehmenssteuer:

Steuerlast Kapitalgesellschaften 39% unter 30% Investitionen: 25-Milliarden-Impulsprogramm (bis 2009)

Arbeitslosengeld I: gestaffelte, längere Zahlung bei älteren Arbeitslosen

Mindestlohn: Briefzusteller – 8 - 9,8 Euro

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

2.6 (Zwischen-) Bilanz

Höhe Unternehmenssteuer europäischer Durchschnitt Senkung Arbeitslosenversicherung Entlastung von 17 bzw. 7 Mrd. €

Gesamtsozialversicherungssatz unter 40% Bruttolohn

Defizitverfahren gegen Deutschland eingestellt (2006 1,7%)

2010 unterschreitet der Schuldenstand die 60 % Marke

2008 Nettokreditaufnahme 11,9 Mrd. € (2007 - 14,4 Mrd. €)

Staatshaushalt erstmalig seit 1989 ausgeglichen

Staatsquote 2006 - 45,6% (Prognose 2008 43,3%)

Wachstumsrate 2006 - 2,9%; 2007 - 2,4% Prognose 2008 - 2,0%

Arbeitslosenzahl: November 2007 3.378.000

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

Grafik

Grafik

2.6 (Zwischen-) Bilanz

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

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2.6 (Zwischen-) Bilanz

2. Finanzpolitik der aktuellen großen Koalition

Diskussionsanregung69 mahnten Sachverständige vor der Gefahr, den Gewinn schnell wieder zu verspielen, „die geschaffenen Instrumente machen allein noch keine stabilisierende Politik aus. “ (Spree, 1969)

Generaldebatte des Deutschen Bundestages zum Haushalt 2008

Die deutsche Wirtschaft ziehe die europäische Wirtschaft wieder "nach vorne", bilanzierte Merkel.

Jahresgutachten 2007/08 der „Wirtschaftsweisen“

„Wir werden das Erreichte nicht verspielen“, versicherte Angela Merkel dem Vorsitzenden des Sachverständigenrates, Bert Rürup, bei der Entgegennahme des Jahreswirtschaftsgutachtens

Wie sicher ist der Aufschwung, taugen die Maßnahmen zur Dauerhaftigkeit, oder wird das erreichte aus wahlkampfpolitischer Orientierung wieder verspielt?

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.1 Regierungserklärung Kurt Georg Kiesinger 11. Dezember 1966

Es ist zu prüfen, ob Aufgabenverteilung des Grundgesetzes noch sachgerecht ist

Überprüfung im Rahmen der Reform der Finanzverfassung, welche die Regierung als eine der großen innenpolitischen Aufgaben ansehe

Zudem sei es nötig, durch einen kooperativen Föderalismus eine „gerechte und fruchtbare Ordnung“ zwischen Bund, Ländern und Gemeinden herzustellen

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.2 Gründe für die Reformbedürftigkeit der Finanzverfassung

Unterschiedliche Entwicklung der Steuereinnahmen von Bund und Ländern

Bund begann aufgrund seiner Finanzstärke Länderaufgaben zu finanzieren

Hierfür keine verfassungsrechtliche Grundlage

Bund führte Länder an „Goldenen Zügeln“

3. Finanzverfassungsreform 1969

„Troeger-Kommission“ 1964-1966:

Expertenkommission, sollte Vorschläge für eine Reform der Finanzverfassung erarbeiten

Vorsitz: Heinrich Troeger, Vizepräsident der Bundesbank

Legte im Februar 1966 Gutachten vor

Vorschläge von der Großen Koalition ab Dezember 1966 weitgehend übernommen

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.3 Grundgesetzesänderungen 19693.3.1 Kompetenzverteilung: Gemeinschaftsaufgaben Art 91a/b GG

Hochschulbau einschließlich Hochschulkliniken

Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur

Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes

Bund übernimmt jeweils Hälfte der Kosten

Voraussetzung: für Gesamtheit bedeutsam, Verbesserung der Lebensverhältnisse

Bildungsplanung

Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung

Freiwillige Kooperation

Finanzierung ist im Einzelfall zu klären

Artikel 91 a Grundgesetz: Artikel 91 b Grundgesetz:

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.3.2 Reform der Finanzverfassung

„großer Steuerverbund“ (Art. 106 GG): Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer als gemeinsame Steuern von Bund und Ländern (und Gemeinden)

Verbundsystem Bundesanteil Länderanteil Gemeindeanteil

Einkommenssteuer 42,5 % 42,5 % 15 %

Körperschaftssteuer 50 % 50 %

Umsatzsteuer 51,41 % 46,52 % 2,07 %

(nach: Bundesministerium der Finanzen 2002)

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.3.2 Reform der Finanzverfassung

Horizontale Verteilung des Länderanteils aus den Gemeinschaftssteuern (Art. 107 (1) GG):

Einkommen- und Körperschaftsteuer: Verteilung nach „örtlichem Aufkommen“

Umsatzsteuer: maximal 25 % des Länderanteils an finanzschwache Länder, Rest (mind. 75 %): Verteilung nach Einwohnerzahl

Zusätzlich: Länderfinanzausgleich (Art. 107 (2) GG)

Zusätzlich: Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 (3) GG)

3. Finanzverfassungsreform 1969

3.3 Grundgesetzesänderungen 1969

3.3.2 Reform der Finanzverfassung

1968/69 Konflikte um horizontale Verteilung der Gemeinschaftssteuern

Verteilung nach örtlichem Aufkommen vs. Verteilung nach Bedarf

Finanzstarke Länder vs. Finanzschwache Länder

Finanzstarke Länder von der SPD regiert, finanzschwache Länder von CDU/CSU regiert

3. Finanzverfassungsreform 19693.3 Grundgesetzesänderungen 1969

3.4 Gesetzgebungsverfahren

11.12.1968: 2/3-Mehrheit für Reformentwurf der Regierung

07.02.1969: keine 2/3-Mehrheit

Vermittlungsausschuss

20.03.1969: keine 2/3-Mehrheit für Vermittlungsergebnis

Vermittlungsausschuss

23.04.1969: Zustimmung mit 2/3-Mehrheit

09.05.1969: Zustimmung mit 2/3-Mehrheit

3. Finanzverfassungsreform 1969

4. Föderalismusreform 2006

„Die Unfähigkeit und Unwilligkeit der deutschen Politik, zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Probleme zu lösen, ist furchtbar. Mir ist doch völlig egal, wer da zuständig ist – es muss einfach geregelt werden.“

4.1 Ausgangslage

„Politikverflechtungsfalle“

Mangel an Transparenz, Effizienz, finanzieller Solidarität und Europafähigkeit

Kommission 2003 scheiterte

Große Koalition brachte umfassende Grundgesetz-Änderungen durch

Seit 1. September 2006 in Kraft

4. Föderalismusreform 2006

4.2.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 73GG)

Kein Mitspracherecht der Länder

Bsp.: auswärtige Angelegenheiten, Einwanderung, Währung, Luftverkehr, Post und Telekommunikation

4.2.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder (Art. 70GG)

„Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform

4. Föderalismusreform 2006

4.2.3 Konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72,74,74a GG)

Länder haben Befugnisse nur dann, wenn der Bund sie nicht wahrnimmt

„Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“

Bsp.: Strafvollzug, Versammlungsrecht, Waffenrecht, Förderung der Forschung

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform

4. Föderalismusreform 2006

4.2.4 Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG)

Bund kann Rahmenvorschriften erlassen, die Länder mit eigenen Gesetzen ausfüllen

auch hier greift die Erforderlichkeitsklausel

Bsp.: Grundsätze des Hochschulwesens, Naturschutz, allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform

4. Föderalismusreform 2006

4.2.5 Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a/b GG)

Bund wirkt bei der Erfüllung der Aufgaben der Länder mit, wenn diese „für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“

Bsp.: Aus- und Neubau von Hochschulen, Bildungsplanung, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur

Bund ist zu finanzieller Unterstützung verpflichtet

4.2 Typen der Gesetzgebung vor der Reform

4. Föderalismusreform 2006

4.3.1 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes

mehr Kompetenzen auf Bund übertragen Bsp.: Kernenergie, Waffen- und Sprengstoffrecht, Melde- und

Ausweiswesen

4.3.2 Ausschließliche Gesetzgebung der Länder

mehr Kompetenzen, z.B. Strafvollzug, Ladenschluss, Gaststättenrecht, Großteil des Hochschulrechts, allg. Rechtsverhältnisse der Presse

stärkerer Einfluss der Landesparlamente, soll Wettbewerb fördern, kann aber auch zu Konfusionen sorgen (Rauchverbot)

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006

4. Föderalismusreform 2006

4.3.3 Konkurrierende GesetzgebungErweiterungen / neue Zuordnung in ausschließliche Kompetenzen

a) Kernkompetenzen: Erforderlichkeit ist stets zu bejahen, keine Prüfung Unterschied zu ausschließlicher Gesetzgebung:

Bund muss keine Regelungen treffen, dann Ländersache

b) Bedarfskompetenzen: Erforderlichkeitsprüfung notwendig Nur noch 11 statt 33 Bereiche

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006

4. Föderalismusreform 2006

4.3.3 Konkurrierende GesetzgebungErweiterungen / neue Zuordnung in ausschließliche Kompetenzen

c) Abweichungskompetenzen:

Länder dürfen in sechs Bereichen von den Gesetzen des Bundes abweichen (z.B. Umwelt, Hochschulrecht)

„Landesrecht bricht Bundesrecht“

das zeitlich letzte Gesetz muss angewendet werden (Bund erlässt Gesetz, Land ändert Gesetz, Bund novelliert Gesetz, Land muss wieder Abweichung beschließen => Gesetzes-Pingpong)

von schon bestehenden Gesetzen kann erst ab 2010 abgewichen werden

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006

4. Föderalismusreform 2006

4.3.4 Rahmengesetzgebung

wurde komplett abgeschafft, Kompetenzen verteilt

4.3.5 Gemeinschaftsaufgaben

wurde nicht abgeschafft, Länder wollten sich finanzielle Unterstützung sichern

Hochschulbau und Bildungsplanung gingen an Länder

Finanzielle Übergangsregelung ist im Grundgesetz verankert: Bund zahlt bis 2019 mit

Misstrauen der Länder erkennbar

4.3 Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform 2006

4. Föderalismusreform 2006

3. Föderalismusreform 2006

„Die Unfähigkeit und Unwilligkeit der deutschen Politik, zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Probleme zu lösen, ist furchtbar. Mir ist doch völlig egal, wer da zuständig ist – es muss einfach geregelt werden.“

(Quelle: Der Spiegel Nr. 47, 19.11.2007, S. 44)

4. Föderalismusreform 2006

1969: finanzielle Neuordnung stand im Mittelpunkt, 2005: Fragen der Finanzverteilung erst in 2. Stufe

Politikverflechtung vs. Politikentflechtung

In beiden Fällen Beratungen in Kommissionen schon vor Bildung der Großen Koalition

5. Unterschiede/Gemeinsamkeiten der Föderalismusreformen

6. Diskussionspunkte

Folgen der Gemeinschaftsaufgaben? Folgen des Länderfinanzausgleichs? Ausgleich gerechtfertigt? Auswirkungen der Abweichungsgesetzgebung? Wurde durch die Reform 2006 eine Politikentflechtung erzielt? Ist eine grundlegende Neuordnung der Finanzverteilung überhaupt

möglich? (-> Föderalismusreform 2) Erleichtern große Koalitionen Reformen des Föderalismus?

Diskussionsanregung Finanzpolitik