Prof. Dr. D. Nabers ()Christian-Albrechts-Universität zu Kiel, Wilhelm-Seelig-Platz 2,24118 Kiel, DeutschlandE-Mail: [email protected]
Identität und Außenwirtschaftspolitik der Volksrepublik China in Jahrzehnten der Krise
Dirk Nabers
Zusammenfassung: Der Beitrag betrachtet den theoretischen Nexus zwischen Außenwirtschafts-politik und Identitätswandel. Dabei wird Identität aus diskurstheoretischer oder poststrukturalis-tischer Perspektive analysiert. Es wird ein Idealtypus entworfen, der den Wandel von Identität beginnend mit einer dislozierten oder krisenhaften sozialen Struktur, über hegemoniale Politik, bis zur temporären Schließung der Struktur durch neue institutionelle Arrangements nachzeichnet. Die theoretischen Argumente werden anhand der chinesischen Außenwirtschaftspolitik nach der Asienkrise 1997 und der Weltfinanzkrise seit 2007/08 illustriert.
Schlüsselwörter: China · Krise · Identität · Hegemonie · Außenwirtschaftspolitik
Chinese Identity and Foreign Economic Policy in Decades of Crisis
Abstract: The article looks at the theoretical nexus between foreign economic policy and iden-tity change. By taking a discourse theoretical or poststructuralist perspective, an ideal type will be constructed that highlights the process from crisis or dislocated structure, over “hegemonic struggles“, to the temporary suture and institutionalization of novel identity structures. The theo-retical arguments will be illustrated by analyzing Chinese foreign economic policies after the Asian Crisis that broke out in 1997, and the world financial crisis that started in 2007/08.
Eines der weitgehend akzeptierten Klischees der Globalisierungsdebatte lautet, dass wir in einer Zeit des rapiden politischen und ökonomischen Wandels leben (Rosenau 1990; Walker 1993; Bially Mattern 2001; Scholte 2005, S. 231–255). Angetrieben durch finan-zielle, ökologische und politische Krisen unterschiedlicher Natur und unterschiedlichen Ausmaßes, scheint die Transformation des sozialen Raums zum markantesten Merkmal unserer Zeit zu werden. Desorientierung in der krisenhaften globalen Finanzpolitik lässt viele Menschen wie auch politische Entscheidungsträger mit einer Reihe schier unbe-antwortbarer Fragen zurück: Wie sieht unsere Zukunft aus? Wie werden wir von globalen Strukturen beeinflusst? Und vielleicht auch: Wer sind wir? Zu welcher Wertegemein-schaft gehören wir? Wer gehört sonst noch dazu? Wer nicht?
Freilich liegen die Antworten auf solche Fragen nicht auf der Hand. Dissens beginnt mit der Definition des Begriffs „Krise“, setzt sich fort mit der Frage der von der Krise betroffenen Subjekte und mündet in Fragen nach Verantwortung und ethischen Implika-tionen. Sind die nicht enden wollenden Krisen objektive „Fakten“, die ihren Lauf jenseits aller politischen Kontrolle nehmen? Welche Rolle spielt Politik bei der Definition von Krisen und – konsequenterweise – in der Beendigung respektive Fortschreibung dersel-ben? Wie werden Gesellschaften durch Krisen verändert oder ganz neu erzeugt? Welche Maßnahmen werden ergriffen, um die verwundbarsten Teile der Gesellschaft zu schüt-zen? Dies sind die Fragen, die den allgemeinen Rahmen dieses Beitrags darstellen. Ein solch breiter Rahmen erscheint als Ausgangspunkt unabdingbar, bleibt doch der Zusam-menhang zwischen Identität und Krise zumal in der Disziplin der Internationalen Bezie-hungen (IB) unterkonzeptualisiert (Widmaier 2007; Widmaier et al. 2007; Croft 2006; Holsti 2004, S. xiii–xix). Diesem Defizit soll hier begegnet werden.
Im Mittelpunkt steht der konzeptuelle Nexus zwischen Krise und Identität. Der Fokus auf Identität begründet sich aus der Annahme, dass hiermit das Wesen von Gesellschaft theoretisch am präzisesten ausgedrückt werden kann. Als Fallbeispiel dient die außen-wirtschaftspolitische Praxis der Volksrepublik China im Zuge der Finanzkrisen nach 1997 und 2008. Außenwirtschaftspolitik als Teil der Außenpolitik wird hier als der kon-tinuierliche Versuch von Regierungen konzeptualisiert, als wichtigster Repräsentant des Staates Identität herzustellen und soziale Ordnung zu garantieren. Aus diesem Argument folgt, dass es keine objektive Essenz oder Substanz von Staaten oder Regionen wie etwa „Ostasien“ geben kann; ihr ontologischer Referenzpunkt ist vielmehr die Bedeutung, die in einem Diskurs über den Staat und die Region generiert wird. Insofern verändern Krisen notwendigerweise die chinesische Gesellschaft und mit ihr das, was sich als politischer Komplex „Ostasien“ manifestiert; doch nicht nur dies: Krisen wie die als solche dekla-rierte „Weltfinanzkrise“ seit 2008 setzen sich über nationale Grenzen hinweg fort; sie verändern Gesellschaft im transnationalen, ja globalen Kontext.
In diesem Sinne – und im Sinne einer Präzisierung des eingangs sehr weit formulier-ten Erkenntnisinteresses – versteht sich die folgende Argumentationslinie als eine mög-liche Antwort auf die Frage, wie sich ostasiatische Identität als spezifische Ausformung von Bedeutungsstrukturen durch die Artikulierung chinesischer Außenwirtschaftspolitik ändert. Politischen Krisen kommt dabei eine fundamentale Bedeutung zu, indem jegliche politische Maßnahme – oder präziser: jegliche politische Artikulation – als Antwort auf
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eine Krise gesehen wird. Krisen sind permanent wirkende politische Phänomene; ohne Krisen, sei es in der Wirtschafts-, Gesundheits-, Bildungs- oder eben der Außenhandels- und Finanzpolitik – verlöre Politik ihre Substanz und Richtung. Jede politische Entschei-dung muss als Antwort auf eine Krise unterschiedlicher Intensität angesehen werden, und jede Krise kann als Triebfaktor von sozialem Wandel unterschiedlicher Reichweite angesehen werden. Wie im Laufe dieses Beitrags aber noch deutlich werden wird, ist jede Krise indes nur innerhalb von Diskursen als solche sichtbar.
Um dem Analyseziel schrittweise näher zu kommen, folgen zunächst einige Ausfüh-rungen zum theoretischen Nexus zwischen Krise und Identität. Diese Gedanken münden in der Skizzierung eines Idealtypus, der sodann am Beispiel des Wandels der chinesi-schen Außenwirtschaftspolitik in den eineinhalb Jahrzehnten nach 1997 illustriert werden soll. Der Beitrag endet mit einigen Bemerkungen zum Zusammenhang von Krise, Außen-wirtschaftspolitik und Identitätswandel.
2 Krise und Identität
In einer strukturalistischen oder poststrukturalistischen Perspektive, die mit Namen wie Ferdinand de Saussure, Claude Lévi-Strauss, Jacques Derrida, Michel Foucault oder spä-ter auch Ernesto Laclau verbunden wird, ist jede Gesellschaft nur als Differenzsystem zu verstehen (hervorzuheben für die folgende Analyse sind hier Derrida 1976 sowie Laclau und Mouffe 1985). „Differenz“ bedeutet dabei, dass jedes soziale Element – ein einzelner Mensch, eine Gruppe oder auch ein Staat – nur als Position in einem unendlich verzweig-ten System miteinander verbundener Elemente zu verstehen ist. Kein Element ist dabei vollkommen „bei sich selbst“, indem es seine Existenz immer der Existenz anderer sozia-ler Elemente verdankt, mit denen es in einem sozialen Verhältnis steht oder von denen es sich abgrenzt. Die einzelnen Elemente innerhalb des Sozialen werden in der Literatur häufig als „Subjektpositionen“ oder auch „Identitäten“ bezeichnet. Der hier hervorge-hobene Begriff der „Identität“ wird daher in der folgenden Analyse als prekärer, negati-ver Begriff konzeptualisiert: niemals in sich geschlossen, ephemer und jederzeit in der kontinuierlichen Bewegung differenzieller Beziehungen gefangen (Laclau und Mouffe 1985, S. 95; Smith 1998, S. 87). Die „Unentscheidbarkeit“ sozialer Strukturen führt so zur Unvollendetheit sozialer Identitäten. Die Grenzen einer kollektiven Identität werden dabei durch Exklusion erzeugt; das Soziale stellt nicht lediglich eine weitere Differenz-beziehung in einem geschlossenen sozialen System dar, sondern eine antagonistische Beziehung zu einem zur Erreichung von Identität notwendigen Äußeren.
In sozialen Konstellationen, die sich in einem Krisenmoment befinden, sind politische Interventionen in die Formung von Identitäten dabei am leichtesten möglich. Krisen als soziale Dislokationen sind konstante Phänomene. In ihrer simpelsten Definition lässt sich eine Krise als etwas Fehlendes innerhalb einer sozialen Struktur verstehen: „a gap which has emerged in the harmonious continuity of the social“ (Laclau 2005, S. 85, 120; Laclau und Mouffe 1985, S. 7, 13; Laclau 1977, S. 103). Ohne ein solch fehlendes Element gebe es keine Krise, keinen Antagonismus und letztlich keine Basis für politische Forderungen.
Aufgabe hegemonialer Politik ist es dann, einen Namen für das fehlende Element der dislozierten sozialen Struktur zu finden. Um als ein lückenfüllender diskursiver Knoten-
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punkt fungieren zu können, müssen Signifikanten die Rolle so genannter „leerer Signi-fikanten“ (empty signifier) übernehmen (Laclau 1996, S. 36–46), d. h. eine diskursive Differenz so weit zu entleeren, „dass sie behelfsmäßig die Identität des Diskurses aus-drückt“ (Stäheli 2001, S. 201; ähnlich Andersen 2003, S. 53). Knotenpunkte sind mithin leere Signifikanten, an denen Elemente durch ihre Fixierung zu Momenten in einem Dis-kurs werden.1 Begriffe wie derjenige der „Freiheit“, des „Westens“ (Hellmann 2008), der „sozialen Marktwirtschaft“ (Nonhoff 2001), des „Kapitalismus“ oder der „Gerechtigkeit“ (Laclau 2004, S. 287, 293) können in politischen Diskursen somit zum Sammlungspunkt unterschiedlichster und mitunter widersprüchlicher Bedeutungen werden.
Diskursive Hegemonie ähnelt damit einem politischen Ringen darüber, wie Signifi-kanten miteinander verbunden werden. Laclau und Mouffe bezeichnen dies als „hegemo-nic struggle“. Zwei Aspekte spielen in diesem Zusammenhang als Erfolgsfaktoren eine Rolle: Die radikale Andersartigkeit eines politischen Projekts, die eine Überwindung der Krise möglich macht, gleichzeitig jedoch die Verbindung mit residualen Bedeutungsmus-tern und Institutionen (Laclau 1990, S. 64; Norval 1996, S. 96). Laclau verweist in diesem Zusammenhang auf das Konzept der Glaubwürdigkeit (credibility) des hegemonialen Projekts (Laclau 1990, S. 66; Laclau 2000, S. 82), die unmittelbar mit der Verbindung tradierter Vorstellungen und etablierter Institutionen zusammenhängt. Je weitgehender die Dislokation, d. h. je weniger Prinzipien der „alten Ordnung“ unverletzt fortbestehen, desto unabhängiger wird das hegemoniale Projekt von diesen „sedimentierten Praktiken“ (Laclau 1990, S. 66). Sobald ein hegemonialer Diskurs auf dieser Basis institutionelle Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren generiert, schließt er alternative Bedeutungs-muster und Rahmenwerke für Akteursverhalten weitestgehend als illegitim, unmoralisch, irrational und, schließlich, inkohärent aus.
Es sei darauf hingewiesen, dass es sich bei dem hier skizzierten Prozess um eine idealtypische Sequenz hegemonialer Politik handelt (Abb. 1), die zu keinem Zeitpunkt abgeschlossen ist. Wir werden in der nachfolgenden Untersuchung der chinesischen Außenwirtschaftspolitik in Ostasien erkennen, dass solche Idealtypen nur zur besseren Abbildung einer höchst kontingenten politischen Praxis dienen können. Die Analyse ent-wickelt sich entlang des Idealtypus, beginnend mit der Krisenhaftigkeit internationaler Politik in Ostasien und der hegemonialen Auseinandersetzungen Chinas mit anderen Akteuren in der Region, über diskursiv plausibel darstellbare Logiken der Äquivalenz und Differenz, Identitäts- und schließlich institutionellem Wandel.
1 In ihrer Theorie unterscheiden Laclau und Mouffe zwischen „Momenten“ und „Elementen“. Während Momente solche Differenzbeziehungen beschreiben, die in einem Diskurs tempo-rär fixiert werden, weisen Elemente eine solche kontingente Fixierung nicht auf. Durch die temporäre Bedeutungsfixierung wird eine Verbindung zwischen Elementen hergestellt. Diesen Vorgang nennen Laclau und Mouffe, wie bereits angedeutet, „Artikulation“. Hegemonie stellt mithin die temporäre Umwandlung von Elementen in Momente dar (Laclau und Mouffe 1985, S. 136; Laclau 2005, S. 132).
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3 Krise und Identitätswandel in Ostasien
Voraussetzung für die oben beschriebene idealtypische Entwicklung eines hegemonialen Diskurses durch die Konstruktion von Äquivalenzketten auf der Grundlage leerer Signi-fikanten ist eine um sich greifende Sprachlosigkeit infolge der Krise. Mit der Asienkrise, die mit der Abwertung des thailändischen Baht im Juli 1997 begann und schnell auf die meisten Ökonomien Ostasiens übergriff, hat in der Region eine dynamische Entwicklung internationaler Institutionenbildung eingesetzt, die durch die globale Finanzkrise nach 2008 einen neuen Schub erhielt. Dabei ist in der Initialphase zunächst insbesondere das 1997 initiierte Forum der ASEAN + 32 zu nennen, das sich in den Folgejahren deutlich profilieren konnte. Erstmals deutete sich in der Region zwischen Japan, China und Süd-korea im Norden sowie der südostasiatischen Staatengemeinschaft ASEAN im Süden die Herausbildung eines gemeinsamen politischen Komplexes „Ostasien“ an. ASEAN + 3 wurde schon früh von vielen Beobachtern als die zukünftig wichtigste regionale Institution in Ostasien angesehen (umfassend Nabers 2003, 2010). Die Rolle der Volksrepublik China wuchs dabei über die Jahre und soll daher im Folgenden in den Fokus gestellt werden.
3.1 Krise und „Hegemonic struggle“
Die Umstände, die zur Gründung von ASEAN + 3 führten, lassen sich aus der Dichte der seit 1997 erschienen journalistischen und wissenschaftlichen Artikel unschwer iso-lieren. Vor dem Hintergrund unzureichender Problemlösungskapazitäten bestehender
2 Die zehn Mitglieder der ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) plus China, Japan und Südkorea.
Krise
„Hegemonicstruggle“
Äquivalenz/ Differenz
Identitäts-wandel
Institutionali-sierung
Abb. 1: Krise und Identitätswan-del. (Quelle: Eigene Darstellung)
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Institutionen wie der ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) und der APEC (Asia-Pacific Economic Economic Cooperation) sowie der zunehmenden Machtlosigkeit staatlicher Instanzen angesichts grenzüberschreitender Probleme wie Wirtschafts- und Finanzkrisen bestand das auslösende Moment für die Kooperationseuphorie ohne Zwei-fel in der gemeinsamen Erfahrung des Krisenmomentes von 1997 und 1998. Wichtig sind in diesem Zusammenhang sedimentierte Praktiken, auf die der Institutionalisie-rungsprozess Bezug nehmen konnte. Diese Praktiken bestanden in verschiedenen Institu-tionalisierungsinitiativen seit Beginn der 1990er Jahre, in denen sich ein grundlegender Kooperationswille der Anrainerstaaten und ein Diskurs über die Frage nach dem Wesen „Ostasiens“ herausbildete. China spielte in der ersten Phase (1990 bis 2000) eine zurück-haltende, in der zweiten Phase (seit 2000) des hier beschriebenen Regionalismus eine überaus aktive Rolle, die mit einer grundlegenden Veränderung der chinesischen wie der ostasiatischen Gesellschaft einherging.
Innerhalb des Krisendiskurses, der sich ab Juni 1997 in der Region breit machte, posi-tionierten sich viele Länder neu, einerseits in Bezug auf ein sich entwickelndes Konzept von „Ostasien“, andererseits in Bezug auf bestehende Institutionen mit ökonomischem Fokus wie die APEC. „The crisis has stimulated a new sense of East Asian regionalism and brought the countries closer together,“ meinte dazu rückblickend Tommy Koh, Vor-sitzender des Institute of Policy Studies in Singapore (Financial Times, 13. Mai 2001). Aus der oben angerissenen theoretischen Perspektive spielen fünf Aspekte in diesem Krisendiskurs eine Rolle: Erstens das Versagen alter Institutionen; zweitens die daraus resultierende Glaubwürdigkeit alternativer Ideen; drittens die Konstruktion eines antago-nistischen Äußeren; viertens die Möglichkeit der Anknüpfung an sedimentierte Praktiken und fünftens die Einführung eines leeren Signifikanten, der die Äquivalenzketten des Diskurses bezeichnet.
Was die existierenden Institutionen betrifft, so fielen diese durch ostentative Zurück-haltung auf (Dieter 2000). Da die Gründung der ASEAN im August 1967 als Versuch der Etablierung eines Rahmenwerks für erfolgreiches Konfliktmanagement in der südost-asiatischen Subregion zu sehen ist, die wirtschaftliche Kooperation aber bis in die neun-ziger Jahre keine große Rolle spielte (Nabers 1997), konnte das Versagen dieser ältesten regionalen Institution in Ostasien nicht überraschen. Der Entwicklungsstand und die außenwirtschaftlichen Interessen erwiesen sich als zu heterogen. Etwas anders stellt sich die Rolle der APEC dar. Bereits im Herbst 1997 machte der chinesische Präsident Jiang Zemin ferner deutlich, dass die APEC nicht über die Instrumentarien verfügt, krisenmil-dernd tätig zu werden. Er unterstrich, dass das Forum allein handelsliberalisierende Funk-tionen habe und sich aus anderen Politikfeldern heraushalten müsse (MFAPRC 1997). In der gleichen Rede formulierte er erstmals positiv die Idee tieferer finanzpolitischer Kooperation in Ostasien: „We adopt a positive attitude towards strengthening financial cooperation in Asia and are ready to participate in discussions on relevant mechanisms for cooperation.“ (MFPARC 1997)
Letzteres deutet darauf hin, dass innerhalb dieses Krisendiskurses regionale Antworten auf regionale Probleme schnell eine große Glaubwürdigkeit erlangten – laut Laclau ist dies ein Aspekt, der von elementarer Bedeutung bei der Entwicklung neuer Identitäten infolge von Krisen ist. Und auch unter dem Gesichtspunkt der Anknüpfung an sedimen-tierte Praktiken ist die schnelle Institutionalisierung der ASEAN + 3 keine Überraschung.
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Während eine Zusammenarbeit ostasiatischer Staaten innerhalb des 1994 initiierten Asia Europe Meetings (ASEM) bereits existierte, wurde im Dezember 1997 in Kuala Lumpur der erste East Asian Summit (EAS) abgehalten. Der Gipfel wurde von der ASEAN geför-dert und bereitete den Weg für die beginnende ASEAN + 3 Kooperation, an der neben den zehn ASEAN-Staaten auch China, Südkorea und Japan teilnahmen. Es ist diese gesamt-asiatische Gruppenbildung, in der sich nachfolgend Hegemonialstrategien, Prozesse des Identitätswandels und Institutionalisierungsschritte vollzogen und durch die Weltwirt-schaftskrise 2008 einen weiteren Schub erhielten.
Dies wurde zudem erleichtert durch die Konstruktion eines „antagonistischen Äuße-ren“. Was die währungspolitische Kooperation betrifft, so wurde mitunter der Antagonis-mus gegenüber dem Dollar beschworen. Diese Abhängigkeit wurde von China immer wieder kritisiert. Dem Internationalen Währungsfonds (IWF) wurde allerdings ebenso wie der APEC vorgeworfen, von westlichen Mächten – insbesondere den USA – inst-rumentalisiert zu werden und eine Milderung der Krisenfolgen nicht zu bezwecken. Es entwickelten sich in einigen ostasiatischen Staaten Verschwörungs- oder Ansteckungs-theorien. Erstere sehen die Krise als Ergebnis einer ausländischen Verschwörung, die eine Schwächung der asiatischen Volkswirtschaften zum Ziel hatte, um auf dieser Basis feindliche Übernahmen von inländischen Unternehmen und damit einen Eingriff in die ökonomische Autonomie der geschwächten Länder zu erreichen. Ebenso sahen die Ansteckungstheorien die eigene Volkswirtschaft als unglückliches Opfer eines Übergrei-fens der in Thailand begonnenen Finanzkrise auf das eigene Land (Frank 1999). Letztlich führte dies in weiten Teilen der ostasiatischen Gesellschaften zur Ablehnung der vom Westen „oktroyierten“ Reformkonzepte.
Beijing machte schließlich bereits zur Jahreswende 1997/98 erstmals mit einem eige-nen Konzept von „Ostasien“ auf sich aufmerksam, indem die eigenen außenwirtschaft-lichen Interessen über die Staatsgrenzen hinaus definiert wurden. Es sei nicht im Interesse Chinas, die eigene Währung abzuwerten, auch wenn dies kurzfristig die Wettbewerbs-fähigkeit der chinesischen Wirtschaft positiv beeinflussen könnte: „We have evaluated the pros and cons and decided that it is in the best interests of China not to devalue. This might affect China’s competitive position but we have more important things to do“, so der chinesische Vice Minister of Foreign Trade and Economic Cooperation, Long Young-tu, Anfang 1998 auf einem Treffen der von der Krise betroffenen Anrainerstaaten (Halloran 1998), die ihrerseits im Zuge der Krise die nationalen Währungen zum Teil sehr drastisch abgewertet hatten. Um die hieraus resultierenden Wettbewerbsnachteile der chi-nesischen Exporteure gegenüber potenziellen Konkurrenten aus den Nachbarstaaten zu kompensieren, hätte eigentlich eine Abwertung des Yuan, wie sie 1994 vorgenommen worden war, nahe gelegen.
Die skizzierten Entwicklungen, nicht zuletzt der Abwertungsverzicht, bereiteten das Feld für eine größere Rolle Chinas in der Region ab 1997. Der Korea Herald titelte dabei im Jahre 2002 mit der für ostasiatische Institutionalisierungsprozesse entscheidenden Frage: „Which country is capable of taking the lead? It boils down to either China or Japan“ (Korea Herald, 10. Oktober 2002). China hatte im ersten Krisenjahr 1997 die nach Japan weltweit zweitgrößten Währungsreserven angehäuft und wurde damit zu einem natürlichen Konkurrenten des Nachbarstaates. Es entwickelte sich eine produktive Riva-lität zwischen beiden Staaten, aus der die wichtigsten Regionalisierungsimpulse hervor-
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gingen. Dabei konnte China erst im Laufe der Jahre so etwas wie eine Führungsrolle für sich beanspruchen. Zu stark waren Ressentiments in Südostasien, zu groß die Gefahr, die von Chinas Entwicklung als „globaler Produktionsplattform“ ausging. Der malay-sische Human Resources Minister Fong Chan Onn beschrieb dies in der Frühphase der ersten Krise mit folgenden Worten: „China is a threat. Malaysia must learn to cope with this emerging trend and rectify (its) weaknesses to remain competitive“ (South China Morning Post, 10. April 2002). Vor diesem Hintergrund entwickelte sich ein Kampf um Hegemonie, der über den engen finanzpolitischen Rahmen weit hinausging.
Es wurde bald offensichtlich, dass China wie auch Japan die Initiative der ASEAN + 3 nicht lediglich für finanzpolitische Anliegen nutzen wollten. Die von Japan gestartete „Neue Miyazawa Initiative“ vom Oktober 1998, die ein Hilfsprogramm für andere Teil-nehmerstaaten der ASEAN + 3 in Höhe von 30 Mrd. US-Dollar darstellte, fällt noch in den Rahmen der unmittelbaren Bewältigung der Asienkrise. In ähnlicher Weise sind die ersten chinesischen Initiativen zu bewerten. Auch China schnürte ein Hilfspaket, das mit einer Summe von 4 Mrd. US-Dollar – der größte Teil ging an Thailand – deutlich geringer ausfiel als das japanische. Zudem wurden Indonesien Exportkredite und medizinische Hilfe ohne Rückleistung gewährt (MFAPRC 2000). Am Wichtigsten muss jedoch in die-sem Zusammenhang die bereits erwähnte Entscheidung bewertet werden, den Yuan nicht abzuwerten und damit eine Abwertungsspirale in Ostasien zu verhindern.
Während Japan in der Folge zusammen mit Südkorea auf die finanzpolitische Koope-ration innerhalb der ASEAN + 3 setzte, initiierte China auf bilateralem Wege eine han-delspolitische Übereinkunft mit der ASEAN, die in der Etablierung einer Freihandelszone münden sollte. China und die ASEAN unterzeichneten eine entsprechende Übereinkunft am 4. November 2002 in Phnom Penh. Am 1. Januar 2010 trat die Freihandelszone in Kraft (MFAPRC 2004, 2011). In der Folge der Krise hatte sich in China und der Region erstmals ein relativ stabiles Konzept von „Ostasien“ entwickelt, das in der Folge den Rah-men für eine sehr dynamische Identitätspolitik stellte. Innerhalb dieses Rahmens spielte China eine immer bedeutendere Rolle.
3.2 Äquivalenz, Differenz und Identitätswandel
Nachdem vor der Asienkrise ein politisches Konzept von Ostasien in der Region selbst nie existiert hatte, war der Terminus „Ostasien“ als Aktionsradius in der Folge der Asien-krise zur kaum noch hinterfragten Realität geworden. Dies wird aus frühen Äußerungen des chinesischen Premiers Zhu Rongji deutlich:
While pushing for financial cooperation, we should explore measures facilitating trade and investment so as to strengthen exchanges among the business community and promote free passage of information, goods and investment within the region. East Asian countries can exchange views on regional and international issues of common concern so as to strengthen coordination and enhance mutual understand-ing and trust. (MFAPRC 2000)
Innerhalb dieses gedanklichen Rahmens entwickelten sich konkrete Politiken, die in den Jahren nach der Krise die Identität Chinas und seiner Nachbarstaaten formten. Der dama-lige Vize-Präsident Hu Jintao unterstrich bei einem ASEAN + 3-Treffen im Jahre 1998,
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sein Land sehe die Zukunft der Region im Format 10 + 3 (MFPRC 2000). Damit schloss der spätere Präsident implizit eine Mitgliedschaft Indiens, Australiens und Neuseelands in dem entstehenden Komplex aus. Nach der Konstruktion des IWF und der USA als antagonistisches Äußeres der Region stellt der Ausschluss dieser drei Länder eine Verfes-tigung der Äquivalenzkette durch den Signifikanten „Ostasien“ dar. Chinesische Politiker betonten stattdessen in den folgenden Jahren immer wieder die Bedeutung, China und Japan gemeinsam ins Boot zu holen. Im März 2003 ließ das chinesische Außenministe-rium verlauten:
China is willing to see Japan and various countries in Southeast Asia maintain good cooperative relations and hopes Japan, being the only developed country in Asia, will play a constructive role in maintaining economic stability and promoting the healthy development of cooperation in the region. (Zhongguo Xinwen She news agency, 15. Januar 2002)
Als nahezu „leerer Signifikant“ war eine substanzielle Füllung des Konzepts „Ostasien“ in der Folge die Hauptaufgabe regionaler Führungsmächte (Nabers 2010), um politisch handlungsfähig zu bleiben. China tat sich dabei immer wieder hervor, indem Ostasien in den Grenzen der ASEAN + 3 definiert wurde. Auf dem Treffen der Gruppe in Kambod-scha im Jahr 2002 schlug die chinesische Delegation die Errichtung einer Freihandelszone der „ + 3-Staaten“ vor, um auf dieser Basis in einem zweiten Schritt die wirtschaftliche Integration aller 13 „ostasiatischen Staaten“ zu erreichen (Nabers 2003).
Eine neue Institution, zumal eine, die sich so schnell institutionalisiert wie ASEAN + 3, ist in der Lage, Visionen zu zeichnen und Hoffnungen zu wecken. Dies wird in einem Zwischenfazit des chinesischen Präsidenten Hu Jintao auf dem Boao Forum for Asia (BFA) 2004 deutlich, in dem er zwar die Rückständigkeit der Kooperation von ASEAN + 3 gegenüber der EU anerkennt, jedoch unterstreicht: „I think the process of Asian econo-mic integration will definitely make continuous headway so long as our Asian countries deepen bilateral cooperation, enhance regional cooperation, gradually press ahead with the overall cooperation within Asia and strengthen communication and coordination with other regions of the world as well as with some organizations of countries.“ (MFAPRC 2004)
Es dauerte nur ein Jahrzehnt, bis der Rahmen der chinesischen Außenpolitik sich komplett gewandelt hatte. Premier Wen Jiabao brachte diesen Rahmen 2011 bei einem Treffen der ASEAN + 3 wie folgt auf den Punkt: „China insists on promoting East Asian cooperation in which ASEAN plays the leading role, 10 + 1 is the basis, 10 + 3 is the main body and the EAS is an important supplement.“ (MFAPRC 2011) China kalkulierte die eigene Ratio zunehmend auf der Basis der Gruppe und fügte sich damit sukzessive in die entstehende kollektive Identität ein. Wie wir nicht erst seit Wendts Arbeiten (insbes. Wendt 1999) wissen, können solche Identitäten im Ergebnis dazu führen, dass soziale Akteure die eigene Wohlfahrt mit der Wohlfahrt eines anderen Akteurs gleichsetzen: sie werden in gewisser Weise altruistisch. Dies schließt nicht aus, dass Akteure sich rational verhalten. Interessenkalkulationen, und seien sie noch so ausgeprägt, werden dann nicht mehr individuell, sondern auf der Basis der Gruppe vollzogen. Dass dies auch materielle Institutionalisierungsschritte nach sich zog, wird weiter unten noch deutlich.
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Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die Ausweitung der Agenda auf der Folie eines stabilen Konzepts von Ostasien sich auch zwischen 2006 und 2013 als zentrales Anliegen Beijings zeigte. Bei einem ASEAN + 3 Treffen in Kuala Lumpur im Jahre 2006 unter-strich der chinesische Außenminister Li Zhaoxing die Bedeutung der Region für Chinas Selbstverständnis:
East Asia is our common homeland, and to realize durable peace, development and prosperity in this region is our common pursuit. China will continue to work with all other countries concerned to deepen the 10 + 3 cooperation and create a better future for East Asia. (MFAPRC 2006)
Wie folgend deutlich wird, tat sich China nun vermehrt mit Initiativen hervor, nachdem in der ersten Phase noch Japan die wichtigste Stimme in der Krisenbearbeitung gehabt hatte. Insgesamt lässt sich demnach ein komplexes politisches Spiel der Identitätsbildung identifizieren, in dem die Volksrepublik zunehmend die Rolle eines Protagonisten spielt. Denken wir an die Gründung der ASEAN im Jahre 1967, so hat deren institutionelle Ent-wicklung maßgeblich zur Herausbildung eines einheitlichen politischen Konzeptes von „Südostasien“ geführt; ebenso hat die Gründung der APEC im Jahr 1989 erst den inzwi-schen üblichen Begriff einer „asiatisch-pazifischen Region“ geprägt. Eine Parallele findet sich in der Entwicklung des NATO-Bündnisses, das nach dem Zweiten Weltkrieg lang-sam aber stetig die Herausbildung einer „transatlantischen Identität“ ermöglichte. Auch die „ostasiatische Idee“ blieb von Anfang an nicht auf die rhetorische Ebene beschränkt. Mit der perzipierten Bedrohung der Asienkrise nach 1997 und der Weltfinanzkrise nach 2007 materialisierte sich die ostasiatische Idee in präzedenzloser Art und Weise. Verän-derte ostasiatische wie chinesische Identitätskonstruktionen gingen mit diesem Prozess einher.
3.3 Institutionalisierung
Bereits unmittelbar nach Ausbruch der Krise im Sommer 1997 war der Kooperations-prozess durch eine stetige Institutionalisierung gekennzeichnet, die Ministerialrunden, Senior Official Meetings (SOM) und eine East Asian Vision Group umfasste. Im Dezem-ber 1998 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der 13 beteiligten Länder, dass künftig regelmäßige Treffen abgehalten würden. Die nächsten Gipfel fanden 1999 in Manila, 2000 in Singapur, 2001 in Brunei Darussalam, 2002 in Phnom Penh und 2003 auf Bali statt. Andere Treffen umfassten die Finanz- und Außenminister der beteiligten Län-der (Nabers 2003). Vor allem das Treffen der Finanzminister in Chiang Mai im Mai 2000 ist als Meilenstein des finanzpolitischen Institutionalisierungsprozesses der ASEAN + 3 zu bezeichnen. Dieser Prozess wurde 2008 mit der Multilateralisierung von Chiang Mai fortgesetzt. Die Volksrepublik China spielte in diesem Prozess zunehmend die Rolle eines Hauptakteurs.
Die so genannte erste Chiang-Mai-Initiative stellte ein Rahmenwerk zur Überwa-chung von Kapitalflüssen, Mechanismen zur Selbst- und Fremdhilfe bei Währungs-krisen und internationalen Finanzreformen dar. Es sollen künftig unter den beteiligten Ländern wechselseitig Informationen über Kapitalflüsse zur Verfügung gestellt werden,
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Überwachungsmechanismen verbessert und internationale Finanzinstitutionen durch regionale Übereinkünfte komplementiert werden. Im Einzelnen kamen die 13 Staaten überein, zwischen ihren Zentralbanken eine Reihe so genannter currency swap-Abkom-men zu installieren (Layador und Rowena 2000). Im Ergebnis stellen sich die nationa-len Währungsinstitute im Falle einer Krise auf bilateraler Basis eine festgelegte Summe an Währungsreserven zur Verfügung, um damit möglichen Spekulationsattacken besser begegnen zu können. China hat solche Abmachungen mit Japan wie auch mit Südkorea, Thailand, Malaysia sowie den Philippinen unterzeichnet und Südkorea mit China, Japan, den Philippinen, Thailand und Malaysia.
Bis 2007 war ein dichtes Netzwerk von 16 Swap-Abkommen zwischen acht Ländern entstanden, das einen Wert von 90 Mrd. US-Dollar hatte. Hinzu kam ein Währungspool der ASEAN in Höhe von zwei Mrd. US-Dollar. Die chinesische Regierung zog zu diesem Zeitpunkt ein bemerkenswertes Zwischenfazit:
Over the past 10 years, 10 + 3 cooperation has yielded productive results in both width and depth. The collective decision-making mechanism under the Chiang Mai Initiative has been officially established, marking an important step toward multinationalism. Study on the feasibility of the East Asia Free Trade Area will be finished at the end of this year. Track II mechanisms such as the Network of East Asian Think-tanks pursue an active agenda. The inauguration of the first East Asia Summit at the end of last year ushered East Asia cooperation, with 10 + 3 as its main channel, into a new stage of development. (MFAPRC 2006)
Der Prozess der ASEAN + 3-Kooperation boomte, und es schien, als werde China erst jetzt zu einem auch in substanzieller Hinsicht führenden Akteur in diesem Forum. Im Mai 2007 einigte man sich innerhalb von ASEAN + 3 darauf, die bilateralen Mechanis-men nun in einen multilateralen Mechanismus zu überführen. Zunächst hatte sich China auf dem ASEAN + 3-Finanzministertreffen 2007 erstmals für eine Multilateralisierung des Prozesses eingesetzt. Im Februar 2009 kam man überein, einen neuen multilatera-len Währungspool von 120 Mrd. US-Dollar zu schaffen, wobei China und Japan jeweils 38,4 Mrd. US-Dollar und damit den Löwenanteil des Pools zu tragen haben. Während Südkorea 19,2 Mrd. US-Dollar trug, zeigte sich keines der zehn ASEAN-Mitglieder für mehr als 4,8 Mrd. US-Dollar verantwortlich. Der Pool wurde 2012 verdoppelt, wobei auch der Anteil, der unabhängig von einer IWF-Entscheidung vergeben werden darf, von 20 auf 30 % angehoben wurde (Sussangkarn 2010; Saputro 2013).
Darüber hinaus bemühte sich Beijing angesichts der sich abzeichnenden globa-len Finanzkrise nach 2007 um die Initiierung neuer Kooperationsfelder. Auf dem ASEAN + 3-Gipfel in Cebu schlug der chinesische Premier Wen Jiabao einen Fünf-punkte-Plan vor, der die Etablierung eines asiatischen Bond-Marktes, die Erhöhung wechselseitiger Investitionsflüsse innerhalb der Mitglieder von ASEAN + 3, ein zentrales Kreditüberwachungssystem, die Verbesserung der Investitions- und Finanzstruktur, die Behandlung öffentlicher Gesundheit als „gemeinsames Problem“ und die Einführung eines „Financial Risk Managements“ umfasste. Zudem müssten die ASEAN + 3-Staaten künftig auch stärker in der Sicherheits- und Sozialpolitik kooperieren:
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Poverty alleviation and women affairs are new areas for 10 plus Three cooperation. To share experience in poverty alleviation, promote regional poverty alleviation cooperation and discuss ways of enhancing women’s role in promoting economic development and social progress, China will hold this year a training course for officials for poverty alleviation and another one on women affairs for 10 plus Three countries. (MFAPRC 2007)
Themen, die in diesem Zusammenhang von der chinesischen Regierung auf allen ASEAN + 3-Gipfeln prononciert wurden, waren die Kontrolle transnationaler Kapi-talflüsse, die Entwicklung maritimer Kooperation und die Entwicklung einer besseren Infrastruktur-Konnektivität. Die genannten Themen wurden innerhalb der ASEAN + 3 mit finanziellen Mitteln von rund 400 Mio. € in den Jahren 2009 bis 2011 untermau-ert (MFAPRC 2011). China selbst sah sich 2007 und 2008 sinkenden Aktien-Indizes gegenüber, die innerhalb eines Jahres die Hälfte ihres Wertes verloren. Trotz eines finan-ziellen Stimulus für die eigene Wirtschaft von 600 Mrd. US-Dollar sank das Wachstum auf nur noch 6,1 % im Jahre 2009; die Arbeitslosenquote stieg auf ein für chinesische Verhältnisse präzedenzloses Niveau (World Bank 2009). Umso wichtiger erschien China die weitere Integration Ostasiens, wie die Initiative von dreißig neuen Kooperations-feldern innerhalb von ASEAN + 3 im Jahre 2011 durch die chinesische Regierung zeigt (MFAPRC 2011). Was als Mechanismus zur Bildung eines Gegengewichts gegen die vom IWF verlangten Schritte monetärer und fiskalischer Konsolidierung begann und um den zunächst noch weitgehend leeren Signifikanten „Ostasien“ als Name einer neuen Äquivalenzkette kreiste, entwickelte sich auf der Grundlage der beiden Chiang-Mai-Ini-tiativen mithin rasch zu einer Institution, die in globalen Foren wie der WTO, aber auch innerhalb der APEC, koordinierte Initiativen einbringen kann. Die in den eineinhalb Jahr-zehnten von 1997 bis 2013 geschaffene Struktur – Institutionalisierung der Gipfel- und Fachministertreffen und Verdichtung der swap-agreements – hat dazu beigetragen, dass erstmals so etwas wie eine ostasiatische Identität erkennbar wurde, auf deren Grundlage sich eine neue Institution so dynamisch entwickeln konnte.
4 Fazit
Der Beitrag widmete sich dem theoretischen Nexus zwischen Krisen und sozialem Wan-del respektive Identitätswandel. Dabei wurde besonders auf die Herstellung von Identität durch Außenwirtschaftspolitik geachtet. Es wurde ein Idealtypus zugrunde gelegt, der den Zusammenhang von Krisen, Hegemonialstrategien, der Nutzung leerer Signifikanten als Name von Äquivalenzketten, Identitätsbildungs- und Institutionalisierungsprozes-sen deutlich macht. In der Analyse sind die wichtigsten Faktoren genannt worden, die zur Gründung und weiteren Institutionalisierung von ASEAN + 3 geführt haben. Neben der unzureichenden Problemlösungskapazität bestehender Institutionen wie der ASEAN und der APEC sowie der zunehmenden Machtlosigkeit staatlicher Instanzen angesichts grenzüberschreitender Probleme wie Wirtschafts- und Finanzkrisen, Umwelt-, Sicher-heits- und sozialer Themen besteht das auslösende Moment für die Kooperationseuphorie ohne Zweifel in der gemeinsamen Erfahrung der Krisenmomente von 1997 und 2007/08.
Identität und Außenwirtschaftspolitik der Volksrepublik China in Jahrzehnten der Krise 137
Es konnte illustriert werden, dass in solch einer Situation sozialer Dislokationen oft ein dramatischer Kollaps institutionalisierter Identitäten stattfindet. Die folgende Transition bestehender Identitäten ist ein höchst kompliziertes, weil multilaterales Unterfangen; sie umfasst eine komplexe Rekonstruktion bestehender politischer Positionen und Werte. Mit der Formulierung alternativer Lösungswege beginnt ein neuer „hegemonialer“ Diskurs, eine völlig neue Ordnung zu konstruieren. Ebenso erzeugen neue Identitäten und Loyali-täten neue politische Handlungsweisen entlang den von der neuen Institution gesetzten Grenzen.
Natürlich stellt die Herausbildung einer „kollektiven Identität“ nach dem hier ange-rissenen Schema einen Idealtyp dar. Nichtsdestotrotz steht als Ergebnis die substanzielle Schwächung alter und die Entstehung einer neuen regionalen Institution. Der Bezug auf Ostasien als politische Einheit tritt innerhalb des neu gegründeten Forums ASEAN + 3 erstmals hervor. Gleichwohl wäre es naiv, einer ostasiatischen Gemeinschaft mit einer einzigen „asiatischen Identität“ das Wort zu reden. Auch in Europa konkurrieren nationale Identitäten nach wie vor mit europäischen. Genauso naiv wäre es jedoch, den seit 1997 und 2008 beschleunigt laufenden Kooperationsprozess in der Region allein als Resultante einer funktionalen institutionellen Effizienz zu sehen, wie dies rationalistisch motivierte Studien suggerieren. Neue Ziele haben sich entwickelt, und das Potenzial für die Verdich-tung der eingeschlagenen Kooperation scheint größer als in der APEC oder der ASEAN. Seit Chiang Mai nehmen ostasiatische Staaten erstmals Anteil an den wirtschaftlichen Belangen ihrer Nachbarstaaten. Wo Geld in einen gemeinsamen Topf eingezahlt wird, ist davon auszugehen, dass mittelfristig wirtschaftspolitische Mitspracherechte eingefordert werden. Das traditionelle ASEAN-Prinzip der Nicht-Einmischung wird damit überwun-den. Die Rolle Chinas – dies lässt sich auf der Grundlage dieses Artikels unschwer prog-nostizieren – wird dabei in den kommenden Jahren weiter wachsen.
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