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Globaler Terrorismus Und Seine Folgen Für Politik Und Wirtschaft

Date post: 14-Dec-2014
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Globaler Terrorismus Und Seine Folgen Für Politik Und Wirtschaft
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Beilage zur Wochenzeitung 19. Januar 2004 Aus Politik und Zeitgeschichte 3 Jochen Hippler Essay Die Folgen des 11. September 2001 fçr die internationalen Beziehungen 7 Harald Mçller Das transatlantische Risiko ± Deutungen des amerika- nisch-europåischen Weltordnungskonflikts 18 Victor Mauer Die geostrategischen Konsequenzen nach dem 11. September 2001 26 Erich Reiter Die Sicherheitsstrategie der EU 32 Wolfgang S. Heinz Internationale Terrorismusbekåmpfung und Achtung der Menschenrechte 41 Tilman Brçck/Dieter Schumacher Die wirtschaftlichen Folgen des internationalen Terrorismus 47 Willi Leibfritz Auswirkungen des Terrorismus auf die Volks- wirtschaften und die Wirtschaftspolitik B 3±4/2004
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Jochen Hippler

Die Folgen des 11. September 2001für die internationalen Beziehungen

Die dramatischen und emotionalisierenden Terror-anschläge in den USA vom 11. September 2001wurden in den Wochen und Monaten danach alsBeginn einer neuen Epoche, als Einschnitt mithistorischen Dimensionen wahrgenommen. Einesolche Einschätzung war aufgrund der Eindring-lichkeit der Bilder verständlich, erfolgte aberdistanzlos aus dem Augenblick heraus. Mehr alszwei Jahre später und aufgrund der ersten Erfah-rungen des „Anti-Terror-Krieges“, des Sturzes derafghanischen Taliban und der Eroberung undBesetzung des Irak lässt sich eine erste Zwischen-bilanz ihrer internationalen Bedeutung ziehen.

Der 11. September ereignete sich in einer Zeitpolitischer Umbrüche im internationalen System.Die Zeit des Kalten Krieges war von einer doppel-ten Struktur gekennzeichnet: einerseits eineroffensichtlichen Bipolarität, die das politischeDenken bestimmte und auch die Begriffe („Ost-West-Konflikt“) prägte. Hinter dieser Grundstruk-tur allerdings vollzog sich in den fünfziger bisneunziger Jahren ein schrittweiser und behutsamerWandel zu einer verdeckten Multipolarität: Warendie USA noch in den fünfziger Jahren die imWesten allein dominierende Macht, differenziertesich durch den Wiederaufstieg Japans und derBundesrepublik Deutschland, durch die Entwick-lung der EWG/EG/EU und die Stärkung andererAkteure (etwa in Südostasien) die internationaleMachtstruktur. Im Verlaufe des Kalten Kriegs wardie bipolare Grundstruktur im Begriff, sich multi-polar aufzufächern, wenn die USA auch noch dermit Abstand wichtigste Akteur blieben. Das Endedes Kalten Krieges führte in diesem Kontext zuden folgenden Ergebnissen: erstens der plötzlichenBeseitigung der bipolaren Grundstruktur durchWegfall eines der beiden Pole: der Sowjetunionund ihres „Lagers“, zweitens aber auch zurSchwächung der multipolaren Tendenz in derWeltpolitik, indem die USA als primärer Siegerim Kalten Krieg für einen historischen „unipo-laren Augenblick“ (der durchaus eine oder zweiGenerationen dauern kann) zur letzten und einzi-gen Supermacht wurden. Der Weg von der Bi-zur Multipolarität führt über eine historischePhase der Unipolarität, in der die USA als letzteund einzige Supermacht das internationale Systemdominieren.

Washington selbst reagierte auf diese neue Situa-tion zuerst mit einer unsicheren Mischung aus uni-lateraler und multilateraler Politik und vagen Vor-stellungen von einer „Neuen Weltordnung“ (unterPräsident Bush sen.), in der ersten Hälfte derersten Amtszeit Präsident Clintons mit verstärk-tem Multilateralismus, um dann – und verstärktunter George W. Bush – zu einer Politik der robus-ten Interessensdurchsetzung und eines hemds-ärmeligen Unilateralismus überzugehen.1 Die US-Agenda wurde mit beispielhafter Klarheit vomehemaligen Nationalen Sicherheitsberater Brze-zinski formuliert: Es gehe darum, die aktuelle US-Dominanz noch möglichst lange in die Zukunft zuverlängern, bevor sie von einem unvermeidlichenmultilateralen System abgelöst werde.2 Auch indiesem Kontext entwickelte sich seit Mitte derneunziger Jahre die Vorstellung von „Schurken-staaten“, denen die USA entgegentreten müssten– weiße Flecken auf der Landkarte globaler US-Dominanz, die es zu verkleinern oder zu beseiti-gen gelte. Die häufigen Luftangriffe Washingtonsgegen den Irak in der zweiten Hälfte der neunzigerJahre und die gegen Afghanistan sowie den Sudan(1998) gehören in diesen Zusammenhang.

Der Terrorismus des 11. September erfolgte zueinem historischen Zeitpunkt, an dem sich dieseSituation verfestigte, er war vor allem ein Angriffauf die Symbole US-amerikanischer Weltmacht:auf das Pentagon (als Symbol der militärischenMacht der USA), das World Trade Center (alsSymbol ökonomischer Macht) und das WeißeHaus (als Symbol der politischen Macht, als Zieldes vorher abgestürzten Flugzeugs). Washingtonreagierte darauf mit einem globalen „Krieg gegenden Terrorismus“, der mehrere Funktionenzugleich erfüllte: die tatsächliche Jagd auf Terrori-sten und ihre Hintermänner, diese diente aberauch als Vorwand, sowohl die eigene Position imNahen und Mittleren Osten sowie in Zentralasienals auch die eigene, globale Führungsrolle auszu-bauen.

1 Vgl. Jochen Hippler, US-Dominanz und Unilateralismusim internationalen System – Strategische Probleme undGrenzen von Global Governance, in: ders./Jeanette Schade,US-Unilateralismus als Problem von internationaler Politikund Global Governance, INEF-Report 70, Duisburg 2003.2 Vgl. Zbigniew Brzezinski, Die einzige Weltmacht – Ame-rikas Strategie der Vorherrschaft, Frankfurt/M. 1999, S. 306.

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Das Paradoxon des „Krieges gegen den Terroris-mus“ bestand und besteht allerdings darin, dassseine unterschiedlichen Zielrichtungen zur gegen-seitigen Blockade neigen: Seine imperiale Dimen-sion droht seine kriminalistische zum Scheitern zubringen. Dies geschieht einerseits dadurch, dassdie US-amerikanische Nah- und Mittelostpolitik(vor allem bezogen auf Palästina, den Irak undAfghanistan) die Ursachen politischer Gewalt ver-schärft und so Öl ins Feuer gießt, zum anderendadurch, dass der rücksichtslose UnilateralismusWashingtons (etwa bezüglich des Irak) auch diediplomatische „Koalition gegen den Terror“ brü-chig werden lässt. Die Bush-Administration neigtzu einer Militarisierung ihrer Terrorbekämpfung,was die Gewaltursachen nicht nur ignoriert, son-dern oft noch vertieft. VerteidigungsministerRumsfeld warf in seinem internen Memorandumvom Oktober 20033 selbst die Frage auf, ob diePolitik gegen den Terrorismus dabei sei, zu schei-tern. Tatsächlich wurden zentrale konkrete Zieledes „Anti-Terror-Krieges“ auch über zwei Jahrenach seinem Beginn nicht erreicht: Al-Qaida istnicht zerschlagen, sondern hat durch neueAnschläge ihre Operationsfähigkeit unterstrichen,die Lage in Afghanistan verschlechtert sich, dieTaliban begannen eine relativ erfolgreiche Reor-ganisation, und die Sicherheitslage im Irak ist nachwie vor prekär. Darüber hinaus hat die einseitigeIrakpolitik Washingtons die nach dem 11. Septem-ber bestehende breite Solidarisierung eines großenTeils der internationalen Akteure mit den USAbeendet.

Eine der zentralen Bedeutungen des 11. Septem-ber für die internationalen Beziehungen lag darin,eine expansivere Politik der Bush-Administrationim Nahen Osten und Zentralasien politisch zurechtfertigen und so zu erleichtern, ohne dassdiese Terroranschläge dafür ursächlich verantwort-lich gewesen wären: Schließlich hatten die zentra-len Akteure der Bush-Administration schon langevor ihrem Amtsantritt – und lange vor dem 11.September – auf einen Krieg gegen den Irak undeine „Neuordnung“ des Nahen Ostens gedrängt.4

Innen- und außenpolitisch allerdings wurde einesolche Politik durch die Terroranschläge wesent-lich erleichtert. Deshalb wurde der Krieg gegenden Irak mit Nachdruck als Bestandteil des „Krie-ges gegen den Terror“ dargestellt, wodurch dieinternationale Anti-Terror-Koalition nach dem

11. September überdehnt und in Frage gestelltwurde, da viele ihrer Mitglieder dem nicht folgenkonnten.

Der Irakkrieg beseitigte ein widerliches Regime inBagdad, unter dem die irakische Bevölkerunglange und schwer gelitten hatte. Allerdings stelltedie Baath-Diktatur seit dem Golfkrieg von 1991keine ernsthafte Bedrohung für die Region mehrdar: Nach innen von großer Brutalität war sie poli-tisch und militärisch nach außen kein ernsthafterMachtfaktor mehr. Der Irak war für die Region –im Gegensatz zur Zeit vor 1990/91 – keine regio-nale Bedrohung, kein Faktor der Instabilität mehr.Versuche Washingtons, durch die Behauptung, derIrak verfüge über Massenvernichtungswaffen,oder andere Erfindungen (etwa die vorgeblicheZusammenarbeit Saddam Husseins mit Al-Qaida)den Irak als globale Bedrohung darzustellen,waren Propaganda zur Rechtfertigung der eigenenPolitik.

Der Krieg und die ersten Monate der Besatzungs-politik transformierten den Irak von einem internübermächtigen und repressiven Staatsapparat ineinen „failed state“ – innerhalb weniger Wochenlöste sich der irakische Staat auf, seine Reste wur-den von der Besatzung liquidiert. Das überzentra-lisierte politische System machte einer politischenLähmung und einem politischen Vakuum Platz,die durch Elemente der Fragmentierung ergänztwurden. Die katastrophale Verschlechterung derLebensumstände – die schon unter dem Saddam-Regime und wegen der Wirtschaftssanktionen ver-zweifelt gewesen waren –, der Zusammenbruchwichtiger Infrastrukturbereiche (vor allem derStrom- und Wasserversorgung) und der völligeKollaps der öffentlichen Sicherheit ließen denpolitischen Kredit der Besatzungsbehörden schnellschwinden, das politische Symbol der US-Besat-zung lud säkulare (etwa Reste des früheren Regi-mes) und religiös inspirierte Kader zum Wider-stand und zur Gewalt ein, die in Teilen derBevölkerung zunehmend Sympathie fanden.5 Hin-weise auf aus dem Ausland einsickernde Terror-und Widerstandsgruppen unterstrichen die pre-käre Sicherheitslage. Insgesamt hatte der Kriegden Irak von einem brutalen Stabilitätsfaktor zurQuelle regionaler Instabilität werden lassen. Beieiner weiteren Eskalation der Gewalt und desWiderstandes sowie der Verknüpfung innerer undexterner Widerstandsgruppen kann mittelfristigder Gewaltexport in Nachbarländer oder weiterentfernte Regionen nicht ausgeschlossen werden –

3 Text in: Defense memo: A grim outlook, Rumsfeld spellsout doubts on Iraq, terror (FINAL Edition), in: USATODAY, 22. 10. 2003, S. A.01.4 Vgl. Jochen Hippler, Der Weg in den Krieg – WashingtonsAußenpolitik und der Irak, in: Friedensgutachten 2003, hrsg.von Reinhard Mutz/Bruno Schoch/Ulrich Rasch/ChristophWeller, Frankfurt/M. 2003, S. 89–98, hier S, 91 f.

5 Vgl. ders., Militärische Besatzung als Schöpfungsakt –Nation-Building im Irak, in: ders. (Hrsg.), Nation-Building –ein sinnvolles Instrument der Konfliktbearbeitung?, Bonn2004, S. 121 ff.

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so, wie die arabischen Kämpfer gegen die sowjeti-schen Besatzer in Afghanistan später zu den wich-tigsten terroristischen Kadern in ihren Heimatlän-dern oder anderswo wurden. In diesem Sinn hatder US-Präsident durchaus Recht, wenn er denIrak heute zum zentralen Schlachtfeld gegen deninternationalen Terrorismus erklärt. Allerdings:Erst der Irakkrieg und die Besatzungspolitikhaben ihn dazu gemacht, unter der Diktatur Sad-dams war eine Verbindung zu al-Qaida ebenso fik-tiv wie die irakischen Atomprogramme.

Der Irakkrieg und die Terroranschläge des 11.September haben den ohnehin schwierigen west-lich-muslimischen Beziehungen einen schwerenSchlag versetzt. Das wechselseitige Misstrauennahm noch zu: Im Westen verstärkte der Terroris-mus trotz der eigenen ungeheuren Überlegenheitdie Bedrohungsgefühle, während in der muslimi-schen Welt der Irakkrieg und die militärischeBesetzung dieses Landes zu einer Zunahme derGefühle der Demütigung und Hilflosigkeit führ-ten. Beide vertieften auch die Kluft zwischen vie-len Regierungen der Region und ihrer Bevölke-rung, da diese Stimmung der notwendigenKooperation mit Washington massiv widersprachund so zur weiteren Delegitimierung vieler pro-westlicher Regierungen beitrug.6

Die innerwestlichen Beziehungen gerieten nachder kurzen Phase der Solidarisierung mit Washing-ton aufgrund des 11. September durch den Irak-krieg in eine krisenhafte Lage: Washington beganneine scharfe Kampagne gegen „Old Europe“, mitzum Teil absurden Vorwürfen, indem beispiels-weise Deutschland mit Nordkorea und Libyen ver-glichen wurde. Die Bush-Administration warzutiefst verärgert, dass Frankreich, Deutschlandund andere Länder sich nicht nur dem Krieg gegenden Irak verweigerten, sondern darüber hinauseine entsprechende UNO-Resolution verhinder-ten. Letztlich drehte sich der Konflikt allerdingsdarum, dass sich zahlreiche Länder der globalenFührung der einzigen Supermacht nicht unterord-nen wollten, während umgekehrt einige US-Ver-bündete den Krieg nicht ablehnten, weil sie amIrak oder dem Völkerrecht besonderes Interessehatten, sondern sich von den USA mit Gering-schätzung behandelt und nicht ernst genommenfühlten. Die dabei entstandenen Schäden wurdentrotz diplomatischer Bemühungen bis zum Jahres-ende 2003 nicht überwunden, wie die Entschei-dung Präsident Bushs demonstrierte, beim Wieder-

aufbau des Irak nur Firmen aus Ländern zubeteiligen, die am Krieg teilgenommen oder dieUSA unterstützt hatten.

Zusätzlich zu den transatlantischen Beziehungenbeschädigte der Streit um den Irakkrieg aber auchdie innerhalb Europas. Frankreich, Deutschland,Belgien und Luxemburg als Kriegsgegner, Groß-britannien, Spanien, Italien, Polen und eine Reiheandere Länder Ost- und Ostmitteleuropas alsUnterstützer der USA standen einander diametralgegenüber. Wenn die dortigen Verstimmungenauch nicht so tief gingen wie bei den transatlanti-schen Auseinandersetzungen, so blieben sie dochnicht folgenlos und gestalteten die Lösung einigereuropäischer Fragen (etwa bezüglich der franzö-sisch-deutschen Initiative zur größeren militäri-schen Handlungsfähigkeit der EU) schwierig.

Schließlich haben der 11. September und seineFolgen auch die Vereinten Nationen und das Völ-kerrecht als Systeme friedlicher Konfliktregelungschwer beschädigt. Die UNO beugte sich zwar vordem Krieg nicht den Manipulations- und Erpres-sungsversuchen der Bush-Administration, die demIrak eine Missachtung von UNO-Resolutionenvorwarf, um sodann selbst die UNO als „irrele-vant“ zu erklären, wenn sie den US-Vorstellungennicht folge – was das worst-case-Szenario gewesenwäre und sie in vielen Ländern diskreditiert hätte.Aber es war nicht zu übersehen, dass die UNOvon der US-Regierung in der Irak-Frage margina-lisiert worden war. Sie konnte den Völkerrechts-bruch des Irakkrieges nicht verhindern, und auchbei der Gestaltung des Wiederaufbaus spielte sienur eine sehr untergeordnete Rolle. Schließlichfand sich die UNO nach dem Krieg in den Sicher-heitsratsresolutionen 1483 und 1511 auch mit denneuen Verhältnissen ab und akzeptierte die US-Zivilverwaltung in Bagdad als Partner. UNO undVölkerrecht gehörten sicher zu den Verlierern desKrieges, und es wird in Zukunft vieles davonabhängen, ob es gelingt, die Weltmacht USA wie-der einzubinden, ohne sich ihren Diktaten zuunterwerfen.

Der Krieg der USA gegen den Irak und seine Fol-gen als Teil des US-amerikanischen „Kriegesgegen den Terrorismus“ haben die internationalenBeziehungen dramatisch beeinflusst: Beide habenmassive Auswirkungen auf die Regionen des Per-sisch-Arabischen Golfs und auf den Nahen undMittleren Osten. Die Auswirkungen hängen da-rüber hinaus auch von der weiteren Entwicklungder Sicherheitslage und dem Erfolg einer zukünfti-gen irakischen Regierung (und der weiterenEntwicklung in Palästina) ab. Das Verhältnis „desWestens“ (beziehungsweise seiner Führungs-

6 Zu einer muslimischen Sicht des Verhältnisses zum Wes-ten vgl. Salwa Bakr/Bassem Ezbidi/Dato’Mohammed JawharHassan/Fikret Karcic/Hanan Kassab-Hassan/Mazhar Zaidi,Die muslimische Welt und der Westen, in: Aus Politik undZeitgeschichte, B 37/2003, S. 6–14.

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macht) zu den muslimisch geprägten Ländern undGesellschaften und zur Dritten Welt ist weitererschwert, das Misstrauen ist noch gewachsen. DerKrieg und die Besetzung des Irak haben aber auchdie transatlantischen Beziehungen schwer beschä-digt und von einem schwierigen zu einem krisen-haften Verhältnis entwickelt, und sie haben inner-halb Europas neue Gräben aufgeworfen. Dies hatzu einer Belastung des Integrationsprozesses undder gemeinsamen Handlungsfähigkeit geführt.Und schließlich hat der Irakkrieg auch dengemeinsamen Rahmen der internationalen Bezie-hungen schwer geschädigt: Das Völkerrecht unddie Vereinten Nationen sind nicht ohne Blessurenaus dem Konflikt hervorgegangen. Bei diesernegativen Bilanz darf man allerdings nicht denFehler machen, die Ursachen beim Irakkrieg alleinzu suchen. Viele seiner destruktiven Folgen ent-sprangen nicht ihm selbst, sondern waren dasErgebnis grundlegenderer Veränderungen, die ihnin dieser Form erst ermöglichten, etwa der unipo-

laren Struktur des internationalen Systems nachdem Ende des Kalten Krieges und der Politik desneuen Unilateralismus Washingtons. Als zentralesErgebnis der Reaktion auf den 11. September, des„Anti-Terror-Krieges“ und der Kriege in Afgha-nistan und dem Irak bleibt festzuhalten, dass dieUSA ihre Machtposition im Nahen und MittlerenOsten und in Zentralasien massiv ausbauen konn-ten, dass die Region inzwischen mit einem NetzUS-amerikanischer Militärstützpunkte überzogenist, das von der Türkei und Ägypten über den Per-sisch-Arabischen Golf bis zu Ländern wie Usbe-kistan, Kirgistan und Pakistan reicht. Für diesemassive Machtausdehnung mussten die USAallerdings einen hohen Preis bezahlen: mit einerverstärkt unsicheren Situation in der Region, einerVerschlechterung der Beziehung zu einigenSchlüsselverbündeten, der Schwächung von UNOund Völkerrecht und einem weltweit gewachsenenMisstrauen gegenüber den Absichten und Mittelneiner verstärkt unilateralen Politik der USA.

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Harald Müller

Das transatlantische RisikoDeutungen des amerikanisch-europäischen

Weltordnungskonkflikts

Transatlantischer Streit:Grund zur Sorge

Die deutsch-amerikanischen Beziehungen berei-ten große Sorge. Das Zerwürfnis infolge der Irak-krise war kein einmaliger Fauxpas, sondern bildeteden schrillen Höhepunkt einer Serie von Ausein-andersetzungen, die grob mit dem GegensatzpaarUnilateralismus (amerikanische Position) undMultilateralismus (deutsche Position) beschriebenwerden können. Diesen scharfen Gegensatz durchbeschönigende Uminterpretationen („Multilatera-lismus amerikanischer Art“1) zu verdecken, hilftnicht viel weiter, weil dieser wackere Versuch dierealen Kontroversen nicht aus der Welt schaffenkann; Multilateralismus verlangt nun einmal, dassman bereit ist, sich den einvernehmlich gesetztenRegeln auch zu unterwerfen.2 Die Unterwerfungmöglichst vieler anderer unter selbstgesetzteRegeln zu verlangen ist hingegen kein Multilatera-lismus; eben diesen Stil werfen jedoch amerikani-sche Kritiker nicht zu Unrecht der eigenen Regie-rung vor.3 Auch wenn die Wogen sich geglättethaben, man wieder miteinander redet und sichdemonstrativ um Oberflächenharmonie undGemeinsamkeiten bemüht, bleiben die Besorg-nisse bestehen. Denn es ist gerade dieses allzu sehrbemühte Bemühen, welches die Aufmerksamkeitdarauf lenkt, dass irgendwo im Untergrund dieKontroversen weiterbrodeln und auf eine günstigeGelegenheit zur nächsten Eruption warten.

Der deutsch-amerikanische Streit hat verschiedeneDeutungen erfahren; die meisten davon sind rela-tiv optimistisch, was die Zukunft der transatlanti-schen Beziehungen angeht. Diese Deutungen bil-den den Gegenstand der folgenden Untersuchung.Es sollen die Weltbilder und Politikvorstellungenoffen gelegt werden, welche die Interpretationenund Argumentationen ihrer Protagonisten leiten.In kritischer Auseinandersetzung mit ihnen solleine eigene Deutung entwickelt werden, die eherdazu führt, die Entwicklung des Verhältnisses zwi-schen Deutschland und Amerika unter der Per-spektive von Labilität und Risiko zu betrachten.

Strukturbasierte Deutungen

Eine große Zahl von Autoren argumentiert voneiner strukturalistischen Basis aus. Demnach sinddie handelnden Personen und Institutionen aus-führende Agenten beharrlicher Strukturen, dieihnen wenig oder keinen Spielraum lassen, abwei-chende Präferenzen zu entwickeln und diese inihrer Politik umzusetzen. Je nach Ausgangspunktund Weltbild fallen Diagnose und Prognose diesesstrukturalistischen Ansatzes eher pessimistischoder eher optimistisch aus.

Mars und Venus

Der bekannteste pessimistische Strukturalist istRobert Kagan, dessen Aufsatz und späteres Buch„Macht und Schwäche“4 trotz zahlreicher Verein-fachungen elektrisierend auf die transatlantischeDebatte gewirkt und damit demonstriert haben,wie groß das Bedürfnis sein muss, komplexesGeschehen auf einfache Interpretationsmusterherunterzubrechen.5 In den folgenden Ausführun-gen leitet Kagan die amerikanische Politik aus derunvergleichlichen Macht Washingtons und der dar-

Für hilfreiche Kommentare danke ich Jonas Wolff.1 Andrew B. Denison, Unilateral oder multilateral? Motiveder amerikanischen Irak-Politik, in: Aus Politik und Zeit-geschichte (APuZ), B 24–25/2003, S. 17–24; Joachim Krause,Multilaterale Ordnung oder Hegemonie? Zur trans-atlantischen Debatte über die weltpolitische Neuordnung, in:Aus Politik und Zeitgeschichte, B 31–32/2003, S. 6–14.2 Die im Wissenschaftsdiskurs geltende Definition bei JohnGerard Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institu-tion, in: ders. (Hrsg.), Multilateralism Matters. The Theoryand Practice of an Institutional Form, New York 1993, S. 3–47.3 Vgl. Joseph Nye, U.S. Power and Strategy After Iraq, in:Foreign Affairs, 82 (2003) 4; Madeleine K. Albright, Bridges,Bombs, or Bluster?, in Foreign Affairs, 82 (2003) 5, S. 2–19.

4 Robert Kagan, Power and Weakness, in: Policy Review,(Juni 2002) (http://www.policyreview.org/JUNO2/kagan_print.html); ders., Macht und Ohnmacht. Amerika und Eu-ropa in der neuen Weltordnung, Berlin 2003.5 Vgl. Harald Müller, Das Zusammenleben der Kulturen.Ein Gegenentwurf zu Huntington, Frankfurt/M 1998, Kap. 2.

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aus folgenden Rolle als Weltordnungsgarant ab.Die Vereinigten Staaten können demnach nichtanders handeln, als sie es tun: die eigenen (richti-gen) Vorstellungen von Ordnung, von euro-päischen Protesten unbeirrt, zur Not auch mitmilitärischer Gewalt durchsetzen. Die harscheHobbes’sche Welt von Krieg, Kampf und Macht-rivalität, chaotisiert durch das Auftreten entschlos-sener, fanatischer substaatlicher und transnationa-ler Akteure – verkörpert in der Al-Qaida –, lässtkeine andere Wahl als den massiven Einsatz mili-tärischer Gewalt, um das drohende Bündnis vonTerroristen und herrschsüchtigen Diktatoren zusprengen und allfällige Gefahren im Keim zuersticken, bevor sie das Reich des demokratischenFriedens bedrohen können. Die Europäer hinge-gen, von dieser Welt getrennt und selbst der fort-geschrittenste Teil eben dieses Friedensreiches,haben es sich in ihrer Schwäche bequem gemacht.Sie können gar nicht mehr so handeln, wie dieAmerikaner handeln müssen. Deutschland nimmtin diesem pazifistischen Ensemble die Position desProtagonisten ein.

Die Rollen der USA und Europas werden nachKagan von den Kräfteverhältnissen determiniert.Gleiches gilt für die Weltsichten, die daraus folgen.Die Vereinigten Staaten sehen die vielfältigenGefahren und leiten daraus Notwendigkeiten zum– gegebenenfalls gewaltsamen – Handeln ab. Weilsie handeln müssen und können, verwahren siesich gegen Versuche, ihrer Handlungsfreiheit Fes-seln anzulegen. Ihr rollenbedingter Realismuszieht den Möglichkeiten, sich auf Multilateralis-mus einzulassen, enge Grenzen. Denn Gulliverdarf sich nicht fesseln lassen, wenn denn derGedanke an Ordnung nicht von vorneherein auf-gegeben werden soll.

Anders die Europäer; ihr Friedensreich ist nachKagan durch vielfältige rechtliche und institutio-nelle Bindungen geprägt, die in der EU kulminie-ren. Mangels militärischer Kapazitäten unfähig,das Machtspiel zu spielen, möchten sie vielmehrdiese „weiche“ Form von Außenpolitik – Diplo-matie, Kooperation, Verträge, internationale Insti-tutionen – lückenlos auf die Welt übertragen, lei-der auch dort, wo es aufgrund der Böswilligkeitder „Partner“ nicht passen kann. Die VereinigtenStaaten bewahren die Europäer also nicht nur vordem Übel, das da draußen lauert, sie schützen siezugleich vor den möglicherweise fatalen Folgeneiner auf Weichheit gegründeten weltpolitischenKonzeption. Angesichts der fundamental unter-schiedlichen Denkweisen über die Welt stelltKagan fest, dass von einer transatlantischen Wer-tegemeinschaft nicht mehr die Rede sein könne;die Ideologie-Lücke, bedingt durch dramatischunterschiedliche Machtpositionen, lässt sich nicht

schließen, fortgesetzte Reibungen und Kontrover-sen sind unausweichlich: Insofern ist Kagan Pessi-mist. Allenfalls ein tragbarer Modus vivendikönne sich herstellen lassen, wenn die USA etwasgeduldiger, verständnisvoller und gesprächsberei-ter und die Europäer ein wenig unterwerfungswil-liger seien.

Imperiale Logik und Überdehnung

Die materiellen Voraussetzungen internationalerPolitik bleiben auch die Ausgangsbasis verwandterDeutungen, die sich mit der „imperialen Logik“befassen. Herfried Münkler schließt sich in seinerDeutung der Irak-Kontroverse eng an das Inter-pretationsschema Kagans an, bricht aber dessenTon optimistischer Rechtfertigung mit dem Hin-weis auf die dringenden und drängenden Notwen-digkeiten, welche die USA in die seit alters hergeltende Problematik der imperialen Überdeh-nung durch universale militärische Präsenztrieben. Der Irakkrieg ist demnach der fast schonverzweifelte Versuch, den wachsenden Bedarf anamerikanischen Truppen in der Umgebung desPersischen Golfes, der mit der Steigerung der Ent-wicklungs-Selbstblockade der arabischen Verbün-deten einherging, durch einen einmaligen Waffen-gang zu beenden. Der gewaltsam erzwungeneRegimewechsel im Irak sollte die regionale Haupt-gefahr beheben und die Möglichkeit zu einerdemokratischen und friedlichen Entwicklungeröffnen. Damit wären die USA frei, ihre Truppenaus der Region abzuziehen, und gewännen zusätz-liche Handlungsfreiheit, um ihr globales Imperiumzu erhalten. Nach dem gleichen Muster werden, soprognostiziert Münkler, weitere Kriege folgen,welche die Europäer – denen die militärischenMittel zur Machtprojektion fehlten – nicht billigenkönnen. Umso mehr werden die USA nach derRegel „Teile und herrsche“ den Versuch unterneh-men, die europäische Position aufzusprengen und– über die NATO – einen Teil für „Koalitionen derWilligen“ zu gewinnen. Die ideologische Entfrem-dung zwischen Europa und Amerika werdedadurch nur noch steigen.6

Die Tragik des Imperiums ist gleichfalls derGrundtenor der kritischen Analysen von JohnMearsheimer7 und Christopher Layne.8 Beideerinnern ihre Landsleute an den Zerfall der ver-gangenen Imperien. Der Versuch, eine derartumspannende Kontrolle über die Welt zu errichten

6 Vgl. Herfried Münkler, Der neue Golfkrieg, Reinbek2003.7 Vgl. John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great PowerPolitics, New York 2001.8 Vgl. Christopher Layne, The unipolar illusion. Why newgreat powers will arise, in: International Security, 17 (Spring1993) 4, S. 5–51.

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und zu erhalten, dass die eigenen vitalen Interes-sen absolut verlässlich geschützt sind, kommendeGefahren frühzeitig kontrolliert werden könnenund auch die Sicherheit der eigenen Alliierten soweitgehend gewährleistet ist, dass diese auf denAufbau eigener, künftig konkurrenzfähiger militä-rischer Fähigkeiten verzichten, überfordert auchden stärksten Staat. Die Kriege in Afghanistanund Irak sind Schritte auf einem Weg zu einemglobalen Kontrollversuch. Nicht nur fehlen denUSA trotz ihrer historisch unvergleichlichenStärke die Ressourcen, um alle Erfordernisse einersolch globalen Ordnung zu erfüllen. Der Versuchalleine trägt bereits den Keim des Scheiterns insich, da er Gegenkoalitionen provoziert. Selbst dieAlliierten werden sich auf Dauer keiner Ordnungbeugen, welche Unterwerfung verlangt. Zweifel andem guten Willen des Hegemons werden gewecktwerden, und diese Zweifel werden (manche, viele,alle) Bündnispartner in unverhoffte Zweckbünd-nisse mit möglichen Feinden der USA treiben(z. B. Russland, China). Die französisch-deutsch-russische Gelegenheitsachse während der Irak-Kontroverse gilt als Anzeichen dafür, dass derTrend bereits auf dem Wege ist. Die Oppositionder US-Realisten gegen den Irakkrieg resultierteaus ihrer Überzeugung, dass eine militärischeIntervention den Prozess der Überdehnung undGegenmacht-Bildung nur beschleunigen würde.9

Der Pessimismus dieses „strukturellen Realismus“geht in eine doppelte Richtung: Die Beziehungenzwischen Europa und den USA sind unweigerlichkonfliktbehaftet, und zwar in zunehmendem Maße;die Konflikte könnten noch schärfer werden, alsKagan das voraussieht. Die strukturellen Realistenglauben nämlich nicht an die Unveränderlichkeitdes gegenwärtigen europäischen Pazifismus undhalten es für wahrscheinlich, dass auch Europaseine militärischen Machtmittel erhöhen wird.Weil jedoch mit dem Ende des Ost-West-Konfliktsder gemeinsame Feind entfallen ist, wird die Stär-kung Europas keineswegs dazu führen, dass dieEuropäer Seite an Seite mit den USA streiten.Vielmehr werden sie ein Gegengewicht zur ameri-kanischen Übermacht bilden, wobei Deutschlandals ressourcenstärkstem Land in Europa die füh-rende Rolle zufallen wird. Zugleich sind die Rea-listen – anders als der Neokonservative Kagan –pessimistisch in Bezug auf die Möglichkeiten derUSA, das eigene imperiale Programm erfolgreichzu bestreiten. Die USA sind nach Mearsheimer

zum Scheitern verurteilt oder haben nach Layneallenfalls die Möglichkeit zum Rückzug auf denamerikanischen Kontinent, der die regionalenOrdnungsaufgaben den Mächten der jeweiligenRegion überantwortet.10 Diese Alternative, dieLayne seit dem Ende des Ost-West-Konfliktesimmer wieder vertreten hat, unterminiert aller-dings die These der strukturellen Zwänge und ver-weist zum ersten Mal darauf, dass es letztlich diepolitischen Akteure sind, die darüber entscheiden,in welche Richtung die Reise geht.

Strukturelle Machttransformation

Charles Kupchan gehört wie Kagan zu den meist-zitierten Analytikern der Weltpolitik, im Unter-schied zu jenem ist er aber Bush-kritisch. Kupchansieht das amerikanisch-europäische Verhältnis vondem traditionellen Vorgang der Machttransforma-tion geprägt: Das sich erweiternde und integrie-rende Europa mit seiner gemeinsamen Währungund seinem gemeinsamen Verteidigungsprojekt istdie aufsteigende, das von Terrorismusfurcht ge-plagte, von seinem westlich/mittelwestlich ge-prägten Innern zur Introversion veranlasste undvon seinem Ressourceneinsatz her überforderteAmerika die absteigende Macht. Konflikte sindunvermeidlich.

Sie werden verschärft durch die ideologischeDivergenz, die Kupchan weitgehend auf dieZusammensetzung der Bush-Regierung zurück-führt (womit ein ideelles Element in die zunächstmaterialistische Analyse einfließt). Diese Zusam-mensetzung reflektiert aber nach Kupchan durch-aus die demographische und wirtschaftliche Ent-wicklung der USA, wo das „Herzland“, dermittlere Westen und Westen, im Aufstieg ist. Dortsei die antimultilaterale Ideologie mehr zu Hauseals irgendwo anders. Und im Übrigen attestiertKupchan den Amerikanern eine überwiegend uni-lateralistische politische Kultur.

Verschlimmert wird die Lage auch durch diegegenwärtige Position Europas auf der Aufstiegs-leiter: Es ist zu stark, um sich von den USA gän-geln zu lassen, aber noch zu schwach, um gleichbe-rechtigter Partner zu sein; das veranlasst die USAzu einer Einstellung, in der sich Misstrauen undVerachtung mischen, was dem Verhältnis natürlichnicht zuträglich ist. Den Ausweg sieht Kupchan inder wechselseitigen Anerkennung der Verschie-denheit und der neuen Rollenverteilung.11

9 Vgl. John J. Mearsheimer/Stephen M. Walt, KeepingSaddam in a box (http://www.ksg.harvard.edu/news/ opeds/2003/walt_saddam_box_nyt_020203.htm); dies., An Unne-cessary War, in: Foreign Policy, (Jan./Feb 2003), S. 50–59;Christopher Layne, The Cost of Empire, in: The AmericanConservative vom 6. 10. 2003.

10 Vgl. Christopher Layne, Offshore Balancing Revisited,in: Washington Quarterly, (2002) 2, S. 233–251.11 Vgl. Charles A. Kupchan, Die europäische Heraus-forderung, Reinbek 2003; ders., Nicht nur einer wird ge-winnen, in: Die Zeit, Nr. 22 vom 22. 5. 2003 (http://Zeus.zeit.de/text/2003/Essay_Kupchan); ders., Recasting the

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Optimistische Strukturalisten:Die proeuropäische Variante

Der Blick auf die Strukturen internationaler Poli-tik kann auch zu ganz anderen, zu viel optimisti-scheren Prognosen für die transatlantischen Bezie-hungen führen; dann nämlich, wenn man dasintellektuelle Korsett des „Realismus“ verlässtund den Blick auf die Bindekräfte zwischenEuropa und die USA richtet. Die Vertreter dieserPosition knüpfen an dem Konzept der „Sicher-heitsgemeinschaft“ an. Es bezeichnet ein dichtes,auf Dauer gestelltes institutionelles Beziehungsge-flecht, das den Gedanken an ernsthafte Konflikteunter den Gemeinschaftspartnern gar nicht erstaufkommen lässt, sie im Gegenteil für ihre Sicher-heit auf die gegenseitige Kooperation und wech-selseitige Solidarität verweist.12 Thomas Risse13

– und ganz ähnlich auch Robert G. Livingston14 –betonen dabei ganz zu Recht das Quartettaus Wirtschaftsbeziehungen, Wertegemeinschaft,öffentlicher Meinung und institutioneller Verge-meinschaftung. Wirtschaftlich ist der transatlanti-sche Raum der Ort der verdichtetsten transkonti-nentalen Beziehungen weltweit, und zwar bis zudem Punkt, an dem sich die Bezeichnung „ameri-kanisches Unternehmen“ oder „deutsches Unter-nehmen“ als sinnlos erweist, weil die Interessenderartig geographisch integriert sind, dass sich eineZurechnung zu Nationalstaaten (und deren Inte-ressen) erübrigt.15

Auch die Gemeinsamkeit, die durch die liberalenWerte begründet wird, ist eng. Es war ja keines-wegs so, dass irgendjemand im „Alten Europa“Sympathien mit dem Regime Saddam Husseinsgehegt hätte – die Abscheu über dessen Herrschaft

war in Deutschland, Frankreich oder Belgiennicht weniger groß als in den USA, nur der Um-gang damit war heftig umstritten. Das gemein-same Ideal, dass die Demokratie dereinst weltweitdie akzeptierte Herrschaftsform werden möge,ist gemeinsamer Traum der transatlantischenGemeinschaft. Diese Gemeinsamkeiten zeigensich auch in der öffentlichen Meinung zu Frageninternationaler Politik. Tatsächlich sind die Unter-schiede hier weitaus geringer, als dies der Streitder Regierungen vermuten ließe. Die Bürgerinnenund Bürger der Vereinigten Staaten sind überwie-gend den Vereinten Nationen, der multilateralenRüstungskontrolle, der Entwicklungshilfe oderder internationalen Umweltpolitik gegenüber sopositiv eingestellt wie die Menschen in Europa.16

Unter der Oberfläche der tagespolitischen Streite-reien zeigt sich damit eine strukturelle Grundlage,die nicht nur die grundlegenden Werte der libera-len Völkergemeinschaft, sondern auch derenAnwendung auf laufende Probleme als gemeinsa-mes Gut der westlichen Völkergemeinschaft auf-weist.

Schließlich enthalten auch die gemeinsamen Insti-tutionen eine nicht zu unterschätzende Bindekraft.Die NATO steht an erster Stelle, die entgegen pes-simistischen Prognosen das erste Jahrzehnt seitdem Ende der Konfliktkonstellation, die ihreGründung motiviert hatte, nicht nur gerade soüberlebt hat, sondern mit einer erstaunlichen Vita-lität, neuen Aufgaben und einer erweiterten Mit-gliedschaft zu neuen Ufern aufgebrochen ist.Andere Institutionen wie die OECD, der Dialogzwischen EU und den USA, und Weltwirtschafts-organisationen wie IWF oder WTO, die von dentransatlantischen Partnern dominiert werden, tre-ten hinzu. Institutionelle Bindungen haben einintrinsisches Beharrungsvermögen.

Diese vierfachen Bindungswirkungen geben einesolide Grundlage ab, um die durch einen gravie-renden, durchaus ernst zu nehmenden Eliten-dissens zu Weltordnungsfragen irritierten transat-lantischen Beziehungen zurück zu größererÜbereinstimmung zu führen; Thomas Risse igno-riert also keineswegs die vor allem von der gegen-wärtigen, die amerikanische Regierung tragendenKoalition ausgehenden Risiken.17 Er empfiehltden Europäern größere Standhaftigkeit und ernst-haftere Bemühungen, sich auf genuin europäischePositionen zu einigen; die deutsche Politik wäh-rend der Irak-Krise erhält hier eine Ohrfeige, weil

Atlantic Bargain, in: Bernard May/Michaela Hönicke Moore(Hrsg.), The Uncertain Superpower. Domestic Dimensions ofU.S. Foreign Policy after the Cold War, Opladen 2003.12 Vgl. Karl W. Deutsch u. a., Political Community and thenorth Atlantic Area: International Organization in the Lightof Historical Experience, Princeton, N. J. 1957; EmanuelAdler/Michael Barnett (Hrsg.), Security Communities, Cam-bridge 1998; Thomas Risse-Kappen, Cooperation AmongDemocracies. The European Influence on US Foreign Policy,Princeton 1995.13 Vgl. Thomas Risse, Die Neue Weltordnung: US-ame-rikanische Hypermacht – europäische Ohnmacht?, in: Welt-trends, (2003) 39; ders., Es gibt keine Alternative! USA undEU müssen ihre Beziehungen neu justieren, in: Inter-nationale Politik, (2003) 6, S. 9–18; ders., The Crisis of theTransatlantic Security Community, in: Die Friedenswarte, 78(2003) 2–3, S. 173–194.14 Vgl. Robert Gerald Livingston, Steiniger Weg. EinFahrplan für verbesserte deutsch-amerikanische Bezie-hungen, in: Internationale Politik, (2003) 6, S. 35–40.15 Vgl. die Daten bei Gert Krell, Arroganz der Macht, Ar-roganz der Ohmacht. Der Irak, die Weltordnungspolitik derUSA und die transatlantischen Beziehungen, Frankfurt/M.,HSFK Report 1/2003; gekürzte Fassung in: APuZ, B 31–32/2003, S. 23–30.

16 Vgl. Chicago Council on Foreign Relations/GermanMarshall Fund of the United States, Worldviews 2002. Ame-rican and European Public Opinion on Foreign Policy(www.worldviews.org).17 Vgl. T. Risse, Es gibt keine Alternativen (Anm. 13).

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durch die grundsätzliche Absage an jegliche mili-tärische Option, selbst wenn der Sicherheitsrataufgrund irakischer Obstruktionspolitik militäri-sche Maßnahmen angeordnet hätte, die multilate-rale europäische Gegenposition zum amerikani-schen Unilateralismus unterminiert worden sei.Risse sieht bei wachsender europäischer Einigkeitfür die transatlantischen Beziehungen durchausgute Perspektiven, weil damit Einflussmöglichkei-ten auf Washington eröffnet würden. Livingstonplädiert (wie auch Zbigniew Brzezinski18) für kon-krete transatlantische Projekte; hier kommt jeweilszum Ausdruck, dass trotz – oder gerade wegen –der strukturalistischen Betrachtungsweise denAkteuren zugetraut wird, bei richtigem Verhaltenstrukturerhaltend zu wirken.

Thomas Risse hat eine ganz wesentliche Schwächeder „Pessimisten“ aufgezeigt: ihre Fixierung aufdie materielle Basis, die reinen Machtverhältnisse,zwischen den atlantischen Partnern. Die Einbezie-hung der ideellen/ideologischen Dimension – etwadie gerade auch von amerikanischen Autorenimmer wieder notierte größere politische Religio-sität im amerikanischen Konservatismus19 – gibtden Blick erst vollständig frei auf die Gesamtheitder bestehenden Bindungen, erlaubt aber zugleichauch die Analyse der Kontroversen, die gerade indieser Dimension zu Hause sind. Aber Risse ver-nachlässigt zu stark die Wirkungskräfte derAkteure, die von den Strukturen, in denen siearbeiten und die nicht unabhängig vom Handelnder Akteure bestehen, keineswegs vollständiggefesselt sind. Um die künftige Stabilität der trans-atlantischen Beziehungen und damit auch derdeutsch-amerikanischen realistisch einschätzen zukönnen, muss die Frage gestellt werden, wie robustdiese Strukturen gegenüber zerstörerischem Han-deln der Akteure sind. Dies scheint auch Risseanzuerkennen, wenn er die Europäer zu einer kon-zertierten Verteidigung der transatlantischenStrukturen gegen die gegenwärtigen US-Politikauffordert.

Optimistische Strukturalisten:Die proamerikanische Variante

Joachim Krause20 geht mit der Analyse von Tho-mas Risse in vielen Punkten konform. Auch ersieht das Verhältnis Europa– Amerika undDeutschland– Amerika in einer soliden strukturel-

len Grundlage begründet, welche den einen oderanderen Sturm durchaus aushalten kann. Er gehtallerdings einen Schritt weiter; wo Risse zwischenden politischen Eliten erhebliche Zerwürfnissekonstatiert und daraus die Forderung an die Euro-päer ableitet, zu einer einheitlichen Strategie zufinden, mit der sich die amerikanischen Abwei-chungen von den gemeinsamen Grundlagen korri-gieren ließe, hält Krause den Dissens für einErgebnis von Missverständnissen und Fehlinter-pretationen auf Seiten der Europäer: Tatsächlichgehe es den amerikanischen Konservativen –deren Argumente und Denkweise in Europa keinefaire Aufnahme gefunden hätten – keineswegs umdie Vorherrschaft der USA, sondern um die Ver-wirklichung der liberalen Werte, in denen auch dereuropäische Multilateralismus wurzele. Demnachstehe hier nicht Multilateralismus gegen Unilatera-lismus, sondern der „unversalistische Liberalis-mus“ der Europäer, vor allen Dingen der Deut-schen, der stets vom fehlenden Realismus geplagtsei, gegen einen „pragmatischen Liberalismus“,der gegen diese Gefahr gefeit sei.

Die USA wünschten dringend die (multilaterale)Zusammenarbeit mit anderen, vor allem den Ver-bündeten, sähen sich aber durch die Risiken derWeltpolitik gegebenenfalls auch zum Alleingangberechtigt und genötigt. Sieht Risse die Lösung inder größeren Geschlossenheit der Europäer, mitder diese den Alleingängen des amerikanischenBundesgenossen entgegentreten müssten, sowünscht Krause vielmehr, dass die Europäer sichder „sinnvollen Synthese zwischen liberalen undrealistischen Vorstellungen“ amerikanischer Neo-konservativer anschließen und von ihrem „trotzi-gen Beharren auf meist formalen völkerrechtli-chen Bestimmungen“ ablassen mögen. Ähnlichwie Kagan wünscht er sich von Amerika lediglich„weniger Ungeduld“ (mit den Trotzköpfen) undmehr Konsultationen.

Krause sieht bei seiner Ehrenrettung des Neokon-servatismus davon ab, dass die europäische Kritikvon maßgeblichen Stimmen in den USA geteiltund gelegentlich mit noch größerer Schärfe vorge-tragen wird. Sein Dementi hegemonialer Ambitio-nen Washingtons ist auch schlecht mit jenen Kern-passagen der „National Security Strategy“ inÜbereinstimmung zu bringen, in der ausdrücklichdavon die Rede ist, dass die militärische Überle-genheit der USA auf unbegrenzte Dauer festge-schrieben werden müsse.21 Auch fragt es sich, wasder Begriff des Multilateralismus noch wert seinsoll, wenn er den politischen und militärischenAlleingang immer dann vorsieht, wenn die ande-

18 Vgl. Zbigniew Brzezinski, Europäer in den Irak! DieZukunft der transatlantischen Beziehungen, in: Inter-nationale Politik, (2003) 8, S. 57–18.19 Vgl. Karen Kramer, Klischees, Lügen und Miss-verständnisse. Zur amerikanisch-deutschen Fehlwahr-nehmung, in: Internationale Politik, (2003) 6, S. 49–54, hierS. 53 f.20 Vgl. Anm. 1.

21 Vgl. The White House, National Security Strategy, Wa-shington, D.C., September 2002.

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ren sich nicht dem eigenen politischen Willenunterwerfen; hier hilft die Qualifikation mit demBegriff „pragmatisch“ nicht weiter; nicht umsonstsprechen zahlreiche amerikanische Kritiker derBush-Administration von den imperialen Zügenihrer Politik.22 Zum Multilateralismus gehört ebengenau jener von Krause fälschlich als „meist for-male völkerrechtliche Bestimmungen“ abgetaneKanon von Regeln, die nicht „formaler“, sondernverfahrensrechtlicher Natur sind und – wie die ver-fassungsrechtlichen Bestimmungen über dieGesetzgebung – festlegen, wie Entscheidungenüber Krieg und Frieden und über andere Aspekteguter Weltordnung getroffen werden sollen.23 Dain diesen Fragen ein gewaltiger Dissens zwischenden USA und Europa besteht, ist der Versuch, ihnkleinzureden, eine zwar gut gemeinte, im Ergebnisaber schädliche Gesundbeterei, weil er dazu führt,die beträchtliche Arbeit zu unterschätzen, welchedie Erhaltung der transatlantischen Beziehungerfordert.24

Akteursbasierte Deutungen

Den strukturalistischen Deutungsmustern stehenakteurszentrierte gegenüber. Hier sind es spezifi-sche Akteure, die das Geschehen vorantreiben.Befreit von Sachzwängen struktureller Bedingun-gen nutzen sie ihre Handlungsfreiheit, um demLauf der Dinge eine (richtige oder falsche) Rich-tung zu geben.

Deutschlandkritische Autoren

Einige deutsche Autoren legen den Schwerpunktihrer Kritik auf das Verhalten der Bundesregie-rung.25 Dabei kann Christian Hackes interessanterVersuch leicht als strukturorientiert missverstan-den werden, weil er sich überwiegend eines rea-listischen“ Vokabulars bedient und in dieserTradition Deutschlands „eigentliche“, „interessen-bedingte“ Rolle in der des Vermittlers zwischenfranzösischen und amerikanischen Positionensieht. Den osteuropäischen Regierungen, die sichin der Unterstüzung des Irakkriegs durchweg überdie Mehrheitsmeinung ihrer Öffentlichkeit hin-wegsetzen, attestiert er „interessenbedingte“ Poli-tik. Dass er tatsächlich eine ganz und gar akteurs-zentrierte Deutung unternimmt, kommt in denSchlüsselsätzen zum Ausdruck, wonach „Deutsch-land ein beträchtliches Maß an Mitschuld, wennnicht sogar Hauptschuld für viele Fehlentwicklun-gen trägt. Die Bundesregierung hat die amerika-kritische Atmosphäre in Deutschland und Europamit verursacht“26.

Ganz abgesehen davon, dass Hacke die Einfluss-möglichkeiten des Bundeskanzlers wohl doch einwenig überschätzt, wenn er ihm zutraut, die nega-tive öffentliche Meinung über den Irakkrieg vonSpanien bis Polen, von Großbritannien bis Rumä-nien nachhaltig zu beeinflussen, vernachlässigtseine Interpretation – trotz anfänglich kritischerWorte über den Politikstil Washingtons – den ame-rikanischen Part in der Interaktion zwischen denVereinigten Staaten und Deutschland/Europa.Anders argumentiert dagegen Kamp:27 Die Kon-troversen fingen ja nicht mit dem Irakkrieg an,sondern Europa hatte schon mit dem amerikani-schen Unilateralismus zu kämpfen, bevor die Zwil-lingstürme in New York zusammenstürzten undauch bevor nach der „Achse-des-Bösen“-Rede desamerikanischen Präsidenten das Pentagon imFrühjahr 2002 mit konkreten Angriffsplanungengegen den Irak begann. Dass das kategorische„Nein“ des Bundeskanzlers gegenüber einem mili-tärischen Eingreifen im Irak – ohne Rücksichtauf Entschließungen des Sicherheitsrats – falschwar, ist durchaus einzuräumen. Aber dieses Neinhat die amerikanisch-europäischen Kontroversennicht ausgelöst. Es hat auch den Verlauf des Eska-lationsprozesses zum Krieg kaum beeinflusst, dadie entscheidende diplomatische Konfliktlinienicht zwischen Deutschland und den USA, son-dern zwischen Frankreich und den USA verlief.

22 Vgl. Dimitri K. Simes, America’s Imperial Dilemma, in:Foreign Affairs, 82 (2003) 6, S. 91–102; John Newhouse, Im-perial America: The Bush Assault on the World Order, NewYork 2003; Edward Rhodes, The Imperial Logic of Bush’sLiberal Agenda, in: Survival, 45 (Frühjahr 2003) 1, S. 131–154; Clyde Prestowitz, Rogue Nation. American Unilate-ralism and the Failure of Good Intentions, New York 2003;James Chace, Quixotic Amerika, in: World Policy Journal,XX (Fall 2003) 3, S. 7–16; G. John Ikenberry, America’s Im-perial Ambition, in: Foreign Affairs, 81 (2002) 5, S. 44–60und selbst ein besonnener französischer Beobachter wieDominique Moisi spricht vom „Amerikanischen imperialenProjekt“ im Mittleren Osten und nennt die Vereinigten Staa-ten Bushs eine „revisionistische“ Macht, in: Foreign Affairs,82, (2003) 6, S. 67–73.23 Vgl. Jochen Hippler, Unilateralismus der USA als Pro-blem der internationalen Politik, in: APuZ, B 31–32/2003,S. 15–22; ders./Jeanette Schade, US-Unilateralismus als Pro-blem von internationaler Politik und Global Governance,INEF Report 20, Duisburg 2003.24 Ganz abgesehen davon, dass die Übernahme der ame-rikanischen Bedrohungsanalyse und die daraus folgendeStrategie fragwürdig ist; vgl. Sherle R. Schwenninger, Re-vamping American Grand Strategy, in: World Policy Journal,XX (Fall 2003) 3, S. 25–44; Harald Müller, Amerika schlägtzurück. Die Weltordnung nach dem 11. September, Frank-furt/M 2003, Kap. 8 und 9.

25 Vgl. Karl-Heinz Kamp, Die Zukunft der deutsch-ame-rikanischen Sicherheitspartnerschaft, in: APuZ, B 46/2003,S. 16–22; Christian Hacke, Deutschland, Europa und derIrakkonflikt, in: APuZ, B 24–25/2003, S. 8–16.26 Chr. Hacke, ebd., S. 14.27 Vgl. K.-H. Kamp (Anm. 25), S. 16 f.

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Eine andere deutsche Position hätte im Übrigendie Kontroverse am Schluss kaum vermieden, weildie amerikanische Entschlossenheit, Saddam Hus-sein gewaltsam aus dem Amt zu entfernen, durchAktivitäten und Erfolge der Inspekteure nichtmehr beeinflussbar war. Der französische Vor-schlag einer längeren Frist für die Inspektionen beigleichzeitiger Stärkung des Inspektorats war jadurchaus plausibel und entsprach auch demWunsch der UNMOVIC selbst, stieß aber inWashington auf taube Ohren. Hätte ein deutscherBundeskanzler unter diesen Umständen tatsäch-lich eine amerikanische Position stützen können,die im eigenen Land unpopulär war und ja auchvon der deutschen Opposition nicht gerade enthu-siastisch geteilt wurde?

Hacke zeichnet ein düsteres Bild der deutsch-ame-rikanischen (und der intraeuropäischen) Zukunft,solange Deutschland sich nicht auf die Rolle desBrückenbauers besinne. Karl-Heinz Kamp istwesentlich optimistischer und notiert befriedigtdie Annäherung, die seit Kriegsende zustandegekommen sei und die deutlich mache, dass„sowohl die transatlantische wie auch die deutsch-amerikanische Scheidung ausgeblieben“ sei, wenn-gleich die Beziehungen zwischen den beidenRegierungen auf Grund des Vertrauensverlustesder Bush-Administration in Schröder nicht voll-ständig zu reparieren und ein GewichtsverlustDeutschlands in der internationalen Politik zubeklagen sei.28

Das Aus-dem-Geleise-Bringen und das Wieder-Einrenken scheint in diesem Analyseraster leich-ter zu fallen, weil Beziehungen auf Regierungs-ebene beschrieben und von „rhetorischen Fehl-tritten“ oder „ungeschickte[m] politische[m]Agieren“29 verursacht und durch „vorsichtigesdiplomatisches Vorgehen“30 wieder ausgebügeltwerden können. Die Staatenbeziehungen mani-festieren sich hier in diplomatischen Beziehungen,die zwar in einer strukturalistischen Perspektiveeigentlich angemessener Rollen kritisierbar sind,in der Realanalyse aber als voluntaristische Wil-lensakte der Akteure beschrieben werden. Damitstellt sich allerdings die Frage, ob diese Willens-akte nun Idiosynkrasien, ideologischen Besonder-heiten oder momentanen opportunistischen Erwä-gungen (Wahlkampf!) der Politiker zuzurechnensind oder ob sie nicht vielmehr ihrerseits in struk-turellen Voraussetzungen wurzeln, also für etwasrepräsentativ sind, das sich nicht so ohne weiteresdurch rhetorische Korrekturen, einen längeren

Händedruck oder die Wiederaufnahme des zwi-schenmenschlichen Telefonverkehrs beheben lässt.

US-kritische Positionen

Diese Vorstellung31 ist freilich nicht auf deutsche,Berlin-kritische Autoren beschränkt, sondern fin-det sich spiegelbildlich auch bei amerikanischenKritikern der eigenen Regierung, nur dass hier dastransatlantische Zerwürfnis nicht der deutschen(europäischen), sondern der amerikanischen Seiteangekreidet wird. So stimmt Madeleine Albright,die frühere Außenministerin, zwar mit ihrerRegierung darin überein, dass die EntthronungSaddam Husseins eine politische Notwendigkeitwar. Sie übt aber harsche Kritik an der Art undWeise, wie diese Entscheidung gefällt und durch-gesetzt wurde.32 Der frühere US-Diplomat JamesRubin wirft der Bush-Administration beliebigesArgumentieren für den Krieg vor, welches denEindruck erweckt habe, man sei auf jeden Fall zueinem Waffengang entschlossen, und hält ColinPowell mangelnde Anstrengungen vor, durch Rei-sediplomatie die Verbündeten zu überzeugen;Rumsfelds beleidigende Rhetorik habe die Sachenoch schlimmer gemacht.33

Unverkennbar ist, dass diese Gruppe von Kriti-kern die europäischen Bedenken hinsichtlich deralle Politikgebiete umfassenden amerikanischenAlleingänge34 teilt. Sie werfen der eigenen Regie-rung und den sie tragenden Kräften eine funda-mentale Fehlkonzeption von Macht vor. Die mili-tärische Macht, so vor allem Joseph Nye und JohnIkenberry,35 ist ganz unzureichend, um eine kom-plexe Palette politischer Ziele in einer zunehmendvernetzten Welt verwirklichen zu können. DieMitarbeit anderer wird dringend benötigt, was ver-langt, dass man sie nicht vor den Kopf stößt; undauch dem europäischen Hinweis auf die Wichtig-keit und Nützlichkeit rechtlicher und institutionel-ler Bindungen wird Recht gegeben, wobei seltendie Bemerkung ausbleibt, dass die Europäer auchdas ihre tun müssten, um denjenigen Institutionen,die für die Sicherheit zuständig sind, „Zähne“ zugeben.

28 Vgl. ebd., S. 16, 19.29 Ebd., S. 16 f.30 Chr. Hacke (Anm. 25), S. 9.

31 Ich vermeide bewusst den Begriff „antiamerikanisch“,dessen inflationärer, politisch instrumenteller Gebrauch ihnmittlerweile auf die analyitische Qualität des „antiso-wjetischen“ in der ehemaligen DDR heruntertransformierthat.32 Vgl. Madeleine K. Albright, Bridges, Bombs, or Blu-ster?, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 5, S. 2–19.33 Vgl. James P. Rubin, Stumbling Into War, in: ForeignAffairs, 82 (2003) 5, S. 46–66.34 Vgl. J. Hippler (Anm. 23).35 Vgl. G. John Ikenberry, Americas Imperial Ambition, in:Foreign Affairs, 81 (2002) 5, S. 44–60; J. Nye (Anm. 3).

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Ebenso wie der führende amerikanische Europa-Spezialist Ron Asmus36 glaubt Albright, dass sichbleibender Schaden nur dann von der Allianzabwenden lasse, wenn die Bush-Administration zueiner dramatischen Umstellung ihres Politikstilsauf eine mehr partnerschaftliche Behandlung derEuropäer bereit sei. Asmus sieht den Schlüssel zueiner künftigen transatlantischen Konvergenz inder Ausarbeitung einer gemeinsamen Demokrati-sierungsstrategie für den Nahen und MittlerenOsten. Anscheinend sind diese Autoren der Mei-nung, ein Umdenken oder Umschalten in den Spit-zenpositionen in Washington – also lediglich eineUmorientierung der in der Verantwortung stehen-den Akteure – genüge, um das beschädigte ameri-kanisch-europäische bzw. amerikanisch-deutscheVerhältnis vielleicht nicht auf den alten Stand deswechselseitigen Vertrauens, aber doch auf deneines fruchtbaren, kooperativen Modus Vivendi zubringen.

Struktur, Akteur und Außenpolitik

Die grundlegende Schwäche der strukturalisti-schen Analyse37 ist die Unterschätzung des Wan-dels. Dies wiederum hängt damit zusammen, dassdie Wechselwirkung, die zwischen Strukturen undAkteuren besteht, zur Hälfte abgeschnitten wird.Dass die Struktur die Akteure lenkt, ihr Handelnwomöglich sogar determiniert, wird gesehen. Dasssie jedoch nur verharren kann, wenn die Akteuresie in ihrer politischen Praxis täglich von neuembauen, dass insofern Politik Strukturen eben auchändern kann, wird oft ausgeblendet, trotz der dra-matischen Erfahrungen, welche die Welt mit demWechsel an der Spitze der Sowjetunion im Jahre1985 gemacht hat. Vor allem die an materiellenFaktoren (Machtressourcen) orientierten Autorenleiden unter diesem strukturkonservativen Vorur-teil, und es ist erstaunlich, wie sie von dieser politi-schen Philosophie aus die Fehler von Politikernankreiden oder Verhaltensempfehlungen geben,ist doch in ihrer Weltsicht gar nicht ersichtlich,dass die Akteure solche Handlungsspielräumeüberhaupt besitzen.

Wo ideelle Faktoren in die Strukturbeschreibungeinbezogen werden, wird die Analyse flexibler, dadamit die Existenz sehr unterschiedlicher politi-scher Diskurse und deren Wirkungen auf die

nationalen und internationalen Machtverhältnisseins Blickfeld treten. Das kommt etwa darin zumAusdruck, dass Thomas Risse die Risiken, die indem amerikanischen Politikwechsel nach 2001 lie-gen, deutlich herausfiltert. Dennoch läuft er m. E.Gefahr, die heilsame Wirkung der transatlanti-schen Strukturen zu überschätzen und die poten-zielle Sprengkraft beharrlichen, radikalen Ak-teursverhaltens unterzubewerten.

Strukturen legen den Akteuren Handlungsbe-schränkungen auf: Manche Optionen scheidenganz aus (Liechtenstein kann keinen bewaffnetenKonflikt mit den USA beginnen), andere könnennur um den Preis des Scheiterns verfolgt werden;sie sind gleichwohl nicht unmöglich. Struktureneröffnen andererseits auch Handlungschancen:Die Mitgliedschaft in der EU und deren Gemein-samer Außen- und Sicherheitspolitik gibt deneuropäischen Regierungen die Möglichkeit einergelegentlichen wirksamen Gegenpositionierunggegenüber der von Washington verfolgten Politik– wie beim Internationalen Strafgerichtshof –, dieauf nationaler Basis alleine aussichtslos wäre.Strukturelle Beschränkung und Ermöglichungnimmt Einfluss auf das Handeln der Akteure,determiniert es aber keineswegs. Freiheitsgradebleiben erhalten, umso mehr, je mächtiger derbetroffene Akteur ist.

Politische Akteure sind damit aber ebensowenigvollständig flexible Einzelkämpfer, die ihre Orien-tierungen willkürlich wechseln können, wie es dieakteursorientierte Analyse gelegentlich zu unter-stellen scheint. Es ist diese Einschränkung, die vorder Illusion warnt, leichte Anpassungen der Poli-tik, marginale Umorientierungen der agierendenPersonen und dergleichen könnten ohne weiteresdie entstandenen Risse kitten. Die Frage ist näm-lich, ob die Akteure selbst zu diesem Verhaltens-wechsel in der Lage sind. Sie sind Exponenten vonpolitischen Gruppierungen und Koalitionen, inderen Diskursen sie verankert sind. Die innenpoli-tische Dimension außenpolitischen Handelns zuübersehen oder zu leugnen ist realitätsblind. NeueAkteure und Koalitionswechsel bringen die Mög-lichkeit mit sich, dass neue Einflüsse auf altherge-brachte, für selbstverständlich gehaltene Struktu-ren wirken. Die Träger neuer außenpolitischerDiskurse entwickeln sich aus dem Innern ihrerGesellschaften heraus. Begünstigt werden siedurch Veränderungen in den internationalenBeziehungen, die eine Nachfrage nach neuen Kon-zepten schaffen. Das Ende des Ost-West-Konfliktsund der Schock des 11. September 2001 haben sol-che „Gelegenheitsfenster“ für „neue Diskursunter-nehmer“ geschaffen. Je größer und binnenorien-tierter ein Land ist, desto besser dürften dieEntwicklungschancen für die Propheten des

36 Vgl. Ronald D. Asmus, Rebuilding the Atlantic Alli-ance, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 5, S. 20–31.37 Vgl. zu den folgenden Ausführungen auch: AnthonyGiddens, The Constitution of Society, Berkeley 1984; DavidDessler, What’s At Stake With the Agent-Structure Debate,in: International Organization, 43 (1989) 3, S. 441–473.

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Neuen sein. Ob die Strukturen internationalerPolitik robust genug sind, diesen neuen Einflüssenstandzuhalten, ist eine offene Frage; die Antworthängt nicht zuletzt von den Kräfteverhältnissenzwischen den Protagonisten des Wandels unddenen der Beharrung ab.

Der Riss durch den Atlantik

Nach diesen Überlegungen richtet sich der Blickzurück auf die Ursachen der transatlantischenQuerelen. Ausgangspunkt aller weiteren Überle-gungen muss die Tatsache sein, dass die amerikani-sche politische Kultur im Vergleich zur deutschen(wie allgemein zur europäischen) eine Rechtsver-schiebung aufweist. Das heißt, dass das „politischKorrekte“ auf der linken Seite des politischenSpektrums in den USA früher aufhört als inEuropa. Das hat mit der gänzlich anderen Ent-wicklung der amerikanischen Arbeiterbewegungzu tun; dort hatte der Sozialismus nie eine starkePosition, war der Antikommunismus auf der Lin-ken so stark ausgeprägt wie auf der Rechten. DieGrenze des „politisch Korrekten“ verläuft auf derRechten stärker im Extremen als in Europa. ZurIllustration: Jemand wie Martin Hohmann würdesicher nicht aus der Republikanischen Partei ausge-schlossen. Diese Konstellation ist für die transat-lantischen Beziehungen unter normalen Umstän-den nicht dramatisch, da die „Mitte“ auf beidenSeiten des Atlantischen Ozeans noch so nah beiein-ander ist und daher die Teilmenge gemeinsamerWerte, Überzeugungen und strategischer Prinzi-pien groß genug ist, um eine solide Grundlage füreine Sicherheitsgemeinschaft abzugeben – wieRisse und Krell dies beschrieben haben.

Die Stärke der westlichen Sicherheitsgemeinschaftwährend des Ost-West-Konflikts bestand darin,dass die Distanzen zwischen den verschiedenendie Regierungen auf beiden Seiten des Atlantiktragenden politischen Kräften links und rechts vonder Mitte zwar vorhanden, aber nicht groß genugwaren, um grundlegende Positionsdifferenzenüber die Gestaltung der für beide Partner wichti-gen Politikfelder aufkommen zu lassen. Natürlichgab es Konflikte, aber die hielten sich in relativengen Grenzen und konnten auf weitgehendgemeinsamen politisch-philosophischen Grundla-gen geklärt werden.

Eine grundlegende Änderung ist seit den siebzigerJahren in den Vereinigten Staaten vor sich gegan-gen. Die New-Deal-Koalition, die von der rechtenMitte bis zum linken Rand reichte, ist einer konser-vativen Koalition gewichen, welche die Mitte bis

weit zum rechten Rand des politischen Spektrumsumfasst. Damit hat sich ein alternativer weltpoliti-scher Diskurs entwickelt, der von Kräften weitrechts von der Mitte getragen wird und sich vondem nur unwesentlich adjustierten europäischenDurchschnittsdiskurs erheblich unterscheidet.

Amerikanisch-europäischeBeziehungen

Unter der Administration von George W. Bushhat sich die Lage jedoch zum zweiten Male ineinem Vierteljahrhundert verschärft: Wie in derersten Reagan-Administration liegt die Koalitionder diese Regierung tragenden Kräfte auf demäußersten rechten Rand des politischen Spektrumsder USA.38 Sie setzt sich zusammen

– aus der christlichen Rechten, deren Interessenüberwiegend gesellschaftspolitischer Natur sind.39

Außenpolitisch vertritt sie eine starke Abneigunggegen die Vereinten Nationen und eine vorbehalt-lose Unterstützung der israelischen Landnahmeauf der Westbank, da viele ihrer Anhänger derfesten Überzeugung sind, der Messias werde erstdann kommen, wenn das klassische Israel wieder-hergestellt sei.40

– aus dem „Herzland-Konservatismus“ (Kupchan)des Westens und mittleren Westens. Er ist derAutonomie, dem Unilateralismus, der Konzentra-tion auf die eigene Stärke, der Rechtsetzung aufeigene Faust zugeneigt.

– aus den „Jacksonianern“, konservativen Impe-rialisten, denen es um die Durchsetzung der natio-nalen Interessen der USA und die bedingungsloseGewährleistung der nationalen Sicherheit geht.

– aus dem Neokonservatismus, der die Verteidi-gung der Suprematie der USA mit einer missiona-rischen Berufung Amerikas zur Ausdehnung derDemokratie gegen die Diktatoren der „Schurken-staaten“ verbindet.41

38 Vgl. Richard W. Stevenson, Bush’s conservatism worriesparty moderates, in: International Herald Tribune vom 22. 1.2003, S. 7; Ernst-Otto Czempiel, Die stolpernde Weltmacht,in: APuZ, B 46/2003, S. 7–15; Charles Kupchan, Die euro-päische Herausforderung, Reinbek 2003.39 Im Denken des amerikanischen Präsidenten selbst gibtes gewisse Affinitäten zum Mindset dieser Gruppierung, vgl.Robert Jay Lifton, „In the Lord’s Hands“. Americas Apoca-lyptical Mindset, in: World Policy Journal, XX (Fall 2003) 3,S. 59–69.40 Vgl. Michael Minkenberg, Die Christliche Rechte unddie amerikanische Politik von der ersten bis zur zweitenBush-Administration, in: APuZ, B 46/2003, S. 23–32.41 Vgl. Alexandra Homolar-Riechmann, Pax Americanaund gewaltsame Demokratisierung. Zu den politischen Vor-

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Im Kräftespiel dieser Koalition spielt die klassi-sche republikanische Mitte mit ihrer gemäßigt rea-listischen Weltsicht nur die zweite Geige. Sie wirdvon Colin Powell vertreten. Den liberalen Repu-blikanismus, der in den siebziger und noch in denachtziger Jahren gerade im Senat stark war, gibt esfast gar nicht mehr. Der Isolationismus, stets beiden Republikanern zu Hause, ist gegenwärtiggleichfalls nicht richtungweisend.

War unter Ronald Reagan der Kalte Krieg eineKlammer, der trotz dieser Rechtsabweichung dieAtlantische Allianz zusammenhielt, so schlug derWertedissens mangels eines klar identifizierbarenFeindes diesmal voll auf die politischen Beziehun-gen durch.42 Der transnationale Terrorismus kanndiese Rolle nicht in gleicher Weise spielen, weil ernicht, wie die geopolitische Lage in Europa unddas System des nuklearen Gleichgewichts, die stra-tegischen und politischen Optionen der Akteureeinengt. Diese können vielmehr von extremenPositionen des strategischen Spektrums aus argu-mentieren und handeln, zwischen denen sich keineGemeinsamkeiten mehr ergeben. Es führt daher indie Irre, wenn – vom Standpunkt vorgeblicherimperialer Logik oder transatlantischer Uner-schütterlichkeit – behauptet wird, es mache keinenUnterschied, wer in Washington regiert.43 Auchunter Bill Clinton gab es den Unilateralismus,übrigens in erster Linie verursacht durch den mas-siven Druck des republikanisch beherrschten Kon-gresses. Die Verschiebung des regierenden repu-blikanischen Koalitionszentrums weg von derMitte hat den gemeinsamen Fundus von (weltpoli-tischen) Lageanalysen, Wertorientierungen undStrategien gefährlich schrumpfen lassen; daswurde bereits lange vor dem 11. September sicht-bar, wobei sich die neokonservative Linie erstnach diesem Datum endgültig durchsetzte.44

Der Wertedissens ist umso gefährlicher, als er javon einer gemeinsamen liberalen Grundlage aus-geht. Nur ziehen amerikanische Neokonservative

aus der Wertschätzung von Menschenrechten undDemokratie die Legitimation, beides gegebenen-falls mit Gewalt durchzusetzen. Die Heterogenitätder Staatsformen ist für sie eine letztlich nicht tole-rable Herausforderung.45 Der europäische Main-stream hingegen – und Deutschland steht auf demextremen Flügel – leitet aus derselben Grundlagedie Notwendigkeit von Rechtsbeachtung undKooperation auch im Verhältnis zu Nichtdemokra-tien ab, weil die Chance für einen friedlichen Wan-del aufrechterhalten werden muss und weil derRespekt vor Menschenwürde und Menschenlebenaußer in Ausnahmefällen (Verteidigung und Ge-nozid) militärisches Handeln ausschließt. BeidePositionen sind liberal und moralisch, widerspre-chen sich jedoch in der Konsequenz diametral.

Die Nähe des Ausgangspunkts macht den Dissensum so brisanter: Schismen sind von besondererSprengkraft. Gerade die moralische Dimension46

lässt die Abweichung des anderen als unverzeihli-chen Verrat erscheinen. Sie zu übersehen und aufInteressenkonstellationen abzuheben ist ein ris-kantes Versäumnis.47 Das Grundvertrauen in dietransatlantischen Strukturen sollte nicht vergessenlassen, dass Sicherheitsgemeinschaften auf derwechselseitigen Identifizierung, Wertschätzungund Sympathie beruhen. Hier sind die Trends alar-mierend. In den Vereinigten Staaten hat die Sym-pathie für Frankreich und Deutschland spürbarnachgelassen; ein moderater Kommentator wieThomas Friedman sprach von Frankreich als dem„Feind“, mit dem die USA „im Krieg seien“48.Umgekehrt ist der Ansehensverlust der USA inEuropa hoch dramatisch.49 Neuerdings hält eineMehrheit der Europäer die amerikanische Welt-führungsrolle für „unerwünscht“50. Dass die USAals „Gefahr für den Weltfrieden“ in der europä-ischen öffentlichen Meinung zusammen mit Nord-korea auf Rang zwei platziert sind, entspricht denAnforderungen an die „Sicherheitsgemeinschaft“wahrlich nicht.51

stellungen konservativer Think Tanks, in: APuZ, B 46/2003,S. 33–40; zur gedanklichen Vorbereitung des Regime-wechsels im Irak durch die Neokonservativen vgl. LudwigWatzal, Get the boys home, in: International. Zeitschrift fürInternationale Politik, (2003) 6, S. 22–26 (www.watzal.com).42 Vgl. David P. Calleo, Transatlantic Folly: NATO vs. theEU, in: World Policy Journal, XX (Fall 2003) 3, S. 17–24;Nicole Gnesotto, EU, US: visions of the world, visions of theother, in: Gustav Lindstrom (Hrsg.), Shift or Rift. AssessingUS-EU relations after Iraq, Paris 2003.43 Vgl. H. Münkler (Anm. 6), S. 25; Richard Herzinger,Siamesische Zwillinge. Amerika und Europa streiten sichheftig – und gehören doch untrennbar zusammen, in: Inter-nationale Politik, (2003) 6, S 1–8, hier S. 6 f.44 Vgl. Peter Rudolf, Wie der 11. September die amerika-nische Außenpolitik verändert hat. Bilanz nach einem Jahr,Berlin, SWP Aktuell 33/2003.

45 Vgl. Newt Gingrich, Rogue State Department, in: Fo-reign Policy, (Juli/August 2003), S. 42–48; kritisch: EdwardRhodes, The Imperial Logic of Bush’s Liberal Agenda, in:Survival, 45 (Frühjahr 2003) 1, S. 131–154.46 Ausgezeichnet dokumentiert in: Dana H. Allin/StevenSimon, The Moral Psychology of US Support for Israel, in:Survival, 45 (Herbst 2003) 3, S. 123–144.47 Vgl. Andrew Moravcik, Striking a New TransatlanticBargain, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 4, S. 74–89.48 Thomas L. Friedman, France and the United States areat War, in: New York Times vom 19. 9. 2003.49 Vgl. The Pew Research Center for the People and thePress, Views of a Changing World 2003 (http://people-press.org/reports/display.php3?Report=185).50 German Marshall Funds of the United States, Trans-atlantic Trends 2003.51 Vgl. Eurobarometer 150 (http://europa.eu.int/comm/public opinion/flash/fl151 iraq full report.pdf).

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Die Daten zeigen einen außergewöhnlichen Zer-fall des europäischen Vertrauens in den amerikani-schen Partner. Vielleicht am bemerkenswertestenist, dass dieser Prozess Großbritannien, trotz derTradition der „special relationship“ und der Ver-körperung dieser Beziehung durch die Nähe TonyBlairs zu George W. Bush, voll miteinbezieht:Zwei Drittel der britischen Bevölkerung missbilli-gen Bushs Außenpolitik, und 50 Prozent glauben,dass Blairs Schulterschluss mit Bush schlecht fürGroßbritannien ist.52

Folgerungen

Rhetorik und Ungeschick haben sicher zum Zer-würfnis einiges beigetragen: ein wahlkämpfenderBundeskanzler, ein polternder amerikanischer Ver-teidigungsminister. Diese Stilbrüche lassen sich ander Oberfläche korrigieren. Darunter liegt jedochdie Wertorientierungs- und Strategiedifferenz zwi-schen der die USA führenden Elitenkoalitionsowie europäischen Eliten und Massenorientierun-gen. Hier handelt es sich nicht um Oberflächen-phänomene, sondern strukturelle Gegebenheiten,die durch Stiländerungen nicht zum Verschwindengebracht werden. Tröstlich ist, dass unter diesemDissens wieder verbindende Strukturen ruhen, wiesie die Vertreter des Sicherheitsgemeinschafts-konzepts in den Vordergrund stellen, so etwa diegemeinsame Präferenz für Multilateralismus in deramerikanischen wie in der europäischen Öffent-lichkeit.53 Aber diese Strukturen sind für zerstöre-rische Handlungen der Akteure anfällig, wie dieEntwicklung der öffentlichen Meinung deutlichzeigt. Wenn die internationale Politik weitere Fra-gen wie die Irakkrise auf die Tagesordnung bringt,an denen sich die Orientierungsdifferenzen inweltpolitischen Kernfragen mit aller Schärfe offen-baren, steht die Zukunft der transatlantischenGemeinschaft auf dem Spiel.

Einfache Auswege gibt es nicht. Ein völliges euro-päisches Einschwenken auf den jetzigen amerika-nischen Kurs ist nur unter Preisgabe der eigenenIdentität zu haben. Europa ist nun einmal einrechtsförmiges, kooperatives und multilaterales

Projekt, das die eigenen Prinzipien nach außenprojizieren möchte. Wie das Solana-Papier zurSicherheitsstrategie der EU54 zeigt, kann sich dieseVision durchaus mit einem harten Realismus ver-binden. Aber als Vision bleibt sie der amerika-nischen „Nationalen Sicherheitsstrategie“ entge-gengesetzt, da sie das Völkerrecht und denSicherheitsrat in den Mittelpunkt der Sicherheits-architektur stellt. Die Anpassung an die gegenwär-tigen Washingtoner Präferenzen könnte überdieseine dauerhafte Entfremdung europäischer Regie-rungen von ihren Bevölkerungen zur Folge haben,die der Stabilität hierzulande alles andere alszuträglich wäre.

Ob umfangreiche Programme gemeinsamer trans-atlantischer Projekte, wie sie von wohlmeinendenAtlantikern vorgeschlagen werden,55 die richtigeAntwort sind, ist eine offene Frage. Je mehr Pro-jekte auf der Agenda sind, desto größer sind diepotenziellen Reibungsflächen. Vielleicht ist es klü-ger, diejenigen „Rosinen“ auszuwählen, in denensich Gemeinsamkeiten mit großer Verlässlichkeitfinden lassen. Dazu zählt der Stabilisierungsver-such in Afghanistan. Im Umgang mit den USAsollte man alle Stilfehler und Schärfen vermeiden,freilich im Verbund mit den Partnern auch nichtvor der gemeinsamen Vertretung abweichendereuropäischer Positionen zurückscheuen, wenndem Konflikt mit dem großen Verbündeten nichtausgewichen werden kann. Transatlantische, zivil-gesellschaftliche Koalitionsbildung mag hilfreichsein, um die amerikanische Opposition in Feldernaußerhalb der Sicherheitspolitik (z. B. Umwelt)abzubauen.56 Ein solcher Drahtseilakt erfordertkonzeptionellen Weitblick und Fingerspitzenge-fühl – Hanns Maull hat dies von Berlin kürzlicheingefordert.57 Die transatlantische Beziehungkann mit gutem Glück überleben, auf eine wirklichsolide Grundlage jedoch kehrt sie so nicht zurück.Denn dazu bedarf es – aus europäischer, zumal ausdeutscher Sicht – einer neuerlichen Verschiebungim Gefüge der politischen Eliten Amerikas, wofürnur an der amerikanischen Wahlurne gesorgt wer-den kann.

52 Vgl. J. G. O. McAllister, A Few Small Repairs, in: Time,Nr. 20 vom 24. 9. 2003, S. 24–28, hier S. 26.53 Vgl. Chicago Council on Foreign Relations/GermanMarshall Fund of the United States, Worldviews 2002 (http://www.worldviews.org).

54 Vgl. Javier Solana, A secure Europe in a better world,document presented to the European Council, Thessaloniki,20 6. 2003.55 So z. B. K. -H. Kamp (Anm. 25) oder R. G. Livingston(Anm. 14).56 Vgl. Volker Rittberger/Fariborz Zelli, Europa in derWeltpolitik: Juniorpartner der USA oder antihegemonialeAlternative?, in: Die Friedenswarte, 78 (2003) 2–3, S. 195–234.57 Vgl. Hanns W. Maull, Auf leisen Sohlen aus der Außen-politik?, in: Internationale Politik, (2003) 9, S. 19–30.

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Victor Mauer

Die geostrategischen Konsequenzennach dem 11. September 2001

Einleitung

Mit den Terroranschlägen auf die New YorkerZwillingstürme und das Pentagon in Washingtonvor mehr als zwei Jahren hat keine neue Epocheder Weltpolitik begonnen. Doch der Schock des11. September 2001, der sich in das Gedächtnis derWeltöffentlichkeit eingebrannt hat, hat einen sichin den neunziger Jahren verstärkenden Trend zuTerroranschlägen gegen US-Einrichtungen igno-riert, bis dieser Trend zur erlebten Realität gewor-den ist. Asymmetrische Herausforderungen, diesich in der Verwundbarkeit der globalen Führungs-macht USA auf dem Höhepunkt ihrer militärischenStärke widerspiegeln, sind zum strukturbestimmen-den Faktor der internationalen Beziehungengeworden. Der internationale Terrorismus – unmit-telbares Produkt und unerbittlicher Feind derGlobalisierung – hat, gerade weil die Unterschei-dung zwischen äußerer und innerer Sicherheit ihreBedeutung verloren hat, die Regierungen vonWashington bis Manila dazu gezwungen, ihreaußenpolitischen Strategien grundlegend neu zuüberdenken. Im Schock der Verwundung und imGefühl der Verwundbarkeit wurden und werdendie Gefahren des jungen Jahrhunderts von deninternationalen Akteuren unterschiedlich wahr-genommen. Aus diesen divergierenden Bedro-hungsperzeptionen resultieren unterschiedlicheHandlungsszenarien, die wiederum einen unter-schiedlichen Grad an Kooperationsbereitschaftnach sich ziehen. Während die einen dazu neigen,die Komplexität der Weltpolitik auf die neue terro-ristische Herausforderung zu reduzieren, der allesandere entweder zu- oder zumindest unterzuord-nen sei, stellen die anderen die Unmittelbarkeit derBedrohung grundsätzlich in Frage.

Als die Streitkräfte der Vereinigten Staaten am 7.Oktober 2001 ihren militärischen Feldzug (Opera-tion Enduring Freedom) zum Sturz des Taliban-Regimes in Afghanistan begannen, blieben die mitdem „Krieg der Ideen“ (George W. Bush) unmit-telbar einhergehenden und sich im Schatten desdiplomatischen Vorspiels vollziehenden geostrate-

gischen Verschiebungen im breiteren zentralasiati-schen Raum sowohl in Europa als auch in Nord-amerika weitgehend unbeachtet. Was zunächst alsNebeneffekt der amerikanischen Bemühungen umeine möglichst breite internationale Koalition imKampf gegen den weltweit operierenden, aller-dings alles andere als homogenen Terrorismuserscheinen mag und auch gedacht war, hat poten-ziell weitreichende Konsequenzen für die gesamteRegion. Insofern lässt sich nicht erst seit den erbit-tert geführten Debatten um Krieg und Frieden imZweistromland von einem grundlegenden Wandeldes Staatensystems sprechen. Richtig ist indes,dass, deutlicher als jede andere weltpolitischeKrise seit den tektonischen Verschiebungen deseuropäischen Revolutionsjahres 1989/90, die inter-nationale Auseinandersetzung um den Irak dasvielfältige Ringen um eine Neuordnung der Welt-politik ins Scheinwerferlicht der Weltöffentlichkeitgerückt hat. Wie unter einem Brennglas, so hat einBeobachter treffend festgestellt, wurden die welt-politischen Strukturen, die internationalen Macht-beziehungen und das jeweilige nationale Interes-senkalkül der unterschiedlichen Akteure sichtbar.Traditionelle Formen der Großmachtpolitik über-lagerten die jüngere Schicht multilateraler Krisen-diplomatie und internationaler Organisationen.1

Neben die sich bereits abzeichnenden geostrategi-schen Verschiebungen im zentralasiatischen Raumtreten, auch wenn die mittel- und langfristigenKonsequenzen des „revolutionären“2 Ansatzes deramerikanischen Außenpolitik noch nicht erkenn-bar sind, tief greifende Veränderungen im Nahenund Mittleren Osten. Zu den hervorstechendstenMerkmalen der Kontroverse um Krieg und Frie-den im Irak gehören jedoch die Erschütterung dertransatlantischen Beziehungen, die Lähmung derAtlantischen Allianz und die weitgehende Selbst-blockade der Europäischen Union. Noch sprichtwenig dafür, dass die vielfach beschworene Werte-

1 Vgl. Josef Janning, Außenpolitik im Zeitraffer, in:Deutschland, (2003) 2.2 Strobe Talbott, War in Iraq, Revolution in America, in:International Affairs, 79 (2003), S. 1042; vgl. auch Ivo H.Daalder/James M. Lindsay, America Unbound: The BushRevolution in Foreign Policy, Washington, D. C. 2003.

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gemeinschaft des Westens einer vergangenen Epo-che angehört.3 Die Ereignisse der zurückliegendenJahre haben aber deutlich gemacht, dass die trans-atlantische Partnerschaft des Kalten Krieges defi-nitiv an ihr Ende gekommen ist.4 Die Zukunft dertransatlantischen Beziehungen entscheidet sichnicht allein in Washington, sondern hängt in ent-scheidendem Maße vom Selbstverständnis dereuropäischen Staaten und deren Verhältnis zuei-nander ab. Ungeachtet des fundamentalen Wan-dels des internationalen Staatensystems bleibenaber „das ordnungspolitische Paradoxon von Ver-einheitlichung und Differenzierung sowie dasmachtpolitische Paradoxon von (Quasi-)Unipo-larität und Multipolarität, von Hegemonie undGleichgewicht“5 für die Gestaltung der internatio-nalen Beziehungen bestimmend.

Ausweitung des US-Einflussesin Zentralasien

Als US-Präsident George W. Bush am Abend des11. September 2001 nach einem Tag als Gefangenerauf der Flucht im eigenen Land endlich in seinenAmtssitz zurückkehren konnte, sprach er im Bun-ker des Weißen Hauses gegenüber seinen engstenSicherheitsberatern von „einer großen Chance“6,welche die terroristischen Anschläge den Vereinig-ten Staaten eröffneten – der Chance, die Welt imKampf gegen den internationalen Terrorismus hin-ter der globalen Führungsmacht USA zusammen-zuführen. Innerhalb von nur 102 Tagen ist es seinerRegierung mit politischer und teilweise logistischerUnterstützung des Staatensystems gelungen, einenRegimewechsel in Afghanistan herbeizuführen unddamit der Führungsspitze der Al-Qaida ihre jahre-lange Operationsbasis zwischen Kandahar und

Kabul für Planung und Training von groß angeleg-ten Terrorakten zu entziehen.

Geostrategisch von weit größerer Bedeutung istindessen, dass die Vereinigten Staaten innerhalbkürzester Zeit eine informelle Quasi-Hegemoniein Zentralasien haben errichten können – gewissnicht auf einem Diskussionsforum gleichberechtig-ter Stimmen beruhend, wie das ein Bericht-erstatter in einem anderen Kontext treffendbeschrieben hat, sondern auf einer Art „Versamm-lungsraum, in dem die Vereinigten Staaten genaueAufgaben verteilen, darauf bedacht sind, die meis-ten Koalitionspartner nicht zu überfordern, unddoch zugleich einige gerade dadurch verletzen,dass von ihnen nichts verlangt wird“7.

Die amerikanische Hegemonie im weiteren zen-tralasiatischen Raum kann sich im Wesentlichenauf fünf Faktoren stützen. Erstens verbindet alleStaaten – ob regionale oder externe Akteure – eingemeinsames Ziel: die Zerschlagung des radikal-islamischen Terrorismus, der als Bedrohung dernationalen und internationalen Ordnung wahrge-nommen wird. Weil der Terrorismus weder inAfghanistan noch in den angrenzenden Ländernbesiegt ist und darüber hinaus sämtliche StaatenZentralasiens idealer Nährboden für radikal-isla-mische Strömungen sind, wird zweitens ein Inte-resse aller Akteure daran bestehen, dass dieursprünglich kurzfristig avisierte amerikanischeMilitärpräsenz mittel- bis langfristig fortbesteht.Drittens versprechen sich die Regierungen derRegion von der den Vereinigten Staaten im Kampfgegen den Terrorismus entgegengebrachten Unter-stützung die Stützung ihrer eigenen autokratischenRegime. Die USAwiederum geraten dabei in einenZielkonflikt: Einerseits sind sie auf die undemokra-tischen Regime im Kampf gegen den Terrorismusangewiesen, andererseits entfernen sie sich dadurchvon dem selbst deklarierten Wilsons’schen Idealeiner umfassenden Demokratisierung. Viertenssind die USA als regionaler Balancer willkommen,der dafür sorgt, dass ein relativ stabiles Gleich-gewicht im Kräftespiel konkurrierender Mächtebesteht. Und schließlich, fünftens, sorgt Washing-ton für ein Zurückdrängen des in der Region parti-ell als Bedrohung empfundenen russischen Einflus-ses.8 Die überlegene Macht der USA wird dagegennicht als Bedrohung, als erzwungene Hegemonieoder gar als imperiale Ordnung wahrgenommen.Vielmehr werden die Vereinigten Staaten als Ord-nungsfaktor perzipiert, der dazu beiträgt, regionale

3 Vgl. Charles A. Kupchan, The End of the West, in: TheAtlantic Monthly, 290 (2002) 4; Francis Fukuyama, Das Endedes Westens, in: Die Welt vom 3. 9. 2002; Heinrich Vogel, DasEnde des „Westens“, in: Internationale Politik, 58 (2003) 6,S. 27–34.4 Vgl. The West after Iraq: Are the Security Strategies ofthe US and Europe still Compatible? Rede des NATO-Ge-neralsekretärs Lord Robertson beim BMVG-FAZ-Forum inBerlin, 24. 6. 2003: „[T]he cold war partnership between Eu-rope and North America [. . .] is dead and has been for sometime.“(www.nato.int/docu/speech/2003/s030624a.htm).5 Werner Link, Die Neuordnung der Weltpolitik. Grund-probleme globaler Politik an der Schwelle zum 21. Jahr-hundert, München 20013, S. 151. Hegemonie wird – wie beiLink – nach Triepel definiert als bestimmender Einfluss, dersich auf die Anerkennung der geführten Staaten stützt; vgl.Heinrich Triepel, Die Hegemonie, Ein Buch von führendenStaaten, Neuauflage, Aalen 1974; Robert Gilpin, War andChange in World Politics, Cambridge 1981.6 Zit. in: Bob Woodward, Bush at War, London u. a. 2003,S. 32.

7 John Vinocur, America’s „We’ll Call If We Need You“War, in: International Herald Tribune vom 3. 10. 2001.8 Vgl. Rajan Menon, The New Great Game in Central Asia,in: Survival, 45 (2003) 2, S. 187–204; Roald Sagdeev/SusanEisenhower (Hrsg.), Islam and Central Asia: An EnduringLegacy or an Evolving Threat?, Washington, D. C. 2000.

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Sicherheitsdilemmata zu überwinden. Der Antriebzur Gegenmachtbildung entfällt, weil deren Kostenden aus der Hegemonie abgeleiteten Nutzen beiweitem übersteigen würden.9

Am deutlichsten erkennbar wird der dem 11. Sep-tember 2001 folgende geostrategische Paradigmen-wechsel im zentralasiatischen Raum, wenn man dieBeziehungen Washingtons zu der eurasischenGroßmacht Russland und der ostasiatischen Groß-macht China betrachtet, die zu Beginn der Präsi-dentschaft Bush noch mit Skepsis bzw. als „strate-gische Konkurrenten“ wahrgenommen wurden. Zuschwach zur Gegenmachtbildung hat PräsidentPutin auf eine Annäherung an die Vereinigten Staa-ten gesetzt. Für die Unterstützung der USA ver-spricht er sich amerikanisches Entgegenkommenbei der Rüstungskontrolle und im Bereich der Wirt-schaftshilfe, vor allem aber eine freie Hand inTschetschenien. China verfolgt eine nuancierterePolitik. Auf der einen Seite betreibt das Reich derMitte mit der weiteren Aufstockung seines Militär-etats sowie mit einer Politik der regionalen Sicher-heitskooperation eine vorsichtige Gegenmachtbil-dung; auf der anderen Seite fühlt es sich angesichtsdes aus den tief greifenden ökonomischen undsozialen Umbrüchen resultierenden destabilisie-renden Potenzials nach wie vor Deng XiaopingsMaxime („Frieden und Entwicklung“) verpflichtet.Eine offene Konfrontation mit der „asiatisch-pazi-fischen Macht“ USA, deren Verteidigungsetat dieSumme der Verteidigungsbudgets der Groß- undMittelmächte China, Russland, Frankreich, Groß-britannien und Deutschland um mehr als das Dop-pelte übersteigt,10 gilt es um jeden Preis zu ver-meiden.

Auf dem Weg zum liberalenImperialismus?

Anders als in Zentralasien war die Perspektiveeiner hegemonial strukturierten Pax Americanaim Nahen und Mittleren Osten, bei der die geführ-ten Staaten den bestimmenden Einfluss der Füh-rungsmacht wohlwollend anerkennen, äußerstgering. Das Agieren der amerikanischen Entschei-dungsträger orientierte sich daher stärker an einerimperialen Logik. Die bestehende, im Kerngescheiterte Ordnung eines der volatilsten Sub-

systeme der internationalen Staatenwelt grundle-gend in Frage stellend, waren sie entschlossen, die„außerordentliche Gelegenheit (. . .), die sich füreine Umgestaltung des internationalen Systemsergeben“11 hatte, mit einer ungewöhnlichen Radi-kalität und mit einer von Beginn an einkalkulier-ten Bereitschaft zum Alleingang für eine Erweite-rung der liberalen Zone des Friedens zu nutzen.12

In keiner anderen Region verbinden sich die neu-artigen Risiken an der Schnittstelle von Terroris-mus, Proliferation und autoritärem Regime mitumfassenderen strukturellen Problemen zu einemvergleichbaren Potenzial an Instabilität. In eineraufgeladenen Atmosphäre, in der eine seltsameMischung aus Furcht und Kalkül die außenpoliti-sche Strategie der Vereinigten Staaten diktierte,wurde aber im Kontext der Irak-Krise – teilweisebewusst und teilweise aus Unkenntnis – einezwangsläufig symbiotische Verbindung zwischenradikal-islamischem Terrorismus, der Technologiezur Herstellung von Massenvernichtungswaffenund zerfallenden bzw. diktatorischen Staatenbeschworen.13

Unmittelbar nach dem so genannten Ende derHauptkampfhandlungen am 1. Mai 2003 schiensich ein Zeitfenster zu öffnen, das nach demschnellen Fall des alten Regimes in Bagdad eineArt „politisches Erdbeben“14 auszulösen schien.Der neu gewichtete amerikanische Machtfaktorschien „die versteinerten Verhältnisse zum Tan-zen“ (Karl Marx) zu bringen. Doch innerhalb kür-zester Zeit wurde die road map – die internatio-nale Grundlage nahöstlicher Friedensbemühungen– zum road block.

Eine Neuordnung der Region im Sinne der ange-strebten Demokratisierung ist zu Beginn des Jah-res 2004 in weite Ferne gerückt. Einer bitteren Iro-nie der Geschichte folgend, ist der Irak im Sinneeiner self-fulfilling prophecy mittlerweile zumHort des islamistischen Terrorismus geworden.15

Solange die Koalitionstruppen ihr Hauptaugen-

9 Vgl. Stephen M. Walt, Keeping the World „Off Balance“:Self Restraint and U.S. Foreign Policy, in: G. John Ikenberry(Hrsg.), America Unrivaled: The Future of the Balance ofPower, Ithaca–London 2002, S. 121–154.10 Vgl. IISS, The Military Balance 2003/2004, London 2003,S. 233, 247–250, 269, 298.

11 So in Übereinstimmung mit dem Präsidenten, dem Ver-teidigungsminister und dessen Stellvertreter Henry A. Kis-singer, Die Herausforderung Amerikas. Weltpolitik im 21.Jahrhundert, München–Berlin 20022, S. 14.12 Vgl. Joachim Krause, Multilaterale Ordnung oder He-gemonie? Zur transatlantischen Debatte über die welt-politische Neuordnung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B31–32/2003, S. 10; B. Woodward (Anm. 6), S. 81, 256.13 Vgl. z. B. Testimony by Colin L. Powell, HouseCommittee on International Relations, 19. 9. 2002, S. 2(www.state.gov/secretary/rm/2002/13581.htm).14 Volker Perthes, „Winds of Change“. Nach dem Irak-Krieg steht eine Neuordnung der Politik im Nahen und Mitt-leren Osten an, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 59.15 Vgl. Bericht an den Ausschuss des UN-Sicherheitsrateszur Überwachung der Sanktionen gegen Al Qaida und dieTaliban, 1. 12. 2003 (www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=9026&Cr=al&CR1=qaida).

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merk auf die Stabilisierung des Zweistromlandesrichten müssen, wird der erwünschte, durch Druckerzeugte Dominoeffekt, der vor mehr als zehn Jah-ren den israelisch-palästinensischen Friedenspro-zess in Gang gesetzt hatte, ausbleiben. Zusätz-lich erschwert wird die Neuordnung der Regiondes Nahen und Mittleren Ostens durch den ziel-strebig vorangetriebenen Alleingang der Vereinig-ten Staaten, der bei den langjährigen Führungs-mächten des europäischen Integrationsprozesses,Deutschland und Frankreich, dazu geführt hat,dass Verdächtigungen an die Stelle von Sympathiegetreten sind.

Die Erschütterung der trans-atlantischen Beziehungen

Internationale Organisationen, Allianzen undregionale Zusammenschlüsse bestimmen nicht dasVerhalten von Staaten; sie sind Instrumente, diejeder Staat zur Durchsetzung der eigenen Interes-sen in Anspruch nimmt, weil er sich von derKooperation mit anderen Staaten Vorteile ver-spricht. Ihre stetige Erneuerung hingegen ist Aus-druck ihrer zielgerichteten Relevanz. Nur soerweisen sie sich auch langfristig als Ordnungsfak-toren in einer in Teilen unverändert anarchischenStaatenwelt, und zwar sowohl nach innen als auchnach aussen.

NATO: Zwischen Marginalisierung und Transfor-mation

Mit dem Wegfall der sowjetischen Bedrohung alseiserne Klammer, die einst den Atlantik zurBrücke und die USA zur „europäischen Macht“16

hatte werden lassen, wurde auch das Ende transat-lantischer Selbstverständlichkeiten eingeläutet.Amerika wurde zum „widerwilligen Sheriff“17, denerst das Versagen Europas, in seinem eigenen Hin-terhof für Ordnung zu sorgen, wieder in dasScheinwerferlicht der europäischen Bühne zog.Erst jetzt begann man in den Hauptstädten Euro-pas und Nordamerikas, den Wert des Bündnissesvon Neuem zu bestimmen: Für Washington ent-puppte sich die NATO als geeignetes Instrument,auch weiterhin einen entscheidenden Einfluss inder euro-atlantischen Region auszuüben. UndEuropa besann sich, wenn auch bisweilen wider-strebend, auf die Unentbehrlichkeit des im Gro-

ßen und Ganzen gütigen Hegemons. Als kollekti-ves, die militärische Sicherheit seiner Mitgliedergarantierendes Verteidigungsbündnis, das den Kernder alten NATO ausmachte, ebenso wie als kollek-tive Sicherheitsorganisation, die politische Stabili-tät im euro-atlantischen Raum gewährleisten sollund damit die neue NATO der späten neunzigerJahre repräsentiert, hat die Allianz eine bemer-kenswerte Sogwirkung auf die Staaten Ostmittel-,Ost- und Südosteuropas, die neuen StatthalterWashingtons, ausgeübt.18

Und dennoch: Der Erfolg des Bündnisses, der sichin der weitgehenden Befriedung Europas aus-drückt, ist, so paradox das klingen mag, zu seinemProblem geworden. Die Ordnungsfunktion aufdem Balkan und die Partnerschaftsprogrammewerden auch in den kommenden Jahren als genui-ner Beitrag zu einer regional begrenzten Friedens-politik unverzichtbar sein. Allerdings gibt es inWashington die Erwartung und in Brüssel denAnspruch, dass die Europäer im Rahmen der EUzunehmend in die Rolle des kontinentalen Sicher-heitsgaranten hineinwachsen. Ohne eine gleichzei-tige politisch-strategische Schwerpunktverlagerungauf die primären sicherheitspolitischen Herausfor-derungen des 21. Jahrhunderts in den außereuro-päischen Raum würde das Bündnis jedoch ange-sichts der fortschreitenden Neuausrichtung deramerikanischen Außenpolitik nicht nur seine her-ausragende Position als transatlantisches Binde-glied verlieren, sondern im besten Fall noch fürsekundäre Aufgaben der internationalen Sicher-heit Verantwortung tragen.

Seit dem Ende der neunziger Jahre haben dieUSA ihre europäischen Verbündeten auf diesegeographische Schwerpunktverlagerung festzule-gen versucht. Zunächst in Reykjavik und dann inPrag haben sich die 19 Mitgliedstaaten auf einegrundsätzlich globale Aufgabe für die NATO ver-ständigen können. In dem den Prager NATO-Gip-fel19 im November 2002 prägenden Dualismus ausErweiterung und Transformation spiegelt sichexemplarisch die Frage nach der zukünftigenRolle der Atlantischen Allianz zwischen regiona-ler und weltweiter Sicherheitsprojektion.

Unmittelbar nach den Ereignissen des 11. Septem-ber 2001 geriet das Nordatlantische Bündnis in eineseiner schwersten Krisen,20 die sich noch einmalzuspitzte, als der Nordatlantikrat im Februar 2003

16 Richard Holbrooke, America, a European Power, in:Foreign Affairs, 74 (1995) 2, S. 38–51.17 Richard N. Haass, The Reluctant Sheriff. The UnitedStates after the Cold War, Washington, D. C. 1997.

18 Vgl. Ronald D. Asmus, Opening NATO’s Door: How theAlliance Remade Itself for a New Era, New York 2002.19 Vgl. The Prague Summit and NATO’s Transformation. AReader’s Guide, Brüssel 2003.20 Vgl. Philip H. Gordon, NATO After 11 September, in:Survival, 43 (2001) 4, S. 89–106; Anthony Forster/WilliamWallace, What is NATO for?, in: Survival, 43 (2001) 4,S. 107–122.

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von den USA zur Demonstration ihrer Dominanzund von Frankreich, Deutschland und Belgien zurEinhegung des Hegemons instrumentalisiertwurde. Just zu dem Zeitpunkt, zu dem die Mitglied-staaten gegenüber der Führungsmacht den Bünd-nisfall erklärten, verkündete diese die „völligeNutzlosigkeit“21 des Unterfangens. Auch wenn diepolitisch entscheidende Frage im Vorfeld desAfghanistan-Feldzugs war, ob es den USA gelingenwürde, regionale Schlüsselstaaten in die Anti-Ter-rorismus-Koalition einzubinden, und auch wenndie USAvor dem Hintergrund der Erfahrungen desKosovo-Kriegs entschlossen waren, den Kriegalleine zu führen, so wurde doch eines deutlich:Selbst wenn Bedrohungswahrnehmung und Hand-lungswille unter Bündnispartnern zur Deckunggebracht werden können, entscheidet letztlich dieBündnisfähigkeit über den Nutzen eines Bündnis-ses. In der modernen Welt der Sicherheitspolitikheißt das: Interoperabilität, Flexibilität, Mobilität,Dislozierung und Durchhaltevermögen.

Diese Erkenntnis spiegelt sich in den Beschlüssendes Prager Gipfels wider. Neu ist das gemeinsameVersprechen, die militärischen Defizite behebenund damit dem rasanten Fortschritt in der Militär-und Kommunikationstechnik Rechnung tragen zuwollen, freilich nicht. Es stellt jedoch eine letzteChance dar. Wenn Europa den Umbau seinerStreitkräfte in den nächsten Jahren nicht energischvorantreibt, dann wird die NATO, deren 240 Bri-gaden zum überwiegenden Teil nach wie vor fürden am wenigsten wahrscheinlichen Krieg, einenLandangriff auf das eigene Territorium, gerüstetsind, einen erheblichen Bedeutungsverlust erlei-den. Nirgendwo gilt der zweifelhafte Grundsatz,dass politischer Einfluss sich nach militärischerNützlichkeit richtet, mehr als in der Allianz. WennEuropa sich daran hält, dann dürfte es den Ameri-kanern in Zukunft schwerer fallen, das Bündnis inFragen von Sicherheit und Stabilität, von Kriegund Frieden zu ignorieren. Dass dabei die militäri-sche Mission die Koalition bestimmt,22 wird – auchwenn die Kohäsion des Bündnisses darunter leidenwird – in einer NATO der 26 unvermeidlich sein.Die laufenden militärischen Operationen desBündnisses vom Balkan über Afghanistan bis inden Irak bestätigen diesen Grundsatz.

Der gescheiterte Versuch einer europäischenGegenmachtbildung

Das Verhalten einiger europäischer Regierungenin der Irak-Krise entsprach weitgehend den Erklä-

rungsansätzen der neorealistischen Schule, wonachim internationalen System eine (Welt-)Hegemoniedurch ein System von Macht und Gegenmacht, einGleichgewichtssystem, verhindert oder zumindestin ihren negativen Wirkungen eingedämmt wird.23

Es ging um den Versuch, dem seit dem Ende desKalten Krieges unaufhaltsam steigenden amerika-nischen Hegemonialanspruch, der im Kontext des11. September 2001 von einigen als Imperialstre-ben verstanden wurde, mit einem europäischenMachtpol im Sinne eines Gegengewichts in einerangestrebten multipolaren Welt zu begegnen unddamit die unter anderen Umständen verfolgtePolitik der Anlehnung (bandwagoning) aufzuge-ben. Während sich die EU-Staaten unmittelbarnach den Terroranschlägen noch geschlossen hin-ter die globale Führungsmacht gestellt hatten,weil sie die transnationale Bedrohung des islami-stischen Terrorismus als Gefahr sowohl für dasinternationale System als auch für ihre nationalenOrdnungen begriffen, setzte im Sommer 2002eine Gegenbewegung ein. Deutschland undFrankreich verfolgten dabei allerdings keinekooperative, sondern eine konfrontative, antago-nistische Balancepolitik gegenüber den USA.Gegenmachtbildung, ob kooperativ oder konfron-tativ, ist indes nur dann sinnvoll, wenn sie – inwelcher machtpolitischen Konstellation auchimmer – zumindest mittel- und langfristig mehrverspricht als eine Politik der Anlehnung, mitderen Hilfe ein gewisser Einfluss auf die Politikder Führungsmacht ausgeübt werden kann; andersausgedrückt: wenn die Kosten einer Bündnistreueden daraus zu ziehenden Nutzen übersteigen. Derdeutsch-französische Versuch scheiterte nichtzuletzt deshalb, weil die Trennlinie weniger durchden Atlantik als vielmehr mitten durch Europaverlief.

In den Hauptstädten der „Großen Drei“ war –anders als noch im Anschluss an die Terroran-schläge des 11. September 2001, als sich London,Paris und Berlin, kritisch beäugt von den kleinenund mittleren Staaten, auf dem Gipfeltreffen vonGent anschickten, der Union als sicherheitspoli-tisches Führungstrio Richtung und Stimme zugeben24 – zu keinem Zeitpunkt das Bestreben vor-handen, die Europäische Union als internationalhandelnden Akteur in das Krisengeschehen einzu-beziehen.

21 Donald Rumsfeld zit. in: Ivo Daalder, The End of At-lanticism, in: Survival, 45 (2003) 2, S. 155.22 So erstmals Vizepräsident Dick Cheney in einer Sitzungdes Nationalen Sicherheitsrats am 12. 9. 2001, zit. in: B.Woodward (Anm. 6), S. 48.

23 Vgl. Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics,Reading, Mass. 1979; Werner Link, Integration, Kooperationund das „Gleichgewicht“ in Europa, in: Reinhard C. Meier-Walser/Susanne Luther (Hrsg.), Europa und die USA.Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regio-nalisierung und Globalisierung, München 2002, S. 61–70.24 Vgl. Philip Stephens, Europe discovers a single voice, in:Financial Times vom 5. 10. 2001.

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Das Ausmaß der Krise erinnerte in mancher Hin-sicht an die politischen Zerwürfnisse im Zusam-menhang mit dem Zerfall Jugoslawiens zu Beginnder neunziger Jahre, als die FührungsmächteEuropas glaubten, ihr Beharren auf nationalenSouveränitäten sei gleichbedeutend mit einemMehrwert an erfolgreicher Interessenvertretung.Die Einsicht in das vollständige Scheitern dieserStrategie führte über die Einsicht in die „Methodedes Souveränitätsgewinns durch Souveränitätsver-zicht“25 zu den bahnbrechenden Beschlüssen zurSchaffung einer Europäischen Sicherheits- undVerteidigungspolitik (ESVP) auf dem Europä-ischen Rat von Köln im Juni 1999.

Im Wesentlichen lassen sich drei Begründungenfür das Auseinanderbrechen des europäischenGrundkonsenses anführen. Erstens werden re-gionale Krisen und Konflikte von staatlichenAkteuren in ihrer Bedrohungsdimension je nachGeographie und geostrategischer Präferenz fürdie jeweilige nationale Sicherheit unterschiedlichwahrgenommen. Nur selten gibt es eine von allenStaaten einheitlich wahrgenommene Bedrohung.Auch in der Irak-Krise ging es, allen öffentlichenErklärungen zum Trotz, nicht allein um eine unter-schiedliche Beurteilung in der Frage des Einsatzesdiplomatischer und militärischer Mittel; vielmehrbasierten die unterschiedlichen nationalen Posi-tionen auf stark divergierenden Bedrohungsper-zeptionen. Der Prozess der Konsensfindungals Grundvoraussetzung für operatives Handelnwurde dadurch deutlich erschwert, wenn nichtsogar unmöglich gemacht. In der Konsequenzsuchten einzelne Staaten im Namen des Multila-teralismus nach individuellen Wegen, um ihreSicherheit zu garantieren und ihren nationalenInteressen zum Durchbruch zu verhelfen. Derbestehende multilaterale Bezugsrahmen wirddadurch langfristig gefährdet.26

Verschärfend kam zweitens hinzu, dass Großbri-tannien und Frankreich den Kurs der „konstrukti-ven Mehrdeutigkeit“27, durch den der ESVP-Pro-zess in den vergangenen Jahren so erfolgreichvorangetrieben wurde, scheinbar verlassen woll-ten. Ihr reflexhafter Rückfall in überwunden

geglaubte nationale Verhaltensmuster wirft erneutdie bis heute nicht abschließend beantworteteFrage auf, ob ihr Zusammengehen im Winter 1998als rein taktische Annäherung oder als tragfähigestrategische Entente zu verstehen ist.28 Erst dieKooperation zwischen Großbritannien und Frank-reich, deren Regierungen über Jahre hinweg mitArgumenten an den entgegengesetzten Enden derSkala operiert hatten, ermöglichte vor rund fünfJahren die Entwicklung einer positiven Eigendy-namik, die andere europäische Staaten mitziehenkonnte. London verzichtete dabei auf seine ge-schichtsmächtige, historisch indes nur bedingtbegründete Auffassung, wonach „besondere Be-ziehungen“ zu Washington ein verstärktes Engage-ment in Europa ausschlossen; und Paris nahmAbstand von der Idee eines gaullistischen, eines„europäischen Europas“, in dem für Amerika keinPlatz war.

Im Sommer 2002 setzte relativ plötzlich ein Déjà-vu-Erlebnis ein. Die britische Regierung suchte inder Irakfrage – wie bereits wenige Tage nach derErklärung von Saint-Malo im Dezember 1998, alsamerikanische und britische Kampfjets nach demAbzug der UN-Waffeninspekteure aus dem IrakStellungen in Bagdad bombardierten – die Nähezu den Vereinigten Staaten, ohne gleichzeitig denVersuch zu unternehmen, die Europäer auf einegemeinsame westliche Position einzuschwören unddamit selbst sowohl in Europa als auch inWashington politisch an Einfluss zu gewinnen.Deutlich zeitversetzt und verstärkt erst nach demdeutsch-französischen Gipfeltreffen zum 40. Jah-restag der Unterzeichnung des Elysée-Vertragesim Januar 2003 nahm die französische Regierungeine Haltung ein, die sowohl in ihrer Distanz zuLondon als auch in ihrer Kritik an Washing-ton, dem nicht länger als wohlwollend betrach-teten Hegemon, an die Tage Charles de Gaulleserinnerte, in denen das Postulat nach Unabhän-gigkeit zunehmend zum Selbstzweck degeneriertwar.

Drittens schließlich vollzog die deutsche Bundesre-gierung im August 2002 einen in erster Linieinnenpolitisch motivierten außenpolitischen Kurs-wechsel, der in der Geschichte der Republik ein-zigartig ist und in der Konsequenz durchaus unge-wollt dazu führte, dass der einstmals privilegiertePartner der Vereinigten Staaten vorübergehendzum Juniorpartner Frankreichs wurde. Geradeweil die Bundesrepublik sich niemals zwischenWashington und Paris hatte entscheiden müssen,

25 Helga Haftendorn, Deutsche Außenpolitik zwischenSelbstbeschränkung und Selbstbehauptung 1945–2000,Stuttgart–München 2001, S. 436.26 Vgl. Carlo Masala, Von der hegemonialen zur balancier-ten Allianz – Die Zukunft der transatlantischen Beziehungenund die NATO, in: R. C. Meier-Walser/S. Luther (Anm. 23),S. 354 f.; ders., Die transatlantische Allianz vor neuen Her-ausforderungen, in: Ost-West-Kolleg (Hrsg.), Die Zukunftder transatlantischen Beziehungen im Kontext der Globali-sierung, Brühl 2001, S. 27–36.27 Vgl. François Heisbourg, Europe’s strategic ambitions:the limits of ambiguity, in: Survival, 42 (2000) 2, S. 5–15.

28 Vgl. A. Shearer, Britain, France and the St Malo De-claration: tactical rapprochement or strategic entente?, in:Cambridge Review of International Affairs, 13 (2000), S. 1–11.

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ja niemals hatte entscheiden wollen, sondern viel-mehr Atlantiker und Gaullisten auch in den eige-nen Reihen zu versöhnen verstanden hatte, kamihr bis zum Ende des 20. Jahrhunderts eine emi-nent einflussreiche Rolle als Moderator zwischenParis und Washington zu.

Darüber hinaus hatte sie es im gleichberechtigtenZusammenspiel mit Frankreich stets verstanden,in einer Art „kooperativer Hegemonie“ Motor fürden gesamten europäischen Integrationsprozess zusein. Während Paris und Bonn die EU benutzten,um ihre nationalen Interessen sowohl zu verber-gen als auch zu befördern, vermochten sie durch inihren Augen unbedeutende Konzessionen an klei-nere und mittlere Staaten das Aufkommen einerGegenmacht in dem bestehenden multilateralenBezugsrahmen zu verhindern.29 Das Konzept derkooperativen Hegemonie war nur so lange tragfä-hig, solange die Bundesrepublik ihre balancie-rende Rolle zwischen Amerika und Frankreichbewahrte, mit anderen Worten: die Beförderungdeutsch-französischer Interessen sich nicht gegendie USA richtete und darüber hinaus den übrigenMitgliedstaaten nicht den Eindruck eines deutsch-französischen Diktats vermittelte.

Beide Bedingungen waren im Januar 2003 nichtmehr erfüllt. Berlin, das seit dem Bundestagswahl-kampf 2002 außenpolitisch weitgehend isoliertwar, suchte bei gleichzeitiger Brüskierung Wa-shingtons die Nähe zu Paris. Das deutsche Verhal-ten wiederum schien Frankreich die unverhoffteChance zu bieten, für sich die Rolle der Führungs-macht in Europa zu reklamieren, ohne Deutsch-land als gleichgewichtigen Partner fürchten zumüssen. Beide gemeinsam nahmen für sich inAnspruch, für den Rest der Gemeinschaft zu spre-chen. Dabei versuchten sie nicht, Partner zugewinnen, sondern scheinbare Gegner in Schachzu halten, nicht zu überzeugen, sondern mit Dro-hungen zu operieren. Damit eskalierte die inner-europäische Debatte, in deren Verlauf sich sämtli-che Beitrittskandidaten, wenn auch nicht immeraus Überzeugung in der Sache, so doch dembandwagoning-Prinzip folgend, auf die Seite derVereinigten Staaten schlugen,30 die hinter denKulissen in einer für sie existentiellen Fragebereits eine Politik des divide et impera eingeleitethatten.

Die ordnungspolitische Zukunftder transatlantischen Beziehungen

Wie nun sieht die ordnungspolitische Zukunft dertransatlantischen Beziehungen aus? Wird sich einzunehmend integriertes Europa neben anderengroßen Mächten zu einem Gegengewicht der USAentwickeln,31 wie es das bereits im geo-ökonomi-schen Bereich in Gestalt eines „dynamische[n]kooperative[n] Gleichgewicht[s]“32 zum gegensei-tigen Nutzen getan hat, und wenn ja, wie könntedieses Gegengewicht aussehen?

Europa hat seine für die Vereinigten Staaten einst-mals herausragende strategische Bedeutung verlo-ren. Unter der amerikanischen Sicherheitsglockekonnte das westliche Europa der Sechs (späterZwölf) in Gestalt der Europäischen Gemeinschaf-ten kräftig gedeihen und der transatlantischenGemeinschaft durch den Wiederaufbau demokra-tischer Gesellschaften und die Vertiefung derinternen Integration Substanz verleihen. Seit derEpochenwende der Jahre 1989/91 hat das organi-sierte Europa große Anstrengungen auf dieBeschleunigung des europäischen Integrationspro-zesses gerichtet, während Washington sein Enga-gement weltweit verstärkt hat. Zu einer Zeit, dader Stellenwert Europas für die USA relativ anBedeutung verliert, liegt es im amerikanischenInteresse, dass die Europäer sich selbst so organi-sieren, dass sie zum Krisenmanagement an dereigenen Peripherie imstande sind, zumal dann,wenn die USA keine unmittelbaren strategischenund/oder ökonomischen Interessen verfolgen.

Angesichts der doppelten Herausforderung – Ver-tiefung auf der einen und Erweiterung auf deranderen Seite – werden die alten und neuen Mit-gliedstaaten der EU in den nächsten Jahren vorallem mit sich selbst beschäftigt sein. Die neue EUder 25 wird sich auf Dauer grundsätzlich von derSechsergemeinschaft, von der Gemeinschaft derZwölf und auch von der EU der 15 unterscheiden.Kerngruppen werden in den unterschiedlichenPolitikbereichen auf das Instrument der „verstärk-ten Zusammenarbeit“ zurückgreifen. Intern wird

29 Vgl. Thomas Pedersen, Germany, France and the In-tegration of Europe. A realist interpretation, London 1998,S. 60, 196.30 Vgl. Jose Maria Aznar u. a., United We Stand, in: WallStreet Journal vom 30. 1. 2003; Eastern Europe: VilniusGroup Supports U. S. on Iraq“ (www.rferl.org/nca/features/2003/02/06022003175020.asp).

31 So die These bei Charles A. Kupchan, The End of theAmerican Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of theTwenty-first Century, New York 2002, S. 119 ff. Kupchan plä-diert für ein „globales Direktorium“, das sich aus den USA,der EU, Russland, China und Japan zusammensetzt.32 W. Link (Anm. 5), S. 157; ders., Imperialer oder plura-listischer Frieden? Plädoyer für eine Politik der kooperativenBalance, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 48–56; Da-vid P. Calleo, Power, Wealth and Wisdom. The United Statesand Europe after Iraq, in: The National Interest, 72 ( Summer2003), S. 5–15.

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es um eine grundlegende Neujustierung des „inte-grativen Gleichgewichts“33 gehen.

Sowohl bei ihrer nach innen gerichteten Politikder Sicherheit durch Integration als auch bei dernach außen gerichteten Politik der Sicherheitspro-jektion in den der Union unmittelbar angrenzen-den Raum wird die Gemeinschaft verstärkt ohnedie USA, aber gleichwohl mit deren stillschwei-gender Unterstützung handeln. Ein besonderesAugenmerk wird dabei der Türkei als Brücke zwi-schen der westlichen und der islamischen Welt gel-ten, um dem Anliegen des Terrornetzwerks, musli-mische Länder als Block gegen den Westen inStellung zu bringen, entgegenzuwirken.

Die Bemühungen um die Etablierung eineseigenständigen europäischen, über die Grenzendes euro-atlantischen Raumes hinausreichendenaußen- und sicherheitspolitischen Machtpols kön-nen nur dann erfolgreich sein, wenn sie erstens imSinne einer „kooperativen Balancepolitik“ (Wer-ner Link) unternommen werden. Angesichts derneben Großbritannien, Spanien, Italien, den Nie-derlanden und Dänemark stark transatlantischausgerichteten neuen Mitglieder würde andernfallsein innerer Erosionsprozess einsetzen, und dieUSA würden ermuntert werden, ihrerseits eineaktive Politik der Spaltung gegenüber Brüssel zubetreiben. Zweitens: Eine relativ kleine Kern-gruppe – etwa in der Konstellation des Vierergip-fels vom 29. April 2003 – könnte das sicherheits-

politische Gewicht der Union als Ganzes nichtersetzen, sondern würde vielmehr die Gefahr ihrersicherheits- und verteidigungspolitischen Frag-mentierung heraufbeschwören.34 Drittens müsstendie beträchtlichen militärischen Defizite im Rah-men einer umfassenden, zivile und militärischeAspekte des Krisenmanagements zusammenfüh-renden Sicherheitspolitik behoben werden. Undviertens müssten die Vereinigten Staaten erkennen,dass eine Europäische Sicherheits- und Verteidi-gungspolitik (ESVP), die sich anschickt, neben derbedrohungsorientierten Stärkung ihres militäri-schen Potenzials den Aufbau effizienter Entschei-dungsstrukturen voranzutreiben, keine Gefahr fürdie eigenen Interessen bedeutete. Der Appell andie gemeinsamen Werte wird eine Neugestaltungder transatlantischen Beziehungen nicht begrün-den. Angesichts der beträchtlichen geographischenund inhaltlichen Ausweitung des Risikospektrumswäre eine Rückbesinnung auf die gemeinsamenWerte als Ausgangspunkt für eine kooperativeBalancepolitik aber sowohl im Interesse Washing-tons, weil sie die globale Führungsmacht mittel-und langfristig vor einer geostrategischen Über-dehnung bewahren würde, als auch im InteresseEuropas, weil sie dem Kontinent die Möglichkeiteröffnen würde, sein herausragendes Potenzial inweltpolitische Gestaltungskraft umzusetzen.

33 W. Link (Anm. 23), S. 62.

34 Vgl. Udo Diedrichs/Wolfgang Wessels, Die erweiterteEU als internationaler Akteur, in: Internationale Politik, 58(2003) 1, S. 11–18; Peter Schmidt, ESVP und Allianz nachdem Vierergipfel, SWP-Aktuell 20, Mai 2003.

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Erich Reiter

Die Sicherheitsstrategie der EU

Das Problem der Europäer ist nach Ansicht man-cher amerikanischer Analytiker ein Mangel anstrategischem Denken. Nach wie vor gelten dieEuropäer als eurozentriert und mit unzureichen-dem Verständnis für die globalen Zusammenhängebeziehungsweise die Bedeutung globaler Entwick-lungen für die europäische Situation ausgestattet.Zu einfach machen es sich die Europäer tatsäch-lich: Sie überlassen den USA die Weltordnungspo-litik, klagen aber dann über die nach Ansicht man-cher Europäer falsche Prioritätensetzung derAmerikaner. Der Irakkonflikt hat den Realitäts-sinn der Europäer aber sicher gestärkt. Der Anlasswar allerdings unerfreulich, denn die Auseinander-setzungen der europäischen Staaten in diesemKonflikt haben die Grenzen einer GemeinsamenAußen- und Sicherheitspolitik (GASP) aufgezeigt.

Es wurde offensichtlich, wie gering die Gemein-samkeiten der Europäer dann sind, wenn es umwichtige Fragen geht und nicht nur um Rhetorik.Bei der Frage, ob ein Krieg geführt werden soll,beziehungsweise wann und unter welchen Umstän-den, hat sich eine tiefe Kluft aufgetan, die nichtnur auf konkrete wahltaktische Überlegungenzurückgeführt werden kann. Wie soll unter diesenVoraussetzungen eine GASP der EU weiterent-wickelt werden können? Diese und die Euro-päische Sicherheits- und Verteidigungspolitik(ESVP) leben ja nicht von Institutionen, sondernvom Willen zum gemeinsamen Handeln. Ein sol-cher Wille verlangt aber wiederum eine gemein-same Sicht der Dinge, eine gleiche oder zumindestähnliche Perzeption von Gefahren und Bedrohun-gen und eine gleichartige Beurteilung der Lage.Vor allem sind es gemeinsame Interessen, die zueiner einheitlichen Beurteilung und dann zugeschlossenem Handeln führen können. Statt Ein-sicht zeigte sich eine europäische Uneinigkeit undUnfähigkeit; sie gab aber den Anstoß zur Besse-rung.

Unabhängig von den sicherheits- und verteidi-gungspolitischen Bestimmungen im Verfassungs-vertrag der EU wurde der Generalsekretär undHohe Repräsentant für die GASP, Javier Solana,im Mai 2003 beauftragt, den Entwurf für eineSicherheitsstrategie der EU zu erstellen. Das kanninsoweit ein entscheidender Anstoß für die Weiter-entwicklung der ESVP sein, als es bei der Strategiedoch um eine gemeinsame Bedrohungsperzeption

und eine einheitlichen Lagebeurteilung geht.Dadurch könnte ein wichtiger Prozess zur Ent-wicklung einer künftigen Basis der GASP undESVP eingeleitet werden. Für eine aktive undgemeinsame Sicherheitspolitik der EU kommt esweniger auf die von der Verfassung geplante Insti-tutionalisierung als auf eine gemeinsame Sicht undauf einen gemeinsamen Handlungswillen an. Da-rüber hinaus war es im Hinblick auf die Weiter-entwicklung der transatlantischen Beziehungenhöchste Zeit, die Strategiediskussion in Europa zubeginnen, weil die amerikanische Strategiedebatteder europäischen so weit voraus ist, dass EuropaMühe hat, Schritt zu halten.1

Der Entwurf der Strategie vom 20. Juni 2003wurde beim EU-Gipfel in Griechenland präsen-tiert und in enger Zusammenarbeit mit den Mit-gliedsstaaten und der Kommission weiterbearbei-tet,2 wobei sich an den Grundaussagen kaumVeränderungen ergaben. Das Papier wurde nachVorberatungen der Außenminister im Europä-ischen Rat am 12. Dezember 2003 in Brüssel ver-abschiedet. Es bedeutet eine politische – keinerechtliche – Bindung der EU-Mitgliedsstaaten.

Zum Inhalt der Strategie

Mit diesem Konzept sollen die Grundlagen für dieEntwicklung einer strategischen Kultur in der EUgelegt werden. Ein solches Dokument bildet dieVoraussetzung für ein glaubwürdiges und effizien-tes sicherheitspolitisches Auftreten der EU. DiesesProjekt ist im Kontext der Ergebnisse des EU-Konvents und im weiteren Sinne auch der nochnicht abgeschlossenen Erstellung eines „EuropeanDefence Book“ zu sehen, das eine Vertiefung imHinblick auf die konkreten Einsatzszenarien unddie daraus abzuleitenden militärischen Erforder-nisse der EU liefern soll.

Das Strategiekonzept basiert auf der Prämisse,dass die EU – mit künftig 25 Mitgliedern, 450 Mil-

1 Vgl. Michael Rühle, Brauchen die USA die NATO noch?,in: Erich Reiter (Hrsg.), Jahrbuch für internationale Sicher-heitspolitik 2003, Hamburg – Berlin – Bonn 2003, S. 359–374.2 Vgl. (http://ue.eu.int/pressdata/EN/reports/76255.pdf) inDeutsch und (http://ue.eu.int/newsroom/newmain.asp?LANG=4) auf Englisch.

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lionen Einwohnern und zirka einem Viertel desWelt-BIP – ein globaler Akteur ist, der bereit seinsollte, seinen Teil der Verantwortung für die glo-bale Sicherheit zu übernehmen. In der globalenLagebeurteilung wird ein „weiter Sicherheitsbe-griff“ angewendet, der über militärische Bedro-hungen hinaus auch politische, ökonomische unddiplomatische Risikopotenziale einbezieht. Dem-zufolge wird auch im Krisenmanagement demsynergetischen Einsatz umfassender ziviler undmilitärischer Mittel ein besonderer Stellenwertbeigemessen.

Die Strategie ist nach einer Einführung in dreiKapitel gegliedert: das sicherheitspolitischeUmfeld; globale Herausforderungen und Hauptbe-drohungen, strategische Ziele; Auswirkungen aufdie europäische Politik. Eingehend wird auf dieBedeutung der EU hingewiesen, welche die Bezie-hungen der Länder und das Leben der Bürgerwesentlich verändert habe. Dabei wird die Rolleder Vereinigten Staaten für die europäische Inte-gration und Sicherheit – speziell durch die NATO– gewürdigt. Aber trotz aller Fortschritte, wie ins-besondere der Ausbreitung der Herrschaft desRechtes und der Demokratie, steht Europa immernoch sicherheitspolitischen Bedrohungen und He-rausforderungen gegenüber, und kein Land sei inder Lage, die komplexen Probleme der heutigenZeit im Alleingang zu lösen.

Im ersten Kapitel wird ein kurzer Überblick überdie Probleme der Welt gegeben. Dabei wird aufdie Vor- und Nachteile der Globalisierung, auf dieungelösten Probleme des Hungers und der Armutin Teilen der Welt, deren Zusammenhänge mitbewaffneten Konflikten und auf die Auswirkungender letzteren hingewiesen. Ein weiterer Aspekt seidie Energieabhängigkeit Europas.

Der Terrorismus untergrabe die Offenheit undToleranz westlicher Gesellschaften und stelle einewachsende strategische Bedrohung für ganzEuropa dar. Die Strategie sieht die jüngste Welledes Terrorismus in einem globalen Zusammen-hang und betont seine Verbindung mit gewaltsa-mem religiösem Extremismus. Europa sei ein Zieleines solchen Terrorismus, aber auch die Basis,sind doch Al-Qaida-Zellen in mehreren europäi-schen Ländern bekannt geworden.

Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffensei potenziell die größte Bedrohung für die euro-päische Sicherheit. Die Staatenwelt befinde sich ineinem neuen und gefährlichen Zeitabschnitt, indem es möglicherweise zu einem Wettrüsten imBereich der Massenvernichtungswaffen komme,insbesondere im Nahen Osten. Die Verbreitungvon Raketentechnologie sorge für zusätzliche

Instabilität und werde Europa wachsender Gefahraussetzen.

Auch weit entfernte regionale Konflikte wirkensich direkt oder indirekt auf die europäischenInteressen aus. An unseren Grenzen bestehengewaltsame oder eingefrorene Konflikte, welchedie regionale Stabilität bedrohen. Somalia, Liberiaund Afghanistan (zur Zeit der Taliban-Herrschaft)werden als Beispiele für gescheiterte Staaten(failed states) angeführt. Der Zusammenbruch vonStaaten sei verbunden mit organisierter Kriminali-tät und Terrorismus. Gescheiterte Staaten unter-minieren die Weltordnung und tragen zu regiona-ler Instabilität bei.

Europa sei ein Hauptziel der organisierten Krimi-nalität. Verwiesen wird auf den Drogen- und denFrauenhandel, die illegale Migration und Waffen-geschäfte sowie auf den Zusammenhang zwischenorganisierter Kriminalität und Terrorismus.Ebenso weist die Strategie auf die neue gewaltigeDimension des organisierten Verbrechens und dieMöglichkeit zur Verfügung über Massenvernich-tungswaffen hin. Das organisierte Verbrechenschwäche darüber hinaus natürlich das Staaten-system und führe zu einer „Privatisierung“ derMachtmittel. Europa könnte infolgedessen sehrgroßen Bedrohungen ausgesetzt sein.

Im zweiten Kapitel werden die strategischen Zielebestimmt: Zentrale Aussage ist, dass die heutigeWelt in bisher unbekanntem Maße Chancen füreine bessere Zukunft bietet, aber auch größereGefahren in sich birgt. „Die Zukunft wird teil-weise von unseren eigenen Aktivitäten abhängen.Wir müssen global denken und lokal handeln.“Zur Verteidigung der Sicherheit der EU und zurFörderung ihrer Werte werden drei strategischeZiele formuliert:

Zuerst wird auf die Bedrohungen hingewiesen.Neben dem Hinweis auf bereits erfolgte Maßnah-men zur Bekämpfung des Terrorismus werdenPolitiken zur Einschränkung der Verbreitung vonMassenvernichtungswaffen wie die Stärkung derinternationalen Atomenergie-Agentur und Export-kontrollen genannt. Die EU setzt nach wie vor aufmultinationale Vertragsregime. Des Weiteren gehtes um die Wiederherstellung verantwortungsvollerRegierungen auf dem Balkan, die Pflege derDemokratie und die Bekämpfung der organisier-ten Kriminalität.

Das neue globale Denken ergibt sich auch aus denstrategischen Zielen. In einer Zeit der Globalisie-rung seien weit entfernte Bedrohungen möglicher-weise von derselben Bedeutung wie nahe liegende.Nukleare Aktivitäten in Nordkorea, nukleare Risi-ken in Südasien und die Proliferation im Nahen

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Osten beträfen auch Europa. Aufgrund der neuenBedrohungen werde die erste Linie der Verteidi-gung oftmals im Ausland liegen. Proliferation, ter-roristische Netzwerke, Staatsversagen und organi-sierte Kriminalität implizieren, dass Europa bereitsein sollte zu handeln, bevor die Krise entsteht.Konflikt- und Bedrohungsprävention könntennicht früh genug beginnen.

Weiter wird festgestellt, dass keine der neuenBedrohungen eine rein militärische ist; deshalbkann man ihnen nicht nur mit militärischen Mit-teln begegnen. Das führt jedoch nicht zu einerGeringschätzung militärischer Mittel zur Bekämp-fung der neuen Bedrohungen, sondern es wirdfestgehalten, dass sowohl im Bereich der Terroris-musbekämpfung als auch bei der Behandlung von„failed states“ militärische Mittel erforderlich seinwerden, ebenso wie bei regionalen Konflikten. Ins-gesamt aber brauche man zur Behandlung derneuen Bedrohungen eine Mischung aus politi-schen, diplomatischen, wirtschaftlichen und militä-rischen Mitteln.

Das zweite strategische Ziel ist die Errichtung vonSicherheit in der europäischen Nachbarschaft. Esliege im europäischen Interesse, dass die Erweite-rung der EU nicht zu neuen Trennlinien in Europaführt. Europa benötige die Ausdehnung der Vor-teile der Wirtschaft und die politische Kooperationmit den osteuropäischen Nachbarn. Die Aufgabeder EU sei es, einen Ring von gut regierten Län-dern in ihrem Osten und an den Grenzen im Mit-telmeerraum zu fördern.

Eine strategische Priorität für Europa sei jeden-falls die Lösung des israelisch-palästinensischenKonfliktes. Ohne diese Lösung gebe es nur einegeringe Chance, die anderen Probleme des Nahenund Mittleren Ostens erfolgreich anzugehen. Einegroße Bedeutung wird dem südlichen Mittelmeer-raum mit seiner wirtschaftlichen Stagnation, sei-nen sozialen Unruhen und ungelösten Konfliktenbeigemessen.

Das dritte strategische Ziel ist eine internationaleOrdnung, die sich auf einen effektiven Multilatera-lismus stützt. In einer Welt mit globalen Bedro-hungen, globalen Märkten und globalen Medienhingen gemeinsame Sicherheit und Wohlstandzunehmend von einem effektiven multilateralenSystem ab. Deshalb seien die Entwicklung einerstärkeren internationalen Gesellschaft und gutfunktionierender internationaler Institutionensowie eine normengestützte internationale Ord-nung (Weltordnung) die Ziele, und dazu bedürfees der Weiterentwicklung des Völkerrechts. Dergrundlegende Rahmen für die internationalenBeziehungen sei die Charta der Vereinten Natio-nen, und der Sicherheitsrat habe die primäre Ver-

antwortlichkeit für die Aufrechterhaltung desinternationalen Friedens und der Sicherheit. Es seieine europäische Priorität, die Vereinten Nationenzu stärken, sie so auszustatten, dass sie ihre Ver-antwortlichkeiten erfüllen und wirksam agierenkönnen.

Der Multilateralismus wird also über die VereintenNationen erreicht, die im Mittelpunkt der Welt-ordnung stehen müssen. Die internationalen Orga-nisationen, Regime und Verträge seien wirksameMittel gegen die Bedrohungen des internationalenFriedens und der Sicherheit. Darüber hinaus wer-den die transatlantischen Beziehungen zu den tra-genden Elementen des internationalen Systemsgezählt, wobei die NATO als wichtiger Ausdruckdieser Beziehungen bezeichnet wird. Für die Stär-kung verantwortungsvoller Staatsführung im glo-balen Kontext sind regionale Organisationenangeführt, aber auch die WTO, InternationaleFinanzinstitutionen und der Internationale Straf-gerichtshof. Daneben wird die Bedeutung gutregierter Staaten für eine sichere und friedlichereWelt betont. Aber auch Handels- und Entwick-lungspolitik können wirkungsvolle Instrumentezur Förderung von Reformen sein. Mit den sogenannten Schurkenstaaten geht man allerdingsmaßvoll um: Es sei wünschenswert, dass sie wiederin die internationale Gemeinschaft zurückfinden,und die EU sollte bereit sein, dazu Unterstützungzu leisten.

Im dritten Kapitel über die Auswirkungen auf dieeuropäische Politik geht die Strategie davon aus,dass die EU in den letzten Jahren Fortschritte beider Entwicklung einer kohärenten Außenpolitikund einer wirksamen Krisenbewältigung erzielthabe. Europa verfüge inzwischen über Instru-mente, die wirksam eingesetzt werden können, wiedie Balkan-Region gezeigt hat. Wenn die UnionBeiträge zur Krisenbewältigung leisten wolle, dieihrem Potenzial entsprechen, dann müsse sie akti-ver bei der Verfolgung ihrer strategischen Zielesein, kohärenter im Sinne eines Bewusstseins, dassdie EU beziehungsweise ihre GASP und ihreESVP im gemeinsamen Handeln stärker sind.

Eine Union, die insgesamt 160 Mrd. Euro für dieVerteidigung aufwendet und nach der Erweiterungüber etwa zwei Millionen Soldaten verfügt, solltenötigenfalls in der Lage sein, mehrere Operatio-nen gleichzeitig aufrechtzuerhalten. Die EU benö-tige eine strategische Kultur, die ein frühzeitiges,rasches und wenn nötig robustes Eingreifen be-günstigt. Eine aktivere EU werde auch ein größe-res politisches Gewicht besitzen. Hinsichtlich derFähigkeiten wähnt man sich bereits auf dem richti-gen Weg. Es gehe um die Transformation des Mili-tärs in flexiblere, mobile Streitkräfte, die den

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neuen Bedrohungen begegnen können, und esseien mehr Ressourcen für die Verteidigung undinsbesondere eine effizientere Nutzung dieser Res-sourcen gefordert. Es gehe aber auch um die Stär-kung der diplomatischen Kapazität, um die Nach-krisenbewältigung und insbesondere um einegemeinsame Einschätzung der Bedrohungen, weildas die beste Basis für gemeinsame Aktionen sei.

Da die Europäer wohl kaum ein Problem alleinebewältigen können, sei die Zusammenarbeit mitPartnern sinnvoll. Die Ziele seien sowohl im Rah-men multilateraler Zusammenarbeit mit interna-tionalen Organisationen als auch durch Partner-schaften mit anderen wichtigen Akteuren zuverfolgen. Unersetzlich sei in diesem Zusammen-hang die transatlantische Partnerschaft, mit demZiel einer wirksamen und balancierten Partner-schaft. Es sollen aber auch strategische Partner-schaften mit Japan, China, Kanada und Indien ent-wickelt werden. Eine besondere Rolle wird auchRussland eingeräumt, das als ein wichtiger Faktorfür Sicherheit und Wohlstand der Europäer ange-sehen wird.

Gemeinsame europäische Interessen

Eine wichtige Voraussetzung für das Funktionie-ren der GASP und der ESVP wird die Identifizie-rung der europäischen Interessen sein, worunternicht die Summe der Interessen der einzelnenStaaten zu verstehen ist, sondern die Identifizie-rung gesamteuropäischer Interessen auf einer überden nationalen Interessen liegenden Ebene. Dasauf europäischer Ebene herauszuarbeiten wirdnoch einige Zeit in Anspruch nehmen, und es wirdnoch eine große Überzeugungskraft erfordern, umden nationalen Interessen übergeordnete gesamt-europäische Interessen als akzeptabel erscheinenzu lassen. Dazu ist insbesondere auch derUmstand stärker ins Bewusstsein zu rufen, dassEuropa einen langfristigen Bedeutungsverlust aufglobaler Ebene zugunsten Ost-, Südost- und Süd-asiens erleidet. Das erzwingt nicht nur ein stärke-res Zusammenrücken der Europäer, sondern auch– wollen sie gemeinsam ein starker globalerAkteur sein – die Identifizierung und Bewusstma-chung gesamteuropäischer Interessen. Zwischenden nationalen Sicherheitsinteressen der Mit-gliedsstaaten und den Gesamtinteressen der EUbesteht eine wechselseitige Abhängigkeit. Diesedrückt sich darin aus, dass die Mitgliedsstaateneinerseits ihre sicherheitspolitischen Interessenund Ziele nicht im Alleingang realisieren könnenund daher auf die Solidarität der europäischen

Partner angewiesen sind und dass andererseits dieEU bei der Entwicklung und Geltendmachungihrer Interessen auf die Solidarisierung und Bei-träge der Mitgliedsstaaten angewiesen ist.

Paradigmenwechseldurch die Sicherheitsstrategie

Die EU-Sicherheitsstrategie leitet insofern einenParadigmenwechsel ein, als sich die EU als ein glo-baler Akteur versteht, der auch einen Teil der Ver-antwortung für die globale Sicherheit tragen undeinen Beitrag leisten soll, der seinem Potenzialentspricht. Die EU könnte nach Ausbau ihrer mili-tärischen Kapazitäten aufgrund ihrer politischen,wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Fähigkei-ten und Möglichkeiten tatsächlich ein umfassendessicherheitspolitisches Instrumentarium einsetzen.

Wesentlich ist die Erkenntnis, dass ein erstarktesEuropa gemeinsam mit den USA viel für die glo-bale Sicherheit leisten könnte. Dieser Aspekt wirdmit dem Wunsch nach einer multipolareren nor-mengestützten Weltordnung und einer Stärkungder UNO ergänzt. In dieser einfachen Konzeptionhebt sich der Widerspruch hinsichtlich der Welt-ordnungspolitik auf, wie er im Vorlauf und in derFolge des Irakkrieges unter den europäischen Län-dern zum Ausdruck kam. Wenn Europa ein eige-ner starker Akteur sein will, und dies in Koope-ration mit den USA, so ist eine multipolareWeltordnungsvorstellung keineswegs amerika-feindlich. Es ist ja eine altbekannte Tatsache, dassdas europäisch-amerikanische Verhältnis davonabhängt, wie stark die Europäer selbst sind. Anihnen liegt es also, dieses Verhältnis im Sinne derErhöhung des eigenen Stellenwertes zu bestim-men.

Der Zweck der Sicherheitsstrategie

Der Zweck der neuen Sicherheitsstrategie der EUliegt eindeutig darin, die unterschiedlichen Auffas-sungen, die es in der EU über Ordnungspolitikund globalen Bezug im Zusammenhang mit demIrakkrieg gegeben hat, zu überdecken.3 Es solltengemeinsame Positionen formuliert werden, soweitdies eben möglich ist, und es wurde darauf verzich-

3 Vgl. Franco Algieri, Die Ergebnisse des EU-Konventsbezüglich der ESVP im Lichte des Europäischen Rates vonThessaloniki, Wien, August 2003 (= Positionspapier zur Si-cherheitspolitik des Büros für Sicherheitspolitik).

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tet, eine europäische Identität durch Abgrenzungzu den USA zu finden. Daher ist es verständlich,dass diese einer Wiederannäherung aller EU-Mit-glieder dienende Strategie rasch beschlossen wer-den sollte und sich einem vertieften Diskussions-prozess entziehen musste.

Die Sicherheitsstrategie soll zeigen, dass die Euro-päer bereit sind, sich mit den neuen Bedrohungenim globalen Zusammenhang auseinander zu setzenund den transatlantischen Dialog wieder zu bele-ben. Wenn das gelingt, wäre es tatsächlich einepolitisch kluge, beinahe großartige Leistung. Diesewird auch durch vereinzelte Mängel (verschiedeneunpräzise Darlegungen beziehungsweise nichtumfassende Analysen sowie in manchen Fällenmangelnde Deutlichkeit der Aussagen) nichtbeeinträchtigt. Es ist verständlich, dass ein dieZustimmung aller EU-Mitglieder benötigendesStrategiepapier zumindest am Anfang vorsichtigargumentieren muss. Zu hoffen bleibt jedenfalls,dass dieses Papier nur ein Anfang in der sicher-heitspolitischen Strategiedebatte der EU ist unddass es zu einem permanenten Weiterentwick-lungs- und Fortschreibungsprozess führt.4

Kritik und Weiterentwicklungsfähig-keit des Papiers

Es wird erforderlich sein, die Sicherheitsstrategiein den nächsten Jahren inhaltlich weiterzuentwi-ckeln. Dabei geht es einerseits darum, auf denZweck einer Sicherheitsstrategie der EU nähereinzugehen. Andererseits sind die neuen Bedro-hungen realistischer zu beurteilen und die Instru-mente der europäischen Sicherheitspolitik zubeschreiben.5 Von zentraler Bedeutung wird derAusbau der Bedrohungsanalyse sein, die zu dürftigausgefallen ist. Eine genauere diesbezügliche Dar-stellung wird wohl Aufgabe der Zukunft bleiben,zumal das Papier selbst vermerkt, dass einegemeinsame Gefahrenabschätzung die besteGrundlage für gemeinsames Handeln bietet. DasFehlen einer gemeinsamen Beurteilung vonGefahren und Bedrohungen war ja der Haupt-grund für die Meinungsunterschiede der Europäerzum Irakkrieg. Noch fehlen Definitionen desSicherheitsbegriffes und der Bedrohungen sowieAussagen darüber, welche konkreten Maßnahmen

es gegen die verschiedenen Gefahren zu ergreifengilt.6

Das Solana-Papier ist keine Strategie im strengenWortsinn, vielmehr ein grundlegendes Konzeptzur Weiterentwicklung der GASP und der ESVP.Eine Sicherheitsstrategie im Sinne einer sicher-heitspolitischen Analyse muss folgende Kriteriennoch eingehender abhandeln:

– Definition des Sicherheitsbegriffs der Unionund Festlegung des geografischen Raumes, in demdie EU aktiv sein will;

– Analyse der sicherheitspolitischen Risiken undHerausforderungen die EU betreffend;

– Bestandsaufnahme der zivilen und militäri-schen Mittel, welche die EU hat beziehungsweisebrauchen würde, um die Sicherheit des EU-Rau-mes zu gewährleisten;

– Bestimmung der europäischen Interessen glo-baler und regionaler Reichweite;

– Festlegung der Prioritäten einer gemeinsamenAußen- und Sicherheitspolitik;

– Nennung der Kriterien, unter denen sich dieUnion bei zivilem und militärischem Krisenmana-gement aktiv engagiert oder nicht;

– Beschreibung der Form, in der die EU ihreMittel verknüpfen will und in der diese gezielt undkoordiniert zum Einsatz gebracht werden können;

– Klärung des Zusammenhanges von innerer undäußerer Sicherheit sowie

– Klärung der zukünftigen Aufgabenteilung zwi-schen der EU einerseits und der NATO und denUSA andererseits.

Fragen der Umsetzung der Strategie

Die strategischen Ziele des Papiers bilden einegute Grundlage für weiterführende Strategien undKonzepte. Hinsichtlich des strategischen Zielesder Errichtung von Sicherheit in der europäischenNachbarschaft wird es jedoch neuer Denkansätzeund umfassender Debatten für zielführende Hand-lungskonzepte bedürfen. Solche bestehen nämlichderzeit nur für den Balkan in Form eines Stabili-sierungsprogramms inklusive einer Beitrittsper-spektive zur EU für die Balkanstaaten. Hinsicht-lich des Mittelmeerraumes wird der Barcelona-

4 Vgl. Johann Frank/Gustav E. Gustenau/Erich Reiter,Anmerkungen zum Entwurf einer Europäischen Sicherheits-strategie, Wien, Juli 2003 (= Strategische Analysen des Bürosfür Sicherheitspolitik).5 Vgl. Klaus-Dieter Schwarz, Die erste Sicherheitsstrategieder EU, SWP-Aktuell 47, November 2003.

6 Vgl. Ottfried Nassauer, Die EU-Sicherheits-Doktrin –Realistischer Gegenentwurf zur offensiven US-Strategie(http://www.bits.de/public/NDRI/sunds280603.htm).

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Prozess weiterzuentwickeln sein, und für dieUkraine, Weißrussland, Moldawien und die Kau-kasus-Region sind Aktionspläne und Strategienerst im Entstehen. All diese Konzepte müssenschließlich aufeinander abgestimmt und operativumsetzbar sein. Ein wesentlicher Beitrag zurSicherheit und Stabilität wäre ein (realistisches)europäisches Konzept zur Lösung des israelisch-palästinensischen Konfliktes, das politische, wirt-schaftliche und militärische Maßnahmen verbindetund mit den USA abgestimmt ist.

Für das strategische Ziel einer internationalenOrdnung, die auf einem effektiven Multilate-ralismus aufbaut, müssen die transatlantischenBeziehungen positiv weiterentwickelt werden.Wesentlich ist nämlich, dass es zu keiner End-solidarisierung des Westens kommt. Diese wäreproblematisch für die globale Entwicklung undwürde nicht nur für Europa, sondern auch für dieUSA wesentliche Nachteile bringen. Wie aber dieUSA davon überzeugt werden können, nichtdurch „imperialen Zwang und Diktat“7, sonderndurch Überzeugung und Konsensbildung zu füh-ren, bleibt freilich erst noch zu leistender Denkar-beit überlassen. Der Vorlauf zum Irakkrieg hatgezeigt, dass das Verhalten Deutschlands undFrankreichs die USA letztlich nicht von ihrerIntention abbringen konnte. Es müssen also neueVerfahren entwickelt werden, und schließlich musssich Europa als ein starker Partner darstellen kön-nen, damit die Kooperation beziehungsweise dieKonsensfindung mit ihm überhaupt erst maßgeb-lich wird.

Für das strategische Ziel der Abwehr der altenund neuen Bedrohungen gilt neben dem bereitsAusgeführten, dass noch genauer dargestellt wer-den muss, wie auf bestimmte Situationen zu rea-gieren ist. Die Strategie sollte festhalten, welcheEntwicklungen welche Art von Reaktionen zurFolge haben müssten. Wenn die EU nämlich einsicherheitspolitischer Akteur werden will, so musssich aus der Strategie ein logischer Handlungsbe-darf für konkret eintretende Situationen ableitenlassen, der auf gemeinsamen sicherheitspolitischenGrundpositionen beruht.

Die europäische Sicherheitsstrategie ist ein Signal,dass die EU auf die neuen Bedrohungen reagiert,und sie kann damit den transatlantischen Dialog

wieder eröffnen. Die bisher reaktive Politik vonErklärungen als Antworten auf Probleme solleinem neuen strategischen Denken der Europäerweichen. Ob aber tatsächlich den vielen Wortender EU künftig häufiger auch Taten folgen wer-den, wird in erster Linie vom Willen und in zweiterLinie von der Fähigkeit zum gemeinsamen Han-deln abhängen. Ein global angelegtes Papier wiedieses stärkt aber sicher die Position jener Akteureinnerhalb der EU, die ihrerseits ein globales Ver-ständnis haben und eher zu aktivem Handelnbereit sind.

Klar ist auch, dass sich die EU nach diesem Papiernicht mehr als eine ausschließlich zivile Macht ver-steht, sondern auch zur militärischen Reaktion –zumindest theoretisch – bereit sein will. Es wirdAufgabe der Weiterentwicklung der Strategie sein,die Frage zu beantworten, wann militärischeGewalt zum Mittel der EU-Politik werden soll,speziell, unter welchen Voraussetzungen Präven-tivschläge vorzusehen sind.

Die Strategie schließt jedenfalls an die amerikani-sche Debatte über die angemessenen Reaktionenauf die neuen Bedrohungen einer globalisiertenWelt an, und sie sollte sich deshalb in ihrer Weiter-entwicklung auch als korrespondierendes Papierzur nationalen Sicherheitsstrategie der USA vomSeptember 20028 verstehen. Die Wiedereröffnungdes transatlantischen Dialogs der EU mit denUSA im Sinne einer strategischen Debatte könnteoder sollte zumindest zu mehreren gemeinsamenStrategien führen, etwa zu einer gemeinsamenNahoststrategie und einer Iranstrategie; weiterhinzu gemeinsamen Konzeptionen zur Bekämpfungder Verbreitung von Massenvernichtungswaffen,der Terrorismusbekämpfung sowie des Umgangsmit repressiv-diktatorischen Regimen und mit sogenannten gescheiterten Staaten.

Das Solana-Papier lässt jedenfalls den Willenerkennen, die europäische Sicherheitspolitik ausdem „Stadium der Pubertät“ herauszuführen.9

Es scheint, dass die Zeit für einen wichtigen weite-ren Schritt in der GASP und der ESVP reif ist,zumal man den Entwurf der Sicherheitsstrategieals Ausgangspunkt zur Entwicklung eines neuensicherheitspolitischen Denkens werten kann.10

7 Steven Everts/Heather Grabbe, Why the EU needs a se-curity strategy, London, May 2003 (= Briefing Note Centrefor European Reform).

8 Vgl. Erich Reiter, Die nationale Sicherheitsstrategie derUSA vom September 2002, Wien, Oktober 2002.9 Werner Weidenfeld, Transatlantische Nüchternheit, in: E.Reiter (Anm. 1), S. 341–358.10 Vgl. Andreas Wenger, Realistische europäische Sicher-heitspolitik, in: Neue Zürcher Zeitung vom 26. 11. 2003.

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Wolfgang S. Heinz

Internationale Terrorismusbekämpfung undAchtung der Menschenrechte

Für eine kritische Öffentlichkeit und damit auchdie Menschenrechtsbewegung ist der Terrorismusein schwieriges Thema.1 Bei diesem Typ vonMakrokriminalität sind Informationen vielfachunsicher, agieren doch terroristische Gruppen imGeheimen, und die Gegenmaßnahmen der Staa-ten, auch der Demokratien, werden ebenfallsstreng vertraulich behandelt. Die Medien veröf-fentlichen zwar eine Vielzahl von Daten und Mei-nungen zum Thema, aber es wird eben auch viel„geraunt“, nicht selten ohne Quellen anzugebenoder unter allgemeinem Verweis auf ungenanntbleibende Geheim- und Nachrichtendienste.Deren Grenzen, eigene institutionelle Interessenund Politisierung werden aber seit langem in derwissenschaftlichen Forschung – nicht zuletzt durchBeiträge von Geheimdienstmitarbeitern, Wissen-schaftlern und kritischen Nichtregierungsorganisa-tionen (NGOs) etwa in den USA – beschriebenund sind nach dem Irakkrieg noch einmal deutlichgeworden.

In der öffentlichen Diskussion fehlt es vielfach anklaren, umfassenden und belegten Informationen,sicher eine Folge des Phänomens selbst, aber auchBegleiterscheinung eines Themas, bei dem vielvermutet und spekuliert werden kann. Da werdenmögliche Bedrohungsszenarien schnell zu wahr-scheinlichen Szenarien, ohne dass methodisch klarwird, wie dieser Argumentationsschritt vollzogenwurde. Diffuse Angst, manchmal Hysterie, tritt andie Stelle einer ernsthaften Analyse von Gefahrenund Gegenmaßnahmen. Der „Angst-Korridor“angesichts der Möglichkeit von Massenvernich-tungswaffen in den Händen von Terroristen ist„nach vorne“ völlig offen.

In einem solchen Klima liegt es nahe, immer wei-ter reichende Forderungen nach der Einschrän-kung von Menschen- und Grundrechten zu erhe-ben, ohne dass wirklich klar wäre, ob nicht bereitsbestehende Regelungen ausreichen, wie effektiv

Maßnahmen – gemessen an den definierten Zielender Terrorismusbekämpfung – wirklich sind/wahr-scheinlich sein würden (alte und neu geforderteMaßnahmen) und welcher Schaden/welche Kostendurch immer neue Einschränkungen für Rechts-staat und Demokratie entstehen.

Menschenrechtsschutz versusTerrorismusbekämpfung

Der völkerrechtliche Menschenrechtsschutz hatEinschränkungen für den Notstandsfall zugelassen.So ist gemäß VN-Pakt über bürgerliche und politi-sche Rechte (Zivilpakt) nach Art. 4 die zeitweiligeAußerkraftsetzung (Derogation) von Rechtenmöglich, wenn „das Leben der Nation (des Staa-tes) bedroht“ und der Notstand amtlich verkündetist. Die Staaten können dann Maßnahmen ergrei-fen, welche die Lage unbedingt erfordert, voraus-gesetzt, dass diese ihren sonstigen völkerrechtli-chen Verpflichtungen nicht zuwiderlaufen undkeine Diskriminierung allein wegen der Rasse, derHautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Reli-gion oder der sozialen Herkunft nach sich ziehen.Die Maßnahmen sollen die Gefahr möglichst zeit-nah verringern und bedürfen einer offiziellen Not-standserklärung des betreffenden Staates gegen-über den Vereinten Nationen. Von den westlichenStaaten hat bisher nur Großbritannien eine ent-sprechende Erklärung gegenüber den VN unddem Europarat (in der Europäischen Menschen-rechtskonvention (EMRK) regelt Art. 15 den Not-standsfall) abgegeben. Es waren und sind Zweifelangebracht, ob eine solche Bedrohung für dasLand tatsächlich vorlag; belegt wurde sie von derRegierung Blair jedenfalls nicht. Dagegen werdenin dem genannten VN-Pakt als notstandsfesteMenschenrechte das Verbot von Diskriminierungund Sklaverei, der Folter und bestimmte Rechtebeim Gerichtsverfahren sowie das Recht aufGedanken-, Gewissen- und Religionsfreiheit ge-nannt.

Nach der EMRK Art. 15 gelten als notstandsfesteRechte das Recht auf Leben, das Folterverbot,das Verbot der Sklaverei und Leibeigenschaft,das Rückwirkungsverbot, die Anerkennung der

Dieser Beitrag entstand am Deutschen Institut für Menschen-rechte. Er beruht zu einem großen Teil auf der Studie WolfgangS. Heinz/Stephanie Schlitt/Anna Würth, Internationale Terro-rismusbekämpfung und Menschenrechte, Berlin 2003.1 Zu Problemen der internationalen Menschenrechts-bewegung mit dem neuen Thema vgl. International Councilon Human Rights Policy, Menschenrechte nach dem 11. Sep-tember, Berlin 2003 (hrsg. in deutscher Übersetzung vomDeutsches Institut für Menschenrechte).

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Rechtsfähigkeit, der Strafklageverbrauch und dasVerbot der Doppelbestrafung. Im Völkergewohn-heitsrecht sind darüber hinaus als notstandsfesteMenschenrechte die Mindestgarantien für ein fai-res Gerichtsverfahren verankert.

Der erste Befund lautet: Der Menschenrechts-schutz erlaubt Staaten, eine Reihe von Rechten ineinem zuvor erklärten Notstandsfall einzuschrän-ken. Es gibt aber auch notstandsfeste Menschen-rechtsstandards, die der Abwägung mit anderenRechten und Interessen im Einzelfall entzogensind. Fast alle westlichen Staaten haben keinenNotstand nach dem 11. September 2001 erklärt,wohl aber neue Gesetze gegen den Terrorismusverabschiedet und eigene staatliche Einrichtungenins Leben gerufen.

Eine neue Entwicklung trat nach dem 11. Septem-ber insofern ein, als das Recht von Staaten zurSelbstverteidigung gegen eine externe Aggression(Art 51. der VN-Charta) nun auf einen nichtstaat-lichen Akteur, Al-Qaida, bezogen wurde. DieUSA erklärten einen „Krieg gegen den Terroris-mus“ wie zuvor gegen Kriminalität und Drogen.Dabei ist Krieg ein irreführender Begriff, dagerade nicht die Einhaltung der für den Kriegszu-stand im Völkerrecht festgelegten Schutzmaßnah-men (vor allem: die vier Genfer Konventionen von1949 und die beiden Zusatzprotokolle von 1977)beabsichtigt war.

Der VN-Sicherheitsrat hat unmittelbar nach dem11. September in Resolution 1373 vom 28. Septem-ber 2001 die Verpflichtung der Staaten zur Verhü-tung terroristischer Handlungen betont.2 JedeMaßnahme des internationalen Terrorismus stelleeine Bedrohung des Weltfriedens und der interna-tionalen Sicherheit dar und müsse mit allen zurVerfügung stehenden legalen Mitteln bekämpftwerden. Die Resolution bestätigt den Grundsatzder individuellen und kollektiven Selbstverteidi-gung und die Pflicht jedes Staates, terroristischeAktivitäten weder zu dulden noch zu unterstützen.Es wurde ein siebenköpfiger Ausschuss gegen Ter-rorismus (UN Counter-Terrorism Committee/CTC)eingesetzt, dessen Angehörige sich aus den Mit-gliedstaaten des Rats zusammensetzen. Er nimmtBerichte der Staaten über ihre Bemühungen ent-gegen und berät auf Anfrage.

Beim Thema Menschenrechte/Terrorismusbe-kämpfung sind die Monitoring-Mechanismen derVereinten Nationen sehr schwach. Es gibt keineneigenen thematischen Berichterstatter oder eineArbeitsgruppe für dieses Gebiet der VN-Men-schenrechtskommission; ein Vorschlag von NGOswurde 2003 nicht aufgenommen. Die VN-Unter-

kommission hat eine Sonderberichterstatterin,Frau Koufa, ernannt, die alle zwei Jahre einenBericht zu allgemeinen Trends vorlegt. Das VN-Hochkommissariat für Menschenrechte ist dabei,sich Kompetenz zum Thema aufzubauen. DasAngebot der VN-Hochkommissarin Robinson zurKooperation mit dem bereits erwähnten Antiter-rorkomitee des VN-Sicherheitsrates wurde langeZeit nicht angenommen; Vorschläge für Punkte,die bei der Beurteilung der Staatenberichteberücksichtigt werden sollten, trafen auf taubeOhren.3 2002 kam es zu einem Treffen mit ihremNachfolger de Mello, aber bisher gibt es nochkeine regelmäßige Zusammenarbeit. Im Juli 2003veröffentlichte das UN-Hochkommissariat fürMenschenrechte ein „Digest of Jurisprudence ofthe UN and Regional Organisations on the Protec-tion of Human Rights while Countering Terro-rism“4. Gleichwohl enthalten die Berichtsrichtli-nien des Antiterrorismuskomitees bis heute keineMenschenrechtsaspekte.5

Immerhin haben die VN-Generalversammlung2002, der VN-Sicherheitsrat 2003 und die VN-Menschenrechtskommission 2003 allgemein zurEinhaltung der Menschenrechte aufgefordert. Beiden Länderberichterstatter/innen der Menschen-rechtskommission (MRK) fällt die Berücksichti-gung des Themas ungleichmäßig aus, zu vielenrelevanten Ländern gibt es gar keine Berichter-statter. Der Bericht zu Afghanistan im Herbst2002 z. B. war erstaunlich vorsichtig geschriebenund sicher nicht annähernd umfassend. Insgesamtfehlt es an einer systematischen, auch länderüber-greifenden Beobachtung und Bewertung der neu-eren Entwicklungen.6

Nach dem 11. September kam es in vielen Län-dern, darunter Ägypten, Australien, China, Indien,Malaysia, Mazedonien, Nepal, Russische Födera-tion, Sambia, Simbabwe, Südkorea, Türkei, Usbe-kistan, u. a. zu Verschärfungen in der Gesetzge-bung und Verwaltungspraxis.7 Im Rahmen derTerrorismusbekämpfung wurden rechtsstaatlicheKontrollen staatlichen Handelns, natürlich unter

2 Vgl. (www.un.org/Docs/sc/committees/1373/).

3 Vgl. den Vorschlag zu einer „zusätzlichen Richtlinie“ desVN-Hochkommissariats, in: Wolfgang S. Heinz u. a., Inter-nationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte,Berlin 2003, S. 51–62.4 (http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/digest.doc).5 Vgl. International Helsinki Federation for Human Rights,Anti-terrorism Measures, Security and Human Rights. De-velopments in Europe, Central Asia and North America inthe Aftermath of September 11, Wien 2003, S. 43.6 Vgl. United Nations, Situation of human rights in Afgha-nistan, UN Doc. A/37/309.7 Vgl. die Jahresberichte von Human Rights Watch undamnesty international sowie International Helsinki Federa-tion for Human Rights, In the Name of Counter-Terrorism,Human Rights Abuses Worldwide, briefing paper, New York,25. 3. 2003.

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Verweis auf die Gefahren des Terrorismus, zumTeil außer Kraft gesetzt und unzulässig einge-schränkt, so in Usbekistan, Belarus, Jordanien,China, Simbabwe, Ägypten, Malaysia und Singa-pur.

Im Folgenden wird der Schwerpunkt exemplarischauf die Situation in einigen Ländern gelegt: USA,Israel, Deutschland (nur mit Bezug auf Fälle des11. Septembers), mit Bezug auf den Krieg Afgha-nistan und Irak; die europäische und innerdeut-sche Ebene kann hier nicht behandelt werden.

Vereinigte Staaten von Amerika

Zum Umgang mit terrorismusverdächtigenAusländern

Der Patriot Act vom Oktober 2001 erlaubt es demUS-Generalstaatsanwalt, terrorismusverdächtigeAusländer/innen oder Unterstützer/innen von ter-roristischen Gruppen oder Personen, die „an ande-ren Aktivitäten beteiligt sind, welche die nationaleSicherheit der Vereinigten Staaten gefährden“, zuinhaftieren (Title IV, Subtitle B, section 412). DieInhaftierung ist zeitlich unbegrenzt zulässig, wenneine solche Person nicht ausgewiesen werden kannund ihre Freilassung „die nationale Sicherheit derVereinigten Staaten oder die Sicherheit derGemeinschaft oder einer Person bedroht“. Bislangist kein Fall von Inhaftierung nach diesem Gesetzbekannt geworden, wohl aber mehr als 1 000 Fälle,in denen Ausländer/innen zur Überprüfung ihresAufenthaltsstatus festgenommen wurden.

Die Regierung Bush argumentierte, die Veröffent-lichung von Informationen über die Häftlinge,über ihre Verbindungen zu terroristischen Vereini-gungen und über den Informationsstand der US-Regierung in außerordentlichen Situationen wieder des Kampfes gegen den Terrorismus unterbin-den zu müssen. Bürgerrechtsorganisationen versu-chenn, Namen und andere Informationen über dievom Immigration and Naturalization ServiceInhaftierten zu erlangen. Die American CivilLiberties Union und das Center for ConstitutionalRights stellten die nichtöffentlichen Verhandlun-gen in Frage.8 Ein Richter beurteilte den Aus-schluss der Öffentlichkeit von allen Anhörungen,welche die Regierung für special interest caseserklärte, als verfassungswidrig; mehrere Urteilegingen in die gleiche Richtung. Die Urteile wurdenjedoch in zweiter Instanz wieder aufgehoben.

Auch wurde der US-MenschenrechtsorganisationHuman Rights Watch der Besuch von vier Gefäng-nissen und Haftzentren von US-Regierungsstellenverwehrt.

US-Bürger unter Terrorismusverdacht

Obwohl US-Bürgern auf der Grundlage der ame-rikanischen Verfassung die uneingeschränkte Ge-währung ihrer Grundrechte zusteht, hat die US-Regierung einige US-Bürger als „feindlicheKämpfer“ eingestuft und sie ohne einen Anwaltkonsultieren zu können sowie ohne Gerichtsver-fahren interniert. Jose Padilla (a.k.a. Abdullah al-Muhajir) wurde im Mai 2002 in Chicago als „mate-rial witness“ festgenommen, am 9. Juni 2002 als„feindlicher Kämpfer“ eingestuft und ist seitdemin einer militärischen Anlage im BundesstaatSouth Carolina inhaftiert. Yaser Esam Hamdiwurde in Afghanistan festgenommen und AnfangJanuar 2002 zunächst als „feindlicher Kämpfer“ inGuantánamo inhaftiert, dann aber auf die US-Marinebasis in Norfolk im Bundesstaat Virginiaüberstellt. Distriktrichter Robert Doumar ordnetewiederholt an, Hamdis Anträgen auf Besuch sei zuentsprechen, was regelmäßig und erfolgreich vonder Regierung angefochten wurde (im Dezember2003 hat die Regierung die Gesprächsmöglichkeitmit einem Verteidiger zugesagt).9

Anders verfuhren die US-Behörden mit dem US-Bürger John Walker Lindh, der sich in Afghanis-tan den Taliban angeschlossen hatte und dortEnde 2001 festgenommen wurde. Walker wurdenicht als „feindlicher Kämpfer“ eingestuft, son-dern im Februar 2002 vor einem zivilen Bezirksge-richt in Virginia unter anderem wegen der Ver-schwörung gegen die USA und der Unterstützungeiner terroristischen Vereinigung angeklagt. ImOktober 2002 wurde Lindh, auf der Grundlageeiner strafmindernden Vereinbarung (plea agree-ment), zu 20 Jahren Gefängnis verurteilt.

Guantánamo/Kuba

Im Dezember 2003 waren rund 660 Männer aus 42Staaten in Guantánamo inhaftiert. Die Gefange-nen sind völlig von der Außenwelt abgeschnitten.Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz(IKRK) ist die einzige Organisation mit regelmä-ßigem Zugang zu den Gefangenen. Entsprechendihren Statuten erstattet es vertraulich Bericht überdie Haftbedingungen an die US-Regierung. NachRecherchen von amnesty international werdenGefangene in Guantánamo unter Bedingungen

8 Vgl. Center for Constitutional Rights, The state of civilliberties – one year later, New York 2002 (http://www.ccr-ny.org/whatsnew/civil_liberities.asp), 20. 11. 2002.

9 Vgl. Tom Jackman, Judge Skewers U.S. Curbs on De-tainee, in: Washington Post vom 14. 8. 2002.

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festgehalten, die grausamer, unmenschlicher odererniedrigender Behandlung entsprechen.10

Das IKRK betrachtet alle in Afghanistan gefangengenommenen Kämpfer als Kriegsgefangenegemäß der III. Genfer Konvention zur Behand-lung von Kriegsgefangenen.11 Der Status einesKriegsgefangenen impliziert dabei keine ethischeBewertung, und Kriegsgefangene genießen auchkeine Immunität vor Strafverfolgung. Die Einstu-fung als Kriegsgefangene soll lediglich eine ange-messene Behandlung nach Grundsätzen der Gen-fer Konventionen von 1949 und den beidenZusatzprotokollen von 1977 sicherstellen. Injedem Fall, so betonte das IKRK, müsse gemäßArt. 5 der III. Genfer Konvention ein ordentlichkonstituiertes unabhängiges Gericht über den Sta-tus der Gefangenen entscheiden – das heisst, nichtdie Regierung der USA.12

Die USA lehnen es bis heute ab, Mitgliedern vonTaliban und Al-Qaida den Status von Kriegsgefan-genen einzuräumen, obwohl dieser aufgrund derKriegssituation in Afghanistan angemessen wäre.Anstatt den in Afghanistan festgenommenen Per-sonen den Status als Kriegsgefangene zuzugeste-hen, bezogen sich die USA auf die Rechtsfigur des„feindlichen Kämpfers“, die es im Völkerrechtnicht, wohl aber in der US-amerikanischen Recht-sprechung13 gibt; sie wurde zuletzt auf deutscheund japanische Spione und Saboteure während desZweiten Weltkriegs angewandt. Der „Status“ des„feindlichen Kämpfers“ für die in Guantánamoinhaftierten Männer bedeutet, dass sie unbegrenztin Haft gehalten und vor Militärkommissionengestellt werden können, die vom amerikanischenPräsidenten eingesetzt werden. Eine Berufunggegen deren Urteile vor einem zivilen Gericht istnicht möglich.14

Nach langem Ringen hat die US-Regierung imFebruar 2002 die Anwendbarkeit der III. GenferKonvention auf die Situation in Afghanistan bestä-

tigt. Ob es sich bei den dort Festgenommenen umKriegsgefangene handelt, ist jedoch weiterhinGegenstand eines Dialoges zwischen dem IKRKund der US-Regierung.15

Anfang Oktober 2003 kritisierte das IKRK nacheinem zweimonatigen Besuch öffentlich die USA.Die psychologische Lage der Guantánamo-Gefan-genen würde sich zunehmend verschlechtern, siehätten keine Perspektive für ihr Leben, und esgäbe auch kein rechtliches Überprüfungsverfah-ren. Es habe 32 Selbstmordversuche von 21 Gefan-genen gegeben. Die US-Regierung wies die Kritikzurück mit den Worten, es seien schließlich „feind-liche Kämpfer“16. Der Oberste Gerichtshof derUSA hat Anfang Dezember die ersten Beschwer-den von Guantánamo-Gefangenen zur Entschei-dung angenommen.

Recht durch Militärkommissionen?

Anfang Mai 2003 legte das US-Verteidigungsmi-nisterium acht so genannte Anweisungen vor.Danach können US-Militärgerichte auch Terror-verdächtige im Ausland verurteilen. Im Unter-schied zu einem Kriegsgericht werden die Ange-klagten das Recht auf einen Zivilverteidiger, der jenach Einstufung auch Geheimdienstinformationeneinsehen kann, und einen Militärverteidigerhaben. Die Anklage muss im Unterschied zu Zivil-prozessen nicht nachweisen, wie die Beweismittelbeschafft und ob diese auf dem für Rechtsstaatenüblichen Wege erlangt wurden. Auf Anordnungkann die Öffentlichkeit teilweise ausgeschlossenwerden. Die Verhängung der Todesstrafe ist mög-lich; ein Todestrakt für Hinrichtungen ist im Bau.Menschenrechtsorganisationen kritisierten u. a.,dass bei einer Berufung die gleiche Militärkom-mission den Fall noch einmal verhandeln würde.Gegen sechs Gefangene soll jetzt Anklage erho-ben werden; England und Australien haben fürihre betroffenen Staatsangehörigen bessere Ver-fahrensbedingungen ausgehandelt.

Im August 2003 erklärte US-VerteidigungsministerRumsfeld, es könne zwar sein, dass gegen Einzelneein Prozess eröffnet werde. Er sähe es aber lieber,wenn die meisten unbefristet inhaftiert blieben.„Wir haben kein Interesse daran, sie vor Gerichtzu stellen oder sie freizulassen.“17

10 Vgl. Christian Böhme, Wie im Mittelalter, in: Der Ta-gesspiegel vom 9. 10. 2003.11 Vgl. Red Cross: Detainees are POW, in: CNN vom 8. 2.2002 (http://www.cnn.com/2002/WORLD/europe/02/08/ret.cuba.redcross/index.html); Steven Geyer, US-Terror-fahndung. Angriff auf die Bürgerrechte, in: Der Spiegel vom20. 6. 2002 (http://www.spiegel.de/ politik/ausland/0,1518,201827,00.html), 21. 11. 2002.12 Vgl. ICRC: A tough mandate, in: BBC vom 17. 1. 2002.13 Zum Begriff und der kontroversen Rechtsprechung zum„enemy combatant“: American Bar Association/Task Forceon Treatment of Enemy Combatants, Preliminary Report, 8.8. 2002, S. 7–10.14 Für eine Zusammenfassung der Kritik US-ame-rikanischer NGOs vgl. Human Rights Watch, U.S.: GrowingProblem Of Guantánamo Detainees, Brief an Verteidi-gungsminister Donald Rumsfeld, 29. 5. 2002 (http://www.hrw.org/press/2002/05/pentagon-ltr.htm), 19. 11. 2002;American Bar Association (Anm. 13).

15 Vgl. International Committee of the Red Cross, GenevaConvention on Prisoners of War, 9. 2. 2002 (http://www.icrc.org/Web/eng/siteeng0.nsf/iwpList405/26D99836026EA80DC1256B6600610C90), 9. 12. 2002.16 Red Cross faults U.S. on terror detainees, in: Inter-national Herald Tribune (IHT) vom 10. 10. 2003.17 Zit. in: (http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,druck-265194,00.html).

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Festnahmen und Überstellungen

Nach Angaben von amnesty international wurden2002 mehr als 400 Pakistani, Afghanen und Men-schen nahöstlicher Herkunft „unter Verstoß gegeninnerstaatliche Auslieferungsvorschriften undunter Verletzungen des international gültigenGrundsatzes des non-refoulement ohne angemes-sene Vorkehrungen zum Schutz ihrer Menschen-rechte“ willkürlich festgenommen und an US-Stel-len ausgeliefert.18

Im Frühjahr 2003 waren weltweit rd. 3 000 Terror-verdächtige in Haft, vielfach an Orten, die keinerleirechtsstaatlicher Kontrolle unterliegen, wie inGuantánamo, Diego Garcia, der von den USAgemieteten und gemeinsam mit England genutztenInsel im Indischen Ozean, dem US-Luftwaffen-stützpunkt Bagram in der Nähe von Kabul, aufFlugzeugträgern der US-Marine und an anderenOrten.19

Folteranschuldigungen

Am 26. Dezember 2002 berichtete die WashingtonPost, dass der US-Geheimdienst CIA Stress- undNötigungstechniken (im Englischen als „stress“und „duress“ bezeichnet) einsetzt, um Al-Qaida-Verdächtige zu verhören. Sie werden z. B. auf demMilitärstützpunkt Diego Garcia, dem US-Luft-stützpunkt Bagram und an weiteren Orten, auch inEinrichtungen ausländischer Geheimdienste, fest-gehalten. Diese sind vielfach vom CIA kontrol-liert, ohne den Einfluss von US-Militärjuristen, diebei offiziellen Haftorten die Einhaltung des Völ-kerrechts überwachen sollen.

Nach dem Bericht mussten Internierte in schmerz-haften Körperpositionen stundenlang ausharren,Kapuzen tragen, ihnen wurde 24 Stunden derSchlaf durch starkes Licht entzogen, und sie wur-den bei Nicht-Kooperation an ausländische Diens-te überstellt; genannt werden Marokko, Ägyptenund Jordanien. Bis zu 100 Gefangene wurdenohne Beteiligung der Justiz ausländischenGeheimdiensten übergeben, die routinemäßig Fol-ter anwenden und hierfür in den Menschenrechts-berichten des US-Außenministeriums kritisiertwerden. Kurz nach der Festnahme werden sie häu-fig von Angehörigen der US-Militärpolizei unddes CIA durch Schläge, Desorientierungstechni-ken und Drohungen unter Druck gesetzt.

Zu Diego Garcia, wo sich die Inhaftierten unterKontrolle der CIA befinden, stellte ein Bericht inSpiegel Online Ende Juli 2003 fest, es sei nichtsüber die Verhältnisse dort bekannt und auch diebeiden großen Menschenrechtsorganisationenamnesty international und Human Rights Watchhätten keinen Zugang und kaum Informationen.Ein offener Brief von Human Rights Watch anPräsident Bush blieb unbeantwortet.20

Im März 2003 gab das US-Militär bekannt, derTod zweier afghanischer Gefangener auf demLuftwaffenstützpunkt Bagram (unter Kontrolledes US-Militärs) von Mitte Dezember 2002 würdejetzt als Mord angesehen. Die ursprünglichen Dia-gnosen „Herzschlag“ und „Lungenembolie“ hät-ten sich als falsch erwiesen, in beiden Fällen hättenVerletzungen stumpfer Gewalt zum Tod geführt.Eine Vertreterin des IKRK berichtete, dass dieOrganisation längst nicht alle Gefangenen inBagram habe sehen können.21

Zusammenfassend ergibt sich folgender Befund:Die US-Regierung hat planmäßig eine Grauzone –nämlich rechtsfreie Inseln – für Verhöre von Ter-rorismusverdächtigen geschaffen, in der Misshand-lungen und Folter möglich sind. Diese sind derKontrolle durch die Justiz entzogen; die US-Justizhat keine Befugnisse in Guantánamo, Bagramoder Diego Garcia. Die Verantwortung liegt aus-schließlich bei Militär und CIA. Daneben gibt esdie Option, die Gefangenen in Länder mit Folter-praxis zu überstellen, all dies ohne Beteiligung derJustiz der USA oder der betreffenden Staaten.Irgendeine Kontrolle außerhalb der Regierung,etwa durch das Parlament, die Medien oder dieÖffentlichkeit, ist nicht erkennbar, mit den selte-nen Ausnahmen der Arbeit von NGOs und voninvestigativen Journalisten. Die Gefahren, abernatürlich auch „Vorteile“ einer Zusammenarbeitzwischen Diktaturen und Demokratien werdenhier besonders deutlich.

Staatlicher Mord

Präsident Reagans Executive Order 12333 von1981 verbot die Mitwirkung des CIA an staatli-chem Mord. Diese Richtlinie hat Präsident GeorgeW. Bush im August 2001 aufgehoben, womitUsama bin Laden und etwa fünfzehn seiner Mit-arbeiter inner- und außerhalb von Afghanistan

18 Amnesty international, Jahresbericht 2003, Frankfurt/M.2003, S. 431.19 Diese Zahl wird in dem Bericht U.S. Decries Abuse butDefends Interrogations in: Washington Post vom 26. 12. 2003genannt und findet sich auch bei Ulrich Schneckener, War onterrorism. Die Bush-Regierung im Kampf gegen den inter-nationalen Terrorismus, Berlin 2003, S. 4.

20 Vgl. (http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,259413,00. html).21 Vgl. Army Probing Deaths of 2 Afghan Prisoners, in:Washington Post vom 5. 3. 2003, A13. Unterdessen ist eindritter Gefangener auf einem Stützpunkt der US-Army inAsadabad in der Provinz Kunar unter ungeklärten Um-ständen zu Tode gekommen. Vgl. (http://www.spiegel.de/po-litik/ausland/0,1518,264936,00.html).

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für vogelfrei erklärt sind.22 Nach einem anderenBericht ist diese Richtlinie nicht aufgehoben, abergleichwohl eine Politik der selektiven Tötungbeschlossen worden.23 Bereits Präsident Clintonhatte 1998 die Ausschaltung Usama bin Ladensmit allen Mitteln angeordnet.24

Alle Versuche der US-Streitkräfte, während derKampfhandlungen in Afghanistan Usama binLaden, Mullah Omar und engste Mitarbeiter aus-findig zu machen, scheiterten bislang. Im jemeni-tischen Nordosten, der Provinz Marib, verbergensich nach Angaben jemenitischer Sicherheitsbe-hörden einige Personen, die der Mitgliedschaftvon Al-Qaida und der Beteiligung oder Vorberei-tung am Anschlag gegen das US-Kriegsschiff USSCole im Oktober 2000 verdächtigt werden. Versu-che jemenitischer Sondereinheiten, diese Personenim Dezember 2001 in Marib zu verhaften, endetenin einem Fiasko, bei dem unter anderem 18 Solda-ten getötet wurden.25

Am 3. November 2002 kam es auf einer Straße inMarib zu einer Explosion eines Geländewagensmit sechs Insassen, unter ihnen einer der gesuchtenAl-Qaida-Anhänger, Qaid Sinan al-Harithi. Jeme-nitische Sicherheitsbehörden sprachen von einerExplosion und bestritten zunächst irgendeineBeteiligung der USA, ebenso die US-Behördenselbst.26 Später wurde eingeräumt, dass eine vomCIA kontrollierte Rakete den Tod aller sechsInsassen verursacht habe.27 Der Sprecher des US-Außenministeriums gab eine recht kryptischeErklärung ab. Die Ablehnung von außergerichtli-chen Hinrichtungen und gezieltem Mord, welchedie USA mehrfach gegenüber der israelischenRegierung zum Ausdruck gebracht hat, sei durchdiese Aktion zwar nicht grundsätzlich berührt,aber doch mit den speziellen Faktoren des Nahost-konfliktes verbunden.28 Mitte Dezember 2002berichtete die New York Times, Präsident Bush

habe schriftlich angeordnet, dass der US-Geheim-dienst CIA Führer von Al-Qaida jagen und tötensolle. Es existiere eine Liste mit zwei DutzendFührern dieser Organisation, die ohne weitereBestätigung durch den Präsidenten getötet werdenkönnten, wenn die Festnahme nicht praktikabel,d. h. zu gefährlich oder logistisch nicht möglich sei.Darüber hinaus gebe es noch eine umfassendereListe, die periodisch aktualisiert werde. Die ge-nauen Kriterien für die Auswahl seien nicht klar,erklärte ein Vertreter der US-Regierung, aber dieBelege für die Anschuldigungen müssten klar undüberwältigend sein. Führungspersönlichkeiten desUS-Kongresses würden über geheime Unterneh-men, Al-Qaida-Mitglieder zu töten, informiert.29

Dass nach dem Jemen-Fall keine Anschläge mehrbekannt wurden, lässt auf eine entsprechende poli-tische Grundsatzentscheidung in den USA schlie-ßen, dieses „Instrument“ erst einmal nicht mehranzuwenden.

Nach dem Irakkrieg wird jetzt in den USA dieOption der Ermordung ausländischer politischerFührer diskutiert. Wenn diese – politische Führervon „Schurkenstaaten“ – nach Warnungen ihrePolitik nicht änderten, sollte die Völkergemein-schaft eine Option haben, sie zu eliminieren, so dieProfessorin für Völkerrecht Anne-Marie Slaugh-ter.30 Bei Abwägung des Pro und Kontra sprichtsie sich für die Einholung eines Beschlusses desVN-Sicherheitsrat aus, um vor allem das Legitimi-tätsproblem zu lösen. Sie verweist besonders aufdie hohen Verluste an Menschenleben, zu denenes käme, wenn man immer wieder Krieg führenmüsse, um solche Führer abzulösen. Schon beieiner zweiten Autorin, Catherine Lotrionte, vari-iert diese Grundposition. Nach ihrer Argumenta-tion sollten auch einzelne Staaten zu diesem Mittelgreifen können, und zwar dann, wenn unumstößli-che Beweise etwa für die Herstellung von Massen-vernichtungswaffen vorlägen. Die USA müsstendann eigenständig entscheiden können, und solltendies nicht von einer Zustimmung des VN-Sicher-heitsrates abhängig machen.31

Israel

Die durch Kriege, Besetzung und Terrorismusschwierige Situation im Nahostkonflikt ist bekanntund muss hier nicht weiter erläutert werden. In

22 Vgl. David Gow, Bush Gives Green Light to CIA forAssassination of Named Terrorists, in: The Guardian vom 29.10. 2001.23 Vgl. U.S. targets 2 dozen terrorist leaders, in: IHT vom16. 12. 2002.24 Vgl. die BBC-Meldung: (http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/americas/1558918.stm). Zur Diskussion über (ver-suchte) Attentate im Ausland durch US-Regierungen vgl.den Bericht des renommierten US Council on Foreign Rela-tions, Assassination: Does it Work? Should America Try?,Washington, D. C. 2002, S. 1 (www.terrorismanswers.com/policy/assassination_print.html).25 Vgl. Karim al-Gawhary, Drohnen gegen al-Qaida, in: dietageszeitung (taz) vom 6. 11. 2002.26 Vgl. U.S. State Department, Daily Press Briefing forNovember 5, Transcript, S. 5–7 (www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2002/14920.htm), 6. 11. 2002.27 Vgl. Yemen Killing Based on Rules Set Out by Bush, in:New York Times vom 6. 11. 2002.28 Vgl. U.S. State Department (Anm. 26), S. 7(www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2002/14920.htm), 6. 11. 2002.

29 Vgl. Anm. 23.30 Vgl. Anne-Marie Slaughter, Mercy Killings, in: ForeignPolicy, 37 (Mai/Juni 2003), S. 72 f.31 Vgl. Catherine Lotrionte, When to target Leaders, in:The Washington Quarterly, (2003) 3, S. 73–86.

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Israel haben verschiedene Regierungen immerwieder auf die gezielte Tötung von Terrorismus-verdächtigen durch die Armee zurückgegriffen.Nach Angaben des israelischen Informationszen-trums für Menschenrechte B’Tselem richtete dieisraelische Armee seit Beginn der Zweiten Inti-fada Ende September 2001 bis Dezember 2003mindestens 123 Palästinenser/innen außergericht-lich hin. 84 unbeteiligte Passanten/innen kamendabei ums Leben.32 Begründet wurden die geziel-ten Tötungen durchweg mit der Notwendigkeitder Terrorismusbekämpfung.

Gegen die Politik selektiver Tötungen wurde kürz-lich Protest aus der Luftwaffe laut. Bereits imFebruar 2002 hatten 52 Armeeangehörige (Reser-visten) öffentlich Kritik an der Regierungspolitikin den besetzten Gebieten geäußert und eine wei-tere Beteiligung abgelehnt. In einem offenen Briefvom September 2003 erklärten 27 Piloten derisraelischen Luftwaffe an Luftwaffenchef GeneralHalutz gerichtet, sie lehnten für die Zukunft denEinsatz in den besetzten Gebieten zur Tötung vonTerrorismusverdächtigen ab: „Wir lehnen es ab,illegale und unmoralische Angriffsbefehle zubefolgen, wie sie Israel in den besetzten Gebietenausführt. Wir weigern uns, an Luftangriffen aufzivile Bevölkerungszentren teilzunehmen“, schriebdie Gruppe.33 Die Reaktionen in den Medien undder Politik war weit gehend negativ. Der frühereStaatspräsident Ezer Weizmann nannte die Hal-tung der Piloten „unmoralisch“34.

Die Armeeführung suspendierte die Piloten, botaber bei Reue und Rückzug der UnterschriftenStraffreiheit an. Vier Piloten folgten dem Ange-bot, vier weitere schlossen sich aber der Gruppeneu an. Eine Gruppe der Piloten hat zusammenmit fünf Zivilisten eine Untersuchung des Abwurfseiner Tausend-Kilo-Bombe in Schahada/Gaza-Stadt im Juni 2002 vor dem Obersten Gerichtshofbeantragt, bei dem neben einem Führer derHamas 16 Zivilisten getötet wurden. Es bleibtoffen, wie diese Diskussion in Israel weitergehtund ob sie zu konkreten Ergebnissen im Sinne vonMenschenrechten und Völkerrecht führen wird.

Deutschland

In Deutschland wirkte sich die Praxis der Terroris-musbekämpfung (nur mit Bezug auf die Strafver-

folgung im Zusammenhang mit dem 11. Septem-ber 2001) negativ auf Chancen für ein fairesGerichtsverfahren für die Angeklagten aus. ImHamburger Prozess gegen den Marokkaner Mou-nir al-Motassadeq, der der Unterstützung derAttentäter vom 11. September 2001 angeklagt ist,weigerten sich die USA im November 2002, dieZeugen Binalshibh und Moussaoui vom Oberlan-desgericht Hamburg in den USA vernehmen zulassen; Gründe für die Ablehnung wurden nichtmitgeteilt.35 Das Gericht hatte um die Möglichkeitder Zeugenvernehmung von Ramzi Binalshibhgebeten, der sich seit September 2002 in Gewahr-sam der US-Behörden befindet. Anfang Februar2003 versuchte das Hamburger Oberlandesgericht,Zeugenaussagen des Deutsch-Syriers Zammar zuerhalten, aber Bundeskanzleramt und Innenmi-nisterium untersagten dem Bundesnachrichten-dienst, Angaben über seinen Aufenthaltsort zumachen und die diesem vorliegenden Verneh-mungsprotokolle aus Syrien dem Gericht zu über-geben. In den Sperrerklärungen heißt es, dass diedeutschen Sicherheitsinteressen bei einer Weiter-gabe der Informationen über Zammar gefährdetseien. Der Vorsitzende Richter Mentz hielt dieBegründung für „unzureichend“ und sprach voneiner „rechtsstaatlichen Schwäche“. Das Gerichtkündigte eine so genannte Gegenvorstellung beimKanzleramt an.36 Die Kritik des Gerichtes hattekeinen Erfolg. Al-Motassadeq wurde zu 15 JahrenHaft verurteilt.

Im Herbst 2003 begann ein zweites 11. September-Verfahren gegen den Tunesier A. Mzoudi. Wie-derum wurde von der Verteidigung eine Vorladungdes Zeugen Binalshibh gefordert, und das Gerichtsagte zu, sich darum zu bemühen. Wiederum hatdas Bundeskanzleramt die Weitergabe einer demBND vorliegenden Aussage von Binalshibh verbo-ten, da sonst nicht abschätzbare negative Folgenfür die Zusammenarbeit mit den USA drohtenund auch die Beziehungen des BND zu anderenNachrichtendiensten auf das Schwerste gefährdetwürden, so der Vorsitzende Richter Rühle.37

Nach der Übersendung der Zeugenaussage Binal-shibhs durch das Bundeskriminalamt wurdeMzoudi im Dezember 2003 freigelassen; das Ver-fahren wird jedoch fortgesetzt.

32 Vgl. (http://www.btselem.org), 14. 9. 2003.33 Zit. in: Der Spiegel, Nr. 41 vom 2003, S. 132.34 Vgl. Haaretz vom 29. 9. 2003 (www.haaretz.com) undNeue Zürcher Zeitung (NZZ online) vom 26. 9. 2003.

35 Vgl. Letzter Anruf – 11.9, in: taz vom 20. 11. 2002; Al-Qaida-Mann darf nicht aussagen, in: Der Tagesspiegel vom20. 11. 2002.36 Vgl. Zeuge der Folter, in: Der Tagesspiegel vom 1. 2.2003; Hamburger Richter fordert BND-Akten an, in: Süd-deutsche Zeitung vom 1. 2. 2003.37 Vgl. BND darf US-Protokolle nicht herausgeben, in: DerTagesspiegel vom 24. 10. 2003.

38Aus Politik und Zeitgeschichte B 3– 4 / 2004

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Die Praxis der Kriegskoalitionenin Afghanistan und dem Irak

Afghanistan: Tötung von Zivilpersonen

In Afghanistan gelten gleichzeitig zwei Mandatefür militärische Operationen, das VN-Mandat fürdie International Security Assistance Force/ISAFin Kabul und Kundus und das der Antiterror-Koalition „Enduring Freedom“ unter Führung derUSA, auf das weder die VN noch die NATO Ein-fluss haben (unter diesem waren bis vor kurzem100 Mitglieder des Kommandos Spezialkräfte/KSK aktiv).

Seit Beginn des Krieges sind in Afghanistan zahl-reiche Frauen, Kinder und Männer als Folge derBombardierungen getötet worden. Obwohl dieUSA nach Medienberichten ca. 900 Mio. bis eineMilliarde US-Dollar pro Monat für den Krieg aus-gaben, werden, soweit bekannt, keine Ressourcendafür eingesetzt, offiziell Statistiken der USA oderder Antiterror-Koalition über tote und verletzteZivilpersonen zu führen. Damit gibt es kaum Aus-kunft über mögliche Verletzungen der Menschen-rechte und des humanitären Völkerrechts undüber Untersuchungen oder Gerichtsverfahren imHinblick auf solche Verletzungen. Für diese Män-gel im Hinblick auf Informations- und Untersu-chungspflichten sind freilich auch die Regierungender Staaten verantwortlich, deren Militärkräfte inAfghanistan aktiv sind, d. h. die Antiterror-Koali-tion, zu deren aktiven Mitgliedern auch Deutsch-land gehört, und die afghanische Regierung.

Seit Beginn der Luftangriffe kursieren in denMedien verschiedene Zahlen über zivile Opfer.Eine Überprüfung gilt als unmöglich, weil es keinestaatlichen oder privaten Stellen gibt, welche dieLage kontinuierlich beobachten.38 Es wurdenlediglich einzelne Schätzungen von Journalisten,NGOs und Wissenschaftlern und Wissenshaftlerin-nen bekannt. Eine Befragung des Guardian beiHilfsorganisationen im Februar 2002 ergab Schät-zungen von zwischen 2 000 und 8 000 Opfern.39

Der Spiegel berichtete im August 2002, man gingein Afghanistan von bis zu 5 000 zivilen Opfern derUS-Bombardements aus. Ein Viertel der US-Raketen und -Bomben in Afghanistan, so hättenselbst Militärs im Pentagon eingeräumt, „verfehl-ten ihr Ziel“40. In der im Januar 2002 an der US-

Universität New Hampshire erstellten bisher ein-zigen veröffentlichten Untersuchung zu zivilenOpfern41 ist von zwischen 3 100 und 3 600 getöte-ten Zivilisten seit Oktober 2001 die Rede. NachAngaben der afghanischen Regierung sind indes-sen weniger als 500 Zivilisten bei US-Luftangriffengetötet worden. Der Sprecher von Präsident Kar-zai erklärte hierzu im Juli 2002, man hätte die US-Regierung gebeten, sorgfältiger bei der Verfolgungvon Taliban- und Al-Qaida-Kämpfern vorzugehenund Geheimdienstberichte über ihren Aufenthaltzu verifizieren, bevor man aktiv werde. Es wäresehr wichtig für die USA und die afghanischeRegierung, die Unterstützung der afghanischenZivilbevölkerung zu bewahren und die Zahl derOpfer so gering wie möglich zu halten.42

Anschuldigungen über ein Massaker in Nord-Afghanistan

Im Sommer 2002 wurden Vorwürfe laut, dass zirka1 000 Gefangene durch Truppen von GeneralDostum getötet worden seien.43 Über die Existenzvon Massengräbern in der Wüste Dasht-i-Laili inder Nähe des Shebarghan-Gefängnisses wurde vonder US-NGO Physicians for Human Rights (PHR)berichtet. Diese Organisation dokumentierteAnfang 2002 und im Mai 2002 in detailliertenforensischen Untersuchungen die Existenz vonMassengräbern in der Nähe des Shebarghan-Gefängnisses und rief zu einer Untersuchung auf.44

Nach einer eigenen, aufwendigen Untersuchungbestätigte die Zeitschrift Newsweek im August2002, dass es zu dem Massaker an den Gefangenengekommen ist. Nach einem internen Memoran-dum der VN seien 960 Gefangene getötet und inMassengräbern in der Nähe von Dasht-i-Laili bei-gesetzt worden.45

General Dostum und drei weitere militärischeFührer der Nordallianz – verbündet mit der Regie-rung von Präsident Karzai – räumten in einer Stel-lungnahme zwar den Tod von 200 Taliban-Gefan-genen ein, betonten aber, dieser sei nichtintendiert gewesen. Nur wenige seien erstickt, die

38 Vgl. Fehler der USA in Afghanistan, in: taz vom 22. 7.2002.39 Vgl. Jill Treanor, US raids „killed 800 Afghan civilians“:On-the-ground survey warns more dead yet to be counted, in:The Guardian vom 22. 7. 2002.40 Die Todeswüste des Generals, in: Der Spiegel, Nr. 32vom 2002, S. 107.

41 Vgl. (http://pubpages.unh.edu/~mwherold/AfghanDailyCount.pdf).42 Vgl. Afghans defend US air strikes, in: BBC vom 21. 7.2002 (http://news.bbc.co.uk/2/hi/southªsia/2142899.stm).43 Vgl. den Bericht in : IHT vom 21. 8. 2002; Patrick Jar-reau, Graves soupçons de crimes de guerre dans le nord del’Afghanistan, in : Le Monde vom 21. 8. 2002. Beide beziehensich auf den Bericht The War Crimes of Afghanistan, in:Newsweek vom 26. 8. 2002, der sich auf interne VN- undIKRK-Berichte stützt.44 Vgl. Physicians for Human Rights, Physicians for HumanRights Welcomes Afghan Government’s Pledge to In-vestigate Mass Grave . . . , Presseerklärung vom 22. 8. 2002(http://www.phrusa.org/research/afghanistan/report_graves_082202.html), 20. 11. 2002.45 Vgl. Newsweek (Anm. 43).

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anderen an Krankheiten und ihren Wundengestorben. Die vier Führer boten einer VN-Mis-sion von Experten für Kriegsverbrechen, welchedie Vorfälle in Afghanistan untersuchen soll, ihreZusammenarbeit an.46 Die afghanische Regierungund die VN haben eine Untersuchung angekün-digt. Im Oktober 2002 berichtete die afghanischeRegierung, sie hätte zirka 350 Leichen in verschie-denen Massengräbern gefunden.47

Irak: Tötung von Zivilpersonen

Nach Beendigung des Krieges im Irak zeigt sichdie gleiche Tendenz, nämlich das Fehlen eineröffentlichen, transparenten Rechenschaftslegungüber die Folgen und Verantwortung der Kriegsfüh-rung (ganz abgesehen von der Frage der Stichhal-tigkeit der Begründung für den Kriegseintritt, dieja in England und den USA zumindest ansatzweisevon den Parlamenten untersucht wird): Es fehlenDaten über die Verluste in der Zivilbevölkerung.Fälle, bei denen irakische Zivilisten durch Ange-hörige der Besatzungsmächte „aus Versehen“getötet und verwundet wurden, sind bekanntgeworden. Zuletzt im August 2003 wurden sogaracht irakische Polizisten versehentlich von der US-Armee erschossen.48 Wenn es Hinweise auf Fehlergab und es zu Straftaten gekommen war, fielenUntersuchungen meist wenig transparent aus.Amnesty International hat gegenüber Angehöri-gen der US-Armee Folteranschuldigungen erho-ben; in einem Fall wurde bekannt, dass vier ameri-kanische Militärangehörige vom 320. Bataillon derMilitärpolizei Ende August 2003 vor einem Mili-tärausschuss verhört wurden, weil sie irakischeGefangene getreten und geschlagen haben sollen.

Im August 2003 hob Amnesty International ineinem Memorandum an die Koalitionskräfte her-vor, fünf Monate nach Kriegsende sei es schockie-rend, dass es keinen Hinweis auf einen ernsthaftenWillen gäbe, unabhängige, umfassende und unpar-teiische Untersuchungen zu Menschenrechtsver-letzungen durch Angehörige der Besatzungstrup-pen durchzuführen. 49

Im Oktober 2003 veröffentlichte die US-amerika-nische NGO Human Rights Watch einen Berichtzu Übergriffen der USA in Irak und berichtetevon 94 Toten allein in Bagdad im Zeitraum zwi-schen dem 1. Mai bis Ende September 2003; ver-wundete Iraker wurden nicht berücksichtigt. Der

Bericht kam zu dem Ergebnis, dass die Vorgängeweder gezählt noch ausreichend rechtlich unter-sucht würden. Nur in vier von 94 Fällen hätte espolizeiliche Untersuchungen gegeben. Nur ineinem Fall wurde es für notwendig gehalten, einDisziplinarverfahren zu eröffnen.50 Es wird in die-sem Zusammenhang auch von der Stellungnahmedes US-Militärs berichtet, es werde keine Statistiküber getötete Zivilisten geführt.51

Schlussfolgerungen

Einige der Maßnahmen der Terrorismusbekämp-fung unterminieren in vielen Staaten der Weltgrundlegende Menschenrechte, vor allem Rechtedes VN-Paktes über bürgerliche und politischeRechte, aber auch das humanitäre Völkerrecht,und zwar weit über die Einschränkungen hinaus,die Menschenrechtsabkommen für den Notstands-fall erlauben.

Grundsätzlich fehlt es an einer systematischen,unabhängigen Beobachtung der Menschenrechts-und Völkerrechtskonformität von Antiterror-Maß-nahmen. So wurde in vielen Fällen das Schicksalvon Zivilisten in Afghanistan, die im Kampf gegenden Terror verwundet oder getötet wurden, nichtaufgeklärt. Im Irak zeigt sich ein ähnliches Bild.

Es muss hier gerade auch bei demokratischenStaaten, die Soldaten nach Afghanistan, in denIrak und andere Länder entsenden, von einemgewissen „Kontrollverlust“ gesprochen werden. Esfehlt ein umfassendes, wirksames Menschenrechts-Monitoring in Bezug auf die Lage in den genann-ten Ländern, etwa Beschwerdemöglichkeiten fürdie dortige Zivilbevölkerung nach Übergriffen undfür Festgenommene, aber auch eine ernsthafteRechenschaftspflicht gegenüber der Politik undGesellschaft des eigenen Landes zu den Aktivitä-ten, zum Umgang mit Fehlern und zu Straftatendurch eigene Kräfte. Immerhin geht es um dasSchicksal mehrerer Tausend Menschen.

Eine neue Praxis rechtloser Internierung und inEinzelfällen auch Folterung von Verdächtigen, dieheute noch nur für den Bereich Terrorismus gilt,kann schnell zu einem Modell werden, das sich„einschleift“. Darüber hinaus wird eine solche Pra-xis in nichtwestlichen Gesellschaften kaum dasnotwendige Vertrauen hervorrufen, das für einewirkungsvolle Zusammenarbeit und Koalitiongegen den Terror unabdingbar ist.

46 Vgl. The Guardian vom 2. 9. 2002.47 Vgl. Frankfurter Rundschau vom 10. 10. 2002.48 Vgl. Robert Fisk, A hail of bullets, a trail of dead, and amystery the US is in no hurry to resolve, in: The Independentvom 13. 9. 2003.49 Vgl. Pressemiteilung vom 25. 9. 2003 (AI Index: MDE14/170/2003); für das Memorandum vgl. (http://www.amnestyusa.org/countries/iraq/document.do?id=BF50F71E2237AD3880256D6700470B66).

50 Vgl. Human Rights Watch, Hearts und Minds: Post WarCivilian Casualties in Baghdad, New York 2003.51 Vgl. Hohe Zahl ziviler Opfer im Irak kritisiert, in: Ka-tholische Nachrichtenagentur vom 21. 10. 2003.

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Tilman Brück/Dieter Schumacher

Die wirtschaftlichen Folgendes internationalen Terrorismus

Einleitung

Die Globalisierung ermöglicht enorme ökonomi-sche Wohlfahrtsgewinne, birgt aber auch dramati-sche Risiken in sich. Die Terroranschläge des 11.September 2001 sind ein Beispiel, wie extremeGlobalisierungskritiker mit Gewalt gegen die öko-nomischen Vorteile der Globalisierung kämpfen.Das wirft folgende Fragen auf: Welche Eigenschaf-ten hat der neue globale Terrorismus aus ökono-mischer Sicht, und welche ökonomischen Auswir-kungen haben der Terror sowie der Kampf gegenden Terror induziert?

Dabei wird deutlich, dass die indirekten Schädender Anschläge unerwartet groß ausgefallen sind.Sie verteilen sich auf alle Regionen der Welt undviele Sektoren und haben eine langfristige Auswir-kung auf die Weltwirtschaft. Der Charakter derAnschläge hat die Menschen erschüttert und sodas ohnehin fragile Verbrauchervertrauen in denUSA und in Europa nachhaltig geschwächt. DieKombination aus dem resultierenden Nachfrage-schock und den erhöhten Transaktionskosten, dieauch im Zuge der nachfolgenden Sicherheitspoli-tik deutlich gestiegen sind, haben der Weltwirt-schaft weiteren Schaden zugefügt.

Die Wirtschafts- und Sicherheitspolitik der USAund der EU sollten die indirekten Schäden desTerrors, der Terrorbekämpfung und möglicherFolgekriege bedenken. Weitere ökonomischeSchäden der Terrorverfolgung im Rahmen desIrakkrieges sind denkbar und könnten ein dramati-sches Ausmaß annehmen. Insbesondere erneutePreisschocks sowie ein Absturz des Verbraucher-vertrauens würden der schwachen Weltkonjunkturgroßen Schaden zufügen. Deshalb gilt es, ausglei-

chende positive Wachstumsimpulse zu schaffen.Als Kompensation der erhöhten Transaktionskos-ten und der hohen Wohlfahrtsverluste gerade auchin Entwicklungsländern wäre ein beschleunigterAbbau von Handelsbarrieren im Rahmen derWTO-Verhandlungen hilfreich. Außerdem mussder Preis der militärischen Eskalation mit demzu erwartenden Nutzen verglichen werden. DieBedeutung dieser Entscheidung zeigt, dass selbstdie Globalisierung das Primat der Politik nicht inFrage stellt.

Die Bedeutung der direkten Schäden

Die ökonomischen Konsequenzen des neuen glo-balen Terrors sind zwei Jahre nach den Anschlä-gen komplexer als zunächst vermutet. Die hoheAnzahl der Toten und die massive Kapitalvernich-tung haben die Menschen erschüttert. Im Ver-gleich zu einem Erdbeben wie in Kobe 1995 oderdem Hurrican Andrew 1992 sind die Schäden amKapitalbestand aber nicht ungewöhnlich hochgewesen.1

Positiv wirkte sich in der unmittelbaren Zeit nachden Attacken der stabile Wechselkurs des Dollars,die konstanten internationalen Kapitalströmesowie die schnelle Überwindung des Erdölpreisan-stiegs auf die Schadensbilanz aus. Die umsichtigeReaktion der amerikanischen Notenbank und dieSofortprogramme der westlichen Regierungen zurSchadenskompensation und zur Unterstützung derFluggesellschaften halfen, das Ausmaß der Schä-den zu minimieren. Insgesamt sind die Preisni-veaus der führenden Währungen von dem Terrornicht beeinträchtigt worden.

Negativ ausgewirkt haben sich die erhöhten welt-weiten Transaktionskosten, die vielfältigen Rück-koppelungseffekte über verschiedene Märkte undLänder, der negative Nachfrageschock, die Erhö-hung der volkswirtschaftlichen Risiken und dieUnsicherheit sowie die fiskalischen Belastungen

Dieser Beitrag ist im Zusammenhang mit der internationalenKonferenz „Die wirtschaftlichen Folgen des neuen globalenTerrorismus“, die im Juni 2002 am DIW Berlin stattfand, ent-standen. Die Konferenz wurde durch die großzügige Unter-stützung des Gesamtverbandes der deutschen Versicherungs-wirtschaft (GDV) ermöglicht. Die Konferenzbeiträge sind aufder Webseite des DIW Berlin unter www.diw.de/consequencesdokumentiert. Wir möchten uns bei Barbara Bils, JaninaRichter und Stefanie Erdrich für exzellente Forschungsassis-tenz bedanken.

1 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt-wirtschaftlichen Entwicklung 2001, Für Stetigkeit – GegenAktionismus. Jahresgutachten 2001/02, S. 19–21.

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durch die Anschläge. Die echten und vermeint-lichen Anthrax-Attacken haben diese Effektepotenziert. Es sind also die indirekten Effekte desneuen globalen Terrors, welche die Weltwirtschaftseit dem 11. September weiterhin belasten.

Die Rolle und Auswirkungenvon Transaktionskosten

Firmen, Haushalte und Regierungen weltweithaben seit den Anschlägen ihre Sicherheitsmaß-nahmen deutlich verstärkt. Zum Teil beruhendiese Maßnahmen auf neuen gesetzlichen Grund-lagen wie zum Beispiel im Flugverkehr, zum Teilhaben Firmen und Haushalte freiwillig ihre Sicher-heitsvorkehrungen verschärft. Zusätzliche Sicher-heit kann über die Anschaffung neuer Geräte, dieVerarbeitung zusätzlicher Informationen, bessereKoordination und mehr Personal erfolgen. Insge-samt senken diese Maßnahmen die Produktivitätvon Firmen, da die so geschaffene Sicherheit keinprivates, sondern ein öffentliches Gut darstellt.Die erhöhten Kosten verbessern nicht das Pro-duktionsniveau, auch wenn einige Kosten an dieVerbraucher weitergeleitet werden können,was wiederum deren Kaufkraft und Nachfragesenkt.

Diese Sicherheitsmaßnahmen sind daher nicht mithöheren Steuern zu vergleichen, sondern entspre-chen eher zusätzlichen Kosten, wie sie durch einenverbesserten Umweltschutz entstehen. Insbeson-dere ergeben sich durch derartige Auflagen undInitiativen keine zusätzlichen Einnahmen für denStaat, welche die zusätzlichen Staatsausgabengegenfinanzieren könnten. Umweltschutzinvesti-tionen können auch durch staatliche Vorschriftenoder freiwillige Unternehmensentscheidungeninitiiert werden und müssen auch keine unmittel-baren positiven Produktionseffekte haben. Sieoptimieren aber die gesellschaftliche Wohlfahrt,wenn der Gesellschaft Umweltschutz (oder Sicher-heit) wichtig ist.

Der Vergleich zeigt aber auch, dass Auflagen zumWohle der Gesellschaft langfristig positive Rück-koppelungseffekte haben können. Strukturell wer-den sich Verschiebungen zu Gunsten sichererProdukte und Dienstleistungen sowie sichererAnbieter ergeben. Außerdem können neueGeschäftsfelder oder Firmen entstehen, die neueBedürfnisse nach Sicherheit befriedigen oderanderen Firmen bei der Erfüllung von Sicherheits-auflagen zuarbeiten.

Berechnungen für die USA zeigen, dass derAnstieg der Staatsausgaben für zusätzliche Sicher-heitsausgaben im Verhältnis zu den aktuellen Mili-tärausgaben klein bleiben wird.2 Zwar haben sichdie Ausgaben für homeland security in den USAseit September 2001 von 0,1 Prozent des Bruttoin-landsprodukts (BIP) auf 0,35 Prozent mehr als ver-dreifacht, die um inländische Sicherheitsmaßnah-men erweiterten Verteidigungsausgaben der USAsind aber niedriger als in jedem einzelnen Jahrim Zeitraum von 1947 bis 1995. Die Friedens-dividende der frühen neunziger Jahre bleibt denUSA somit erhalten, auch wenn die niedrigstenStandards der Verteidigungsausgaben nach denAnschlägen und unter dem politischen Kurs vonGeorge W. Bush nicht gehalten werden können.

Die Transaktionskosten zum Beispiel im Verkehr,Tourismus und internationalen Handel sind unmit-telbar nach den Anschlägen deutlich gestiegen.Schätzungen des Anstiegs der Transaktionskosten,zum Beispiel durch die OECD, reichen von ein bisdrei Prozent des Werts der gehandelten Güter fürden internationalen Warenverkehr. Hobijn berech-net für die USA, dass die erhöhten Sicherheitsaus-gaben der privaten amerikanischen Wirtschaft dieArbeitsproduktivität um 1,12 Prozent und dietotale Faktorproduktivität um 0,63 Prozent senkenwerden.3 Diese Senkung der Arbeitsproduktivitätin den USA um gut ein Prozent für ein Jahr ent-spräche einem Verlust am amerikanischen Brutto-sozialprodukt von circa 70 Mrd. US-Dollar. InAnbetracht der zu erwartenden Rationalisierun-gen der Sicherheitsmaßnahmen und der obenprognostizierten strukturellen Verschiebungenhandelt es sich bei den Schätzungen der Produkti-vitätsverluste aber um eine Obergrenze, von derman sich zwei Jahre nach den Anschlägen bereitsdeutlich entfernt haben dürfte.

Die Stabilität der weltweitenFinanzmärkte

Eine Besonderheit der Anschläge des 11. Septem-ber war die Tatsache, dass es einer der ersten gro-ßen politischen Schocks für die permanent aktivenWeltfinanzmärkte war. Andere politische Ereig-nisse wie die Kubakrise oder der Kuwaitkrieghaben ebenfalls für Verunsicherungen an den Bör-sen der betroffenen Regionen gesorgt. Aber amAnfang des neuen Jahrhunderts war nicht klar, ob

2 Vgl. Bart Hobijn, What Will Homeland Security Cost?,DIW Berlin, 14./15. Juni 2002.3 Vgl. ebd.

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die noch stärker vernetzten und globalisiertenMärkte, die Regulierungsbehörden, Zentralban-ken und Regierungen fähig sein würden, schnellund angemessen zu reagieren. Die Geschwindig-keit, mit der sich Nachrichten und Bilder heuteverbreiten, die Tiefe der Integration der Finanz-märkte sowie die erhöhte Abhängigkeit andererMärkte und Marktteilnehmer von den Finanz-märkten haben die Marktrelevanz politischerEreignisse deutlich erhöht. Die Terroristen hattenmit ihren Aktionen deshalb größere Spillover-Effekte erzielt, als sie je zuvor erhoffen konnten.

Zusätzlich haben die Finanzmärkte eine beson-dere Rolle bei der Übertragung der indirektenAuswirkungen der Anschläge, da die einzelnenTerroreffekte stark miteinander korrelieren und soAkteure zu parallelen, einander verstärkendenHandlungen an den Finanzmärkten bringen. Sohaben Investoren ihre Portfolios den neuen Risi-kostrukturen anpassen müssen, gleichzeitig habensich die Renditen bestimmter Aktien verändert,während Kapital aus den Aktienmärkten in siche-rere Anlageformen floss.

Insgesamt haben sich die amerikanischen und dieweltweiten Finanzmärkte in der Folge der An-schläge als sehr widerstandsfähig erwiesen. ImVergleich zu vergangenen Schocks (wie den Bör-sencrashs 1929 oder 1987, der Ermordung J. F.Kennedys 1963 oder der Invasion Kuwaits 1990)hat der amerikanische Dow Jones Index die Kata-strophe vom 11. September schnell überwunden.4

Selbst dem Herzinfarkt von US-Präsident DwightD. Eisenhower im Jahr 1955 folgte eine längereBörsenflaute in den USA als dem Terrorangriffvom 11. September 2001.

Interessanterweise variierte die Widerstandskraftder Börsen nach dem 11. September internationalenorm. Dies ist einerseits ein Beleg dafür, dassNachrichten sehr starke internationale Spillover-Effekte haben und die Auswirkungen der Atten-tate in manchen Ländern stärkere Spuren hinter-lassen haben als in den USA. Andererseits zeigendie Daten auch, dass die Widerstandskraft derBörsen international immer noch stark variiert.Die Geld- und Fiskalpolitik sowie die Börsenauf-sichten der Staaten haben einen großen Spielraum,mehr oder weniger erfolgreich auf einen solchenexogenen Schock zu reagieren. In den USA habendie Federal Reserve und die Bundesregierung inder unmittelbaren Krisenzeit richtig reagiert unddurch ausreichende Liquidität die Marktstabilitätgefördert und Panik verhindert.

Die Anschläge als negativerNachfrageschock

Ein wichtiger Übertragungsmechanismus dernegativen Folgen des 11. September ist der resul-tierende Nachfrageschock gewesen, dessen Aus-wirkungen auch in Deutschland weiterhin zu spü-ren sind. Firmen, private Verbraucher, aber auchder Staat haben ihr Ausgabenverhalten geändert.Staatliche Ausgaben sind zwar in einigen Berei-chen erhöht worden. Diese Ausgaben kompensie-ren aber den Nachfrageschock nur teilweise, da siesehr langfristig angelegt sind und die Staatsquoteerhöhen, ohne unbedingt in ökonomisch-produkti-ven Bereichen eingesetzt zu werden. Sie wirkennur in bestimmten Regionen und Sektoren und aufkeinen Fall so global wie die indirekten Schäden.

Ein Beispiel für die Konsequenzen eines weltwei-ten Nachfrageschocks ist der Kursverfall fast allerFluggesellschaften an amerikanischen und euro-päischen Börsen. Als Folge des Nachfragerück-gangs und der veränderten Bedrohungslage imFlugverkehr haben sich das systematische sowiedas individuelle Risiko der Aktienkurse der Flug-gesellschaften signifikant erhöht.5 Vor dem 11.September waren Aktien von Fluggesellschafteneher defensiv, das heißt, als Teil eines Portfolioshaben diese Aktien das Gesamtrisiko des Portfo-lios gesenkt. Seit dem 11. September sind Aktienvon Fluggesellschaften auch außerhalb der USAnun aggressive Aktien, ihr systematisches Risikohat sich mehr als verdoppelt.

Obwohl die internationale Luftfahrtbranche schonvor den Anschlägen mit massiven Problemen zukämpfen hatte, zeigt diese statistische Analyse,dass der 11. September eine systematische undpermanente Veränderung der Risikostruktur ver-ursacht hat. Zum Teil erklärt der Anstieg dieserRisiken auch den Anstieg in den Schwankungender Börsenkurse seit dem 11. September.

Diese Forschungsergebnisse haben wichtige Aus-wirkungen für die optimale Zusammensetzung vonPortfolios. Defensive Fondsmanager musstenLuftfahrtaktien aus den Portfolios nehmen, wasden Abwärtstrend dieses Sektors nochmals ver-stärkte. Außerdem müssen Firmen mit einemhöheren Risiko entsprechend höhere Renditenerwirtschaften, um das zusätzliche Risiko derAktien zu kompensieren. So wird der Strukturan-passungsprozess in der Luftfahrtbranche nochmals

4 Vgl. Thomas F. Siems, An Empirical Analysis of the Ca-pital Markets’ Response to Cataclysmic Events, DIW Berlin,14./15. Juni 2002.

5 Vgl. Konstantinos Drakos, The Financial and Em-ployment Impact of 9/11: The Case of the Aviation Industry,DIW Berlin, 14./15. Juni 2002.

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beschleunigt, was das Risiko von Insolvenzen wie-derum erhöht. Das Ausmaß des Nachfrageschockssowie der indirekten Folgen und der Reaktionenauf den Schock sind unmittelbar nach den Terror-attacken unterschätzt worden. Im Verhältnis zurtatsächlichen Kapitalvernichtung stellt das großeAusmaß der indirekten Konsequenzen ein Novumin der Wirtschaftsgeschichte dar.

Risiko, Unsicherheit undVersicherungen

Die Versicherungswirtschaft war aus zwei Grün-den nicht auf die Ereignisse des 11. September vor-bereitet. Erstens hatte sie nicht erwartet, dassmehrere Terrorakte gleichzeitig auf ein einzelnesObjekt zielen würden und somit die Versiche-rungen voneinander abhängige Schadensfälle ver-zeichnen mussten. Zweitens hatte die Branche inihren Berechnungen die Höhe der maximal mögli-chen Schadenssumme unterschätzt. Tatsächlichhaben die Anschläge den größten einzelnenSchaden in der Versicherungsgeschichte herbeige-führt.

Seit dem 11. September 2001 haben Versicherun-gen deshalb verschiedene Anpassungen vorge-nommen, um der neuen Bedrohungslage gerechtzu werden.6 Erstens mussten Versicherungen denihren Berechnungen zu Grunde liegenden wahr-scheinlichen Maximalschaden dramatisch erhöhen.Zweitens haben sie in vielen Verträgen die Kom-pensation der Schäden terroristischen Handelnseingeschränkt oder ausgeschlossen. Drittens wur-den die Prämien für entsprechende Verträge revi-diert. Eine Erhöhung der Unsicherheit für dieVersicherungsnehmer ist dadurch unvermeidbargeworden. Diese Unsicherheit ist abhängig vondem Grad der Unversicherbarkeit von Terrorschä-den. Gerade große Terrorschäden sind sicherlichseit dem 11. September nicht mehr als versicherbarzu bezeichnen.

Versicherungen hatten nach den Anschlägen einebesonders schwierige Rolle, da sie an vier Frontengleichzeitig getroffen waren und handeln mussten:Versicherungsfirmen waren als Vertragspartnerder Versicherten angehalten, die Schäden zu kom-pensieren. Sie mussten gleichzeitig mit den Rück-versicherungsunternehmen verhandeln. Außerdemgalt es, als Investoren in den Finanzmärkten die

Rücklagen zu verwalten. Schließlich hatten dieVersicherungen als Unternehmen, deren Aktien inden Finanzmärkten gehandelt wurden, auf dieErwirtschaftung einer angemessenen Dividendeund guter Aktienkurse zu achten. Die Anschlägehaben die Abhängigkeit der Versicherungswirt-schaft, ähnlich derjenigen der Fluggesellschaften,von außergewöhnlichen Ereignissen verdeutlicht.

Das Ausmaß der Kapitalzuflüsse in den Sektor seitdem 11. September kann als Indiz für die unerwar-tet hohe Schadenssumme bzw. für die knappenReserven der Versicherungen gewertet werden. Esist wahrscheinlich, dass in Anbetracht des poten-ziell nichtversicherbaren Risikos großer Terroran-schläge die Versicherungsbranche einer zweitenTerrorwelle ähnlichen Ausmaßes nicht hättestandhalten können. Insofern ist eine stärkerestaatliche Rolle bei der Unterstützung der Versi-cherungen und Rückversicherungen, die bereitsind, Terrorrisiken abzusichern, unabdingbar.Anderenfalls droht die erhöhte Unsicherheit inder Wirtschaft, die durch die Anschläge begründetwurde, permanent fortzubestehen.

Verbrauchervertrauen undErwartungen

Anfang September 2001 zeichneten sich erste posi-tive Entwicklungen im Verbraucherverhalten inden USA ab. Nach der Überwindung der Kon-junkturflaute verbesserten sich die Aussichten fürdas vierte Quartal 2001. Die Terroranschlägehaben die Psychologie der amerikanischen Ver-braucher jedoch nachhaltig erschüttert. Besondersschwerwiegend für das Verbrauchervertrauen istdie Ungewissheit über die politischen und ökono-mischen Folgen des Terrors und die Gegenreak-tionen der Regierungen, der Taliban und des Al-Qaida-Netzwerks gewesen. Das heißt, Ziele, Mit-tel und Wirkungen der Terroristen waren nichtsofort deutlich und haben so die indirekten Wir-kungen des Terrors über das mangelnde Verbrau-chervertrauen verstärkt. Die noch vorhandenenSorgen über die weltweite KonjunkturentwicklungAnfang September 2001 sind also durch dieAnschläge in einer sich selbst verstärkenden Nega-tiventwicklung potenziert worden.

Mittlerweile dürften die amerikanischen Bilanzie-rungsskandale bzw. der Irakkrieg die Folgen des11. September als Wachstumsbremse in den USAüberschattet haben. Der Terror hat aber zu einementscheidenden Zeitpunkt die Konjunktur derartiggeschwächt, dass die weitere wirtschaftliche Ent-

6 Vgl. Michael Wolgast, Global Terrorism and the In-surance Industry: New Challenges and Policy Responses,DIW Berlin, 14./15. Juni 2002.

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wicklung negativer als erwartet verlief. Außerdemhat die bisherige Anti-Terror-Politik der amerika-nischen Regierung deutlich gemacht, dass weitereWaffengänge nicht ausgeschlossen werden können.Auch wenn einige wirtschaftliche Folgen des11. September zwei Jahre danach als überwundenangesehen werden können, stehen der Weltwirt-schaft wahrscheinlich weitere indirekte Effekteder Anschläge bevor.

Auswirkungen auf deninternationalen Handel

Die Auswirkung von Terrorismus auf den interna-tionalen Handel dürften je nach Zeit und Regionunterschiedlich ausfallen.7 Man kann aber davonausgehen, dass Terrorismus tendenziell einennegativen Effekt auf den Umfang des Außenhan-dels hat, weil er zusätzliche Transaktionskostenverursacht. Grundsätzlich können terroristischeAnschläge auf zumindest dreierlei Weise den inter-nationalen Handel behindern.

Erstens führt Terrorismus zu größerer Unsicher-heit und erhöht so die Kosten im Geschäftsleben.Die Verunsicherung kann sogar zu verändertenKonsumgewohnheiten und Produktionsstrukturenführen (so bevorzugen z. B. Israelis jetzt geschlos-sene Einkaufszentren anstelle von offenen Märk-ten oder gehen zu Fuß, statt den Bus zu benutzen)und so auch die Außenhandelsstrukturen beein-flussen. Die von Terrorismus ausgehende Unsi-cherheit kann aber auch direkt einen negativenEinfluss auf den Außenhandel haben. Da terroris-tische Anschläge kaum vorhersehbar sind, könnensich geschäftliche Vereinbarungen sehr schnell alsobsolet erweisen, so dass die Unternehmen gene-rell höheren Risiken ausgesetzt sind. Solche Unsi-cherheiten verringern die Attraktivität eines Lan-des für international agierende Produzenten.

Zweitens reagiert der Staat auf zunehmende terro-ristische Aktivitäten mit einer Verstärkung vonSicherheitsmaßnahmen. Strengere Sicherheitsvor-kehrungen bedeuten höhere Kosten für den Han-del, z. B. durch Verlängerung von Lieferzeiten. Sowurden nach den Anschlägen vom 11. Septemberdie Grenzen der USA geschlossen. Transportfahr-zeuge mussten daher an der Grenze zwischenden USA und Kanada zwanzig Stunden warten,während sie sonst die Grenze in wenigen Minu-ten überqueren. El Al, die israelische Fluggesell-schaft, benötigt im Allgemeinen einen Tag für die

Sicherheitsprüfungen der von ihr transportiertenWaren.

Drittens besteht das Risiko einer unmittelbarenZerstörung der gehandelten Güter. Terroristennehmen Handelsströme vermehrt ins Visier, weilLänder wirtschaftlich besonders dadurch geschä-digt werden können, dass für die Industrie wichtigeLieferbeziehungen unterbrochen oder bestimmteTransportwege zerstört werden. So gab es z. B.nicht weniger als 178 Bombenanschläge auf eineÖlpipeline in Kolumbien allein im Jahr 2001.

Um den Einfluss von Terrorismus auf den Außen-handel zu quantifizieren, haben wir auf das Gravi-tationsmodell des internationalen Handels zurück-gegriffen, in dem der Umfang des bilateralenHandels in Abhängigkeit

– vom Sozialprodukt des Lieferlandes und desBestimmungslandes als Indikator für die Ange-bots- und Nachfragestärke der Länder und

– von der Entfernung als Indikator für die Höheder Transportkosten erklärt werden. DieErgebnisse zeigen für die Standardvariablendas typische Bild. So steigt der Handelsumfangzwischen zwei Ländern mit der Höhe ihresSozialprodukts, während er mit zunehmenderEntfernung abnimmt.

Diesen Erklärungsansatz haben wir um verschie-dene Maßzahlen für Terrorismus ergänzt.8

Zunächst verwenden wir Angaben über dieAnzahl von terroristischen Anschlägen. DieseDaten können aus Mickolus zusammengestelltwerden und beruhen auf einer ausführlichenDokumentation von terroristischen Vorfällen, dieweltweit zwischen 1968 und 1979 bekannt wur-den.9 Der Autor definiert Terrorismus als „the use,or threat of use, of anxiety-inducing extranormalviolence for political purposes (. . .) when suchaction is intended to influence the attitudes andbehavior of a target group wider than the imme-diate victims and when (. . .) its ramifications trans-cend national boundaries“10. Die in dem Datensatzberücksichtigten politisch motivierten Anschlägeumfassen Entführungen, Geiselnahmen, Besetzun-gen, Briefbomben, Brand und Explosionen mitBomben, Anschläge mit Raketen und anderenWaffen, Flugzeugentführungen, Attentate, Sabo-tage, Drohungen mit radioaktivem Material oderKrankheitserregern, Verschwörungen, Konspira-tion, Schusswechsel mit der Polizei und Waffen-schmuggel.

7 Vgl. dazu auch den Beitrag von Willi Leibfritz in dieserAusgabe.

8 Vgl. Volker Nitsch/Dieter Schumacher, Terrorism andTrade, DIW Berlin, 14./15. Juni 2002.9 Vgl. E. F. Mickolus, Transnational Terrorism., Westport,CT. 1980.10 Ebd., S. xiii.

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Eine zweite Gruppe von Variablen beruht auf all-gemeineren Indikatoren für die interne Instabilitäteines Landes. Diese Angaben beziehen sich aufdie Jahre von 1960 bis 1993 und erfassen die Zahlpolitisch motivierter Morde oder Mordversuche,Guerillaaktivitäten, politische Säuberungen, Auf-stände und Revolutionen.

In einem dritten Ansatz verwenden wir Angabendarüber, in welchem Maße die verschiedenen Län-der Ressourcen für die Verminderung militärischerKonflikte einsetzen. Insbesondere stützen wir unsauf Daten des IMF über die Militärausgaben inRelation zum Bruttoinlandsprodukt und auf Anga-ben von Easterly and Sewadeh über den Anteilder Streitkräfte an der Bevölkerung.11 Dahintersteht die Überlegung, dass höhere Verteidigungs-ausgaben ein Indikator dafür sind, dass ein Landgrößeren internen oder externen Bedrohungenausgesetzt ist.

Im Ergebnis der Berechnungen zeigt sich, dassTerrorismus tatsächlich einen negativen Effekt aufden internationalen Handel hat. Länder, die vonTerrorismus betroffen sind, handeln signifikantweniger miteinander als andere Länder. Eine Ver-doppelung von terroristischen Anschlägen verrin-gert den bilateralen Handel um vier Prozent. DieSchätzungen anhand der Indikatoren für interneInstabilität bestätigen den negativen Effekt. Diesgilt für alle Indikatoren einzeln ebenso wie für allezusammen. Auch die Größe der Streitkräfte hateine negative Wirkung auf den Außenhandel.Dagegen ist der Einfluss der Verteidigungsausga-ben positiv. Dies könnte darauf hindeuten, dasshöhere Verteidigungsausgaben tatsächlich zu mehrSicherheit führen.

Unsere empirischen Ergebnisse auf der Grundlageeines Datensatzes für mehr als 200 Länder bestäti-gen also die These, dass Terrorismus und Gewaltden Umfang des internationalen Handels verrin-gern. Höhere Risiken, zusätzliche Sicherheitsmaß-nahmen und unmittelbare Zerstörungen erhöhendie Transaktionskosten und machen so einen Teildes Handels unrentabel.

Lektionen zur Reduzierungder ökonomischen Kosten

Der wichtigste Baustein zur Eindämmung derSchäden des 11. September sowie möglicher zu-künftiger Anschläge extremer Terroristen ist diegenaue Analyse der zu erwartenden Reaktionender Märkte und Marktteilnehmer. Eine Wiederho-lung der Ereignisse des 11. September wäre zumBeispiel für Versicherungsunternehmen einestarke Belastung. Die psychologischen Reaktionenund die anfängliche Hilflosigkeit der Regierungenwären wahrscheinlich weniger ausgeprägt undkönnten so zu einer schnelleren Stabilisierung derökonomischen Konsequenzen beitragen.

Ungewiss ist jedoch, ob die ökonomischen Konse-quenzen neuer Formen des globalen Terrors ähn-lich gut verstanden werden. Eine Wiederholungder Anthrax-Anschläge oder anderer biologischerAngriffe, großflächige Computerviren-Attackenoder die Explosion nuklearer Kampfstoffe sindneuartige Bedrohungen, deren Konsequenzen erstallmählich deutlich würden. Deshalb ist es wichtig,derartige Bedrohungen zu analysieren und recht-zeitig Vorbeugungs- sowie Katastrophenschutz-maßnahmen zu entwickeln.

Im Falle neuartiger Angriffe sind dann dieschnelle Verbreitung von Informationen unter denökonomischen Akteuren wie Regulierungsbehör-den und Zentralbanken entscheidende Faktorenzur Minimierung von negativen ökonomischenKonsequenzen. Außerdem sollte die Wirtschafts-und Sicherheitspolitik insbesondere der USA undder EU die indirekten Schäden des globalen Ter-rors, der internationalen Terrorbekämpfung undmöglicher Folgekriege bedenken. Insbesondereerneute Preisschocks und ein weiteres Einbrechendes Verbrauchervertrauens könnten der Weltkon-junktur großen Schaden zufügen. Deshalb gilt es,ausgleichende und weit verbreitete Wachstumsim-pulse zu schaffen. Das bedeutende ökonomischePotenzial der Globalisierung sollte eine effektive,weltweite und nachhaltige Eindämmung des Ter-rors nicht nur im Rahmen der Sicherheitspolitik,sondern auch über ökonomische Anreize ermög-lichen.

11 Vgl. W. Easterly/M. Sewadeh, Global DevelopmentNetwork Growth Database, World Bank, Washington, D. C.2002.

46Aus Politik und Zeitgeschichte B 3– 4 / 2004

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Page 55: Globaler Terrorismus Und Seine Folgen Für Politik Und Wirtschaft

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