Gender Budgeting

UmsetzungMethoden und Strategien

in der Stadt München

Rathaus der Stadt München

Stadt München

• Hauptstadt des Bundeslandes Bayern, ein wichtiges wirtschaftliches Zentrum in Deutschland

• EinwohnerInnen rund 1.3 Millionen• Die Stadtverwaltung hat rund 28.000 Beschäftigte.

Der Anteil der weiblichen Beschäftigten beträgt rund 55%

• Frauenanteil an Führungskräften ca.40%• Der Stadtrat hat 80 Mitglieder, 34 davon sind Frauen• An der Spitze der Stadt steht der Oberbürgermeister.• Von den 12 Referaten (Stadtministerien) werden 4

von Frauen geleitet. • Der Haushalt 2008: 4.777 Millionen €

Aufgabenbereiche der Stadtverwaltung

• Soziales, Jugend, Kinderbetreuung, Schulen, Wohnen, Grünflächen, Stadtplanung, Kultur, Umweltschutz, Gesundheitsvorsorge, Ordnungsaufgaben, Straßenbau und Verkehrsordnung.

• Die Stadtwerke für die Versorgung mit Energie und Wasser, die Verkehrsbetriebe, die städtischen Krankenhäuser, die Altenheime und der städtische Wohnungsbau sind eigenständige Unternehmen mit eigener Betriebsführung im Eigentum der Stadt.

Gleichstellungsstelle für Frauen

• 1985 Stadtratsbeschluss und Einrichtung der Stelle• Konzept orientiert am Vorbild der ersten

Gleichstellungsstelle in Hamburg 1979 • Anfangs 4 Stellen, heute 8 Mitarbeiterinnen auf

6 1/2 Ganztagsstellen

• Stabsstelle direkt beim Oberbürgermeister

• 1991 Präzisierung des Auftrags, der Kompetenzen der Gleichstellungsstelle und der Verbindlichkeit des Gleichstellungsziels für die Verwaltung durch eine Dienstanweisung des Oberbürgermeisters

Aufgaben der Gleichstellungsstelle

• Der Abbau geschlechtsspezifischer Benachteiligungen und Diskriminierung in und durch die Stadtverwaltung München

• Nach Innen: im Personalbereich durch Frauenförderung und geschlechtersensible Personalpolitik

• Nach Außen: durch eine geschlechtergerechte Gestaltung und Verteilung der städtischen Dienstleistungen

Instrumente

• Die geschlechtsdifferenzierte Prüfung der Wirkung geplanter Maßnahmen und Programme und neuer Verfahren der Stadtverwaltung

• Die geschlechtsdifferenzierte Prüfung der Wirkung bestehender Verfahren, Maßnahmen und Programme

• Entwickeln und initiieren von Maßnahmen und Programmen zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern

• Fachberatung intern und extern in Fragen der Geschlechtergleichstellung

Instrumente

• Fortbildung und Öffentlichkeitsarbeit intern und extern

• Mitarbeit in Kommissionen, Arbeitsgruppen, Projekten der Stadtverwaltung zu unterschiedlichen Themen (Chance Genderaspekte aktuell einzubringen und zu vermitteln)

• Vernetzung mit Fraueneinrichtungen, Frauenverbänden- und Gruppen, Gewerkschaften, Hochschulen, Genderexpertinnen und weiteren Gruppen mehr

• Anlaufstelle für Bürgerinnen und Bürger sowie städtische Beschäftigte in allen Fragen der Geschlechtergleichstellung (Antidiskriminierungsstelle, Beratung und Information in allen Fragen rund um die Situation von Frauen in München. Die gute Servicequalität trägt erheblich zur Akzeptanz der Stelle und der Aufgabe in der Verwaltung und bei der Bürgerschaft bei.)

Ausgangslage 1985

• Führungspositionen auf allen Ebenen der Stadtverwaltung überwiegend männlich besetzt

• Wenig Genderkompetenz bei den Beschäftigten

• Keine erprobten Konzepte und Verfahren für die Umsetzung des Gleichstellungsauftrags vorhanden, da München als eine der ersten Städte in Deutschland eine solche Stelle eingerichtet hat.

• Modernisierungsrückstand der Verwaltung – Gleichstellungspolitik verlangt ein modernes, strategisches Management – doppelte Reformaufgabe der Gleichstellungsstelle

Datenlage 1985

• Mit Ausnahme der Bevölkerungsstatistiken waren keine geschlechtsdifferenzierten Daten verfügbar.

• Keine Verständnis für Notwendigkeit einer geschlechtsdifferenzierten Datenerfassung, Gründe:– das Selbstverständnis der öffentlichen Verwaltung ist

unparteiisch zu handeln – damit verbunden Distanz zum Publikum der Verwaltung – ein mangelndes Interesse und Verständnis für die

unterschiedlichen Bedürfnisse der „Verwaltungskunden“, insbesondere für unterschiedliche Bedürfnisse von Frauen und Männern, ob jung oder alt.

Organisatorische Rahmenbedingungen

• Schwerpunkt der Ausbildung und der Praxis: der Vollzug von Gesetzen und Vollzug von Programmen der Leistungsverwaltung

• Strategisches Management erst seit einigen Jahren Thema in der Ausbildung für den Verwaltungsdienst

• die kritische Analyse der Wirkung von Verwaltungshandeln auf die Zielgruppen der jeweiligen Aufgaben in der Ausbildung bis heute kein Thema

• Für die Umsetzung der Gender Mainstreaming Strategie sind Kenntnisse in strategischem Management und in der Zielgruppenanalyse erforderlich

• Zur Befähigung der Beschäftigten der Stadt ihr Verwaltungshandeln geschlechtsdifferenziert zu prüfen, insgesamt Modernisierung in der Verwaltung erforderlich

Gender Check – Umsetzung des Prüfauftrags der Gleichstellungsstelle

• Einstieg: Prüfung ob die Dimension Geschlecht in den Beschlussvorlagen für den Stadtrat überhaupt beachtet wurde

• Ergebnisse des Gender Checks und das methodisches Vorgehen den für die Beschlussvorlage verantwortlichen Beschäftigten verständlich vermitteln, eine erfolgreiches „Training on the Job“.

• Konzeption und Weiterentwicklung einer bedarfsorientierter Gender Fortbildung in Kooperation mit dem Personalreferat

• Übernahme von Genderschulungen durch Mitarbeiterinnen der Gleichstellungsstelle und Fachberatung externer Trainerinnen

• Wachsende Eigeninitiative und Qualifikation in den Dienststellen der Verwaltung beim Gender Check ihrer eigenen Aufgaben

• In vielen Bereichen aufgrund des Gender Checks heute geschlechtsdifferenzierte Daten vorhanden, eine gute Ausgangsbasis für Gender Budgeting

Ziele von Gender Budgeting

• Die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern

• Herstellen von mehr Transparenz über die Verteilung der Haushaltsmittel und deren Wirkung auf Frauen und auf Männer– in der gesamten Haushaltsplanung– und ex post bei den Ausgaben im Haushaltsjahrfür– Bürgerinnen und Bürger– Abgeordnete der jeweiligen Parlamente,

Ziele von Gender Budgeting

• Mehr Transparenzüber die Folgen der Struktur von Steuern undGebühren, differenziert nach Geschlecht undweiteren sozialen Merkmalen. (Für Kommunen weniger relevant, da sie wenig Einfluss auf

Gestaltung von Steuern, auch der Gemeindesteuern haben)

• Mehr Effizienz und Effektivitätbei der Verwendung öffentlicher Gelder durch dieVerwaltung bei der Umsetzung der Aufträge des Parlaments und der gesetzlichen Vorgaben.

Implementierung Gender Budgeting in München

Einstieg: Antrag der Stadtratsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN/rosa Liste vom 3. Juli 2002

Gender Mainstreaming bei der Haushaltskonsolidierung

Beschlussentwurf• Vorschlag Stadtkämmerei: Gender Budgeting soll ab 2006 in

den Gesamtablauf der produktorientierten Budgetierung einbezogen werden. Kein konkretes Konzept für die Umsetzung

• Forderung Gleichstellungsstelle: Gender Budgeting ohne Zeitverzug in die produktorientierte Haushaltsplanung integrieren und in jedem Planungsschritt der Haushaltsaufstellung die Geschlechterperspektive transparent einbeziehen.

Aus dem Beschluss des Finanzausschusses, in Erledigung des

GB-Antrags, am 27.01.2004• In den Berichtsbogen zu den Konsolidierungsmaßnahmen

2005 sind die Auswirkungen auf die Zielgruppen zu beschreiben. Die Einsparvorschläge der Referate müssen geschlechtsdifferenziert aufbereitet werden. (Die Einsparvorschläge der Referate weinig oder keine Angaben zu den Wirkungen auf die jeweiligen Zielgruppen der Maßnahmen, damit war eine qualifizierte Genderprüfung nicht möglich)

• Es wird eine Projektgruppe eingerichtet, die Ende 2004 ein Konzept zur Schritt weisen Integration des Gender Budgeting in die produktorientierte Haushaltsplanung vor. Ab 2005 wird das Konzept in Pilotbereichen erprobt.

• Zum Aufbau von mehr Kompetenz in der Analyse der Zielgruppen des jeweiligen Verwaltungshandeln und der Verknüpfung von Zielgruppenanalyse und Haushaltsplanung werden ab 2004 spezielle Fortbildungen angeboten.

• Umsetzung des Beschlusses schleppend und unzureichend

Aktivitäten der Gleichstellungsstelle um Gender Budgeting voranzubringen

• 2003 Informationsbroschüre: Kommunale Haushaltsplanung für Frauen und für Männer, Gender Budgeting in der Praxis

• 2004 Stadtratsbeschluss: Beteiligung an dem EU-Projekt GenderAlp, Münchner Projektbeitrag: Erarbeiten von Grundlagen für die Umsetzung von GB in Teilbereichen des Wirtschaftsreferats

• 2004 Seminar mit der Frauenakademie München zum aktuellen Stand der Umsetzung von GB in Deutschland und Österreich

• 2004 Konzept vorgelegt: Verknüpfung von GB mit den städtischen Reformen nach Neuen Steuerungsmodell (NSM)

• 2005 Seminar: Zielgruppenorientierte und geschlechtsdifferenzierte Planung von Kindertagesstätten

• 2005 Studie: Nutzung städtischer Verwaltungsdaten für Zielgruppenorientierung und Gender Budgeting

2006 Vorschläge erarbeitet zur Bildung von Indikatoren für die Wirkung eines Produkts auf Mädchen und Buben, auf Frauen und Männer als Grundlage für Gender Budgeting, für das Produkt: Baureferat Gartenbau - Spiel- und Aktionsflächen“

2006 Öffentliche Informationsveranstaltung und Workshop für die Verwaltung gemeinsam von Stadtkämmerei und Gleichstellungsstelle, Thema: „Der Gender Budgeting Prozess in Wien. Was können wir in München aus den Erfahrungen lernen?“

2006/07 Präsentationen der Ergebnisse des GenderAlp Projekts, mit anschaulichen Hinweisen zum Transfer in andere Bereiche, im Stadtrat, in der Verwaltung, in der Öffentlichkeit

2007 Schulung von Zuschussnehmern des Wirtschaftsreferats auf der Basis der Ergebnisse von GenderAlp, Ziel bessere und geschlechtsdifferenzierte Berichte zu den Ergebnissen der bezuschussten Maßnahmen

2003 bis heute fortlaufende Überzeugungsarbeit zu GB auf Sitzungen, bei Besprechungen, in Einzelgespräche, viele Vorträge und Fachberatung für die Verwaltung

Konzept der Gleichstellungsstelle:Gender Budgeting mit Neuem kommunalen

Rechnungswesen verknüpfen• Verpflichtung aller Kommunen in Deutschland ihr Haushaltswesen

umzustellen, von der Kameralistik auf eine kaufmännische doppelte Buchführung

• Steuerungsgröße, Kosten- und Informationsträger ist das „Produkt“(Beispiel: Die die Aufgabe der Gleichstellungsstelle ist ein „Produkt“. Bislang war im Haushalt nur das Budget der Stelle für Öffentlichkeitsarbeit ausgewiesen. Alle sonstigen Kosten waren im Globalhaushalt des Hauptamts, der zentralen Verwaltungseinheit des Oberbürgermeisters enthalten. Ab 2009 sind im Haushalt die Personalkosten, die Raumkosten, Kosten von Büroaussausstattung und Arbeitsmaterial usw. dem Produkt zugeordnet, d.h. der Stadtrat erhält erstmals Informationen über die Kosten der Stelle .)

• In der Kommunale Verwaltungsreform: Leistungen der Stadtverwaltung neu in Form von Produkten beschrieben und in Produktgruppen zusammengefasst

• Ziel: Haushaltsplanung auf der Basis der tatsächlichen Kosten und der vorab definierter Ergebnisse von Produkten (Die meisten Produkte setzen sich aus mehr oder weniger vielen Produktleistungen zusammen. z.B. in der offenen Jugendarbeit die einzelnen Projekte für unterschiedliche Gruppen von Jugendlichen. Für die Steuerung des Haushalts müssen die Produktleistungen sinnvoll aggregiert werden. Für Gender Budgeting sind die Ergebnis der einzelnen Produktleistung wie der Zusammenfassung im Produkt relevant.)

• Forderung Gender Mainstreaming umsetzen

Integration der Genderperspektive in die Produktplanung

Die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern ist im öffentlichen Bereich

• für alle öffentlichen also auch kommunalen Aufgaben eine verpflichtende Zielvorgabe (Art.3 Grundgesetz)

• die Geschlechterperspektive muss deshalb in jedem Schritt der Produktplanung, der Umsetzung und der Evaluierung verbindlich und überprüfbar einbezogen werden

• das Produktcontrolling muss die Einbeziehung der Kategorie Geschlecht transparent machen

• Genderanalyse soll bei vergleichbaren Maßnahmen vergleichbar gestaltet sein - Benchmarking

Produktplanung: Prüfschritte• (Das sind die theoretischen Anforderungen an eine qualifizierte Produktplanung. In der Praxis sind die

Produktverantwortlichen erst dabei das Handwerkszeug für ein solches strategisch-analytisches Vorgehen zu lernen. Die Gleichstellungsstelle hat dazu Fortbildungsmaßnahmen konzipiert und durchgesetzt.)

• Welche politischen Programme (Leitziele) sollen mit dem Produkt, der Maßnahme umgesetzt werden?

• Welche davon abgeleitete Handlungsziele sollen im Haushaltsjahr realisiert werden? (Ziele müssen ergebnisorientiert und messbar definiert sein)

• Für welche Zielgruppen?– Differenziert nach Geschlecht und sozialen Merkmalen– In welcher Quantität (Bedarfsdeckung)? – In welcher Qualität?

• Mit welchem Ressourceneinsatz? (Geld und Personal)• Mit welcher Effizienz? (Maß der Wirtschaftlichkeit: Ziel –

Mittelrelation – Output)• Mit welcher Effektivität? (Grad der Zielerreichung –Outcome)• Gender Check jedes Prüfschritts erforderlich

Probleme bei der Zurechnung von Leistungen zu EmpfängerInnen von Produkten oder Produktleistungen

Personenbezogene Dienstleistungen• Einfach bei Leistungen für eine bestimmte

AdressatInnengruppe

• Schwieriger bei zwei oder mehr beziehungsweise direkten oder mittelbaren Adressatengruppen (z.B. Kindertagesstätte Kinder und Eltern)

• Problem Inanspruchnahme für andere (z.B. vorwiegend Mütter in der Familienberatung)

• Bei der Definition von Zielen und Indikatoren für die Zielerreichung beachten

Probleme bei der Zurechnung bei:Allgemeingütern (z.B. Straßen, Grünflächen)

• Viele unterschiedliche NutzerInnen mit unterschiedlichen Bedürfnissen zu unterschiedlichen Zeiten

• Definition der Zusammensetzung der NutzerInnen und der Struktur der Nutzung durch die verschiedenen Zielgruppen

• Klarheit über Prioritäten bei der Nutzung schaffen• Erhebung der tatsächlichen Nutzung – z.B. an

Stichtagen• Konzept für eine geschlechtergerechte Nutzung

erstellen – Ergebnis: Abgleich mit tatsächlicher Nutzung

Wie Wirkungen – Qualität von Produktergebnissen messen?

• Ziele, die angestrebte Wirkungen einer Maßnahme für wen differenziert nach Geschlecht und weiteren sozialen Merkmalen präzise und überprüfbar definieren

• Darauf aufbauend zielgruppendifferenzierte Kennzahlen und Indikatoren zur Prüfung der Ergebnisse entwickeln

• Beispiel: Ein Spielplatz für die Kinder im Stadtquartier x ist erstellt. – Der Spielplatz wird von mindestens 50% aller Kinder von 3-

10 Jahren im definierten Einzugsbereich genutzt. – Die Struktur der NutzerInnen entspricht der Sozialstruktur

der Kinder im Einzugsbereich, z.B. x % Kinder mit Migrationshintergrund nutzen regelmäßig den Spielplatz.

– Mädchen und Buben nutzen zu gleichen Anteilen den gesamten Spielbereich.

Umsetzung in Haushaltsplanung

• Produktanalyse ist Basis für Gender Budgeting für ein Produkt – Einzelfallgerechtigkeit

• Für politische Steuerung aggregierte Daten für Produktgruppen erforderlich

• Aggregation der Einzelergebnisse – unterschiedliche Schwierigkeitsgrade, abhängig vom Umfang und der Komplexität der Produkte

• Aggregation von Outcome schwierig, aber lösbar

• Noch ungelöst: Analyse einer Produktkette und referatsübergreifende Querschnittsbetrachtung

Gender Bewertung der Produktergebnisse

• Wie aggregierte, aussagekräftige Daten für die Steuerung des Haushalts erstellen? Beispiel:– Geschlechtergleichstellung vorangebracht oder

geschlechtergerechte Verteilung der Leistung (2 Punkte)– Positive Auswirkungen auf Gleichstellung (1Punkt)– Trägt nicht zur Gleichstellung bei (0 Punkte)– Negative Wirkung auf Gleichstellung (- 2 Punkte)

• Kurze schriftliche Begründung der Einstufung erforderlich, damit Stadtrat und Bürgerinnen und Bürger die Einstufung überprüfen können

Einführung des neuen produktorientierten Haushalts Stadtratsbeschluss 28.11.2007

Mit diesem Beschluss wurde endgültig der Rahmen und die Form für die zukünftige Planung und Aufstellung des Haushalts in München festgelegt. Für Gender Budgeting ist vor allem folgender Abschnitt des Beschlusses wichtig:

„Zur Erarbeitung des fachlichen und methodischen Wissens für die Entwicklung von Konzepten und Verfahren für eine ergebnis- und wirkungsorientierte Steuerung des produktorientierten Haushalts, die Begleitung der Umsetzung der Konzepte zentral und dezentral und die Erarbeitung geeigneter Schulungsmaßnahmen mit einem Schwerpunkt Gender Budgeting werden im Direktorium und in der Stadtkämmerei für die Zeit von drei Jahren je eine Stelle eingerichtet. „

Aufgaben der Stelle im Direktorium in der Abteilung Controlling/Steuerung

• Entwicklung von methodischen Grundlagen für eine differenzierte und gleichstellungsorientierte Zielgruppenanalyse als Grundlage der Definition der Produktziele

• Entwicklung von geeigneten Methoden zur Messung der Umsetzung der Produktziele (Output und Outcome) in Form von Kennzahlen und Indikatoren

• Entwicklung von Kennzahlen und Indikatoren zur wirkungsorientierten Messung der Produktergebnisse

• Verbesserte Nutzung vorhandener Datenbestände als Grundlage für die Definition von Kennzahlen und Indikatoren

Aufgaben der Stelle in der Kämmerei

• Entwicklung von methodischen Grundlagen zur Verknüpfung der Informationen über die Wirkung von Produkten und der Budgetverteilung

• Entwicklung methodischer Grundlagen zur Messung der zielgruppenorientierten Verteilung des Budgets anhand der Kennzahlen und Indikatoren über die Wirkung des Produkts

• Entwicklung von Konzepten zur Bewertung der Verteilungswirkung bei Leistungen, die nicht personenbezogen, sondern für das Gemeinwesen erbracht werden

• Erarbeitung von Methoden zu einer produktübergreifenden Analyse der zielgruppenorientierten Verteilung des Budgets

• Methodische und fachliche Beratung der Fachreferate

Stand der Umsetzung in München• Die zwei Projektstellen sind seit Oktober 2008 besetzt

• Pilotprojekt: Weiterentwicklung der Grundlagen für Umsetzung GB startet im April/Mai 2009

• Schulung aller Produktverantwortlichen in strategischem Management, mit Schwerpunkt: Ziele messbar und ergebnisorientiert definieren, Geeignete Kennzahlen und Indikatoren entwickeln, methodische Basis für Umsetzung von GM und GB von 2006 – 2008 initiiert von der Gleichstellungsstelle

• Intensive Schulung der Produktverantwortlichen in Zielgruppenanalyse ist angelaufen – Verständnis für den Zusammenhang von Zielgruppenanalyse mit Produktqualität nimmt zu

• Gender Check der Umsetzung von GB in der Haushaltsplanung für die einzelnen Produkte ist verbessert, weil bessere Informationen zu den Produkten vorliegen und Genderkompetenz im Controlling erhöht

• Wachsende Einsicht GB, ist keine zusätzliche Aufgabe, sondern ein notwendiger Baustein der ergebnis- und wirkungsorientierten Haushaltsplanung der Stadt.

Ausblick

• Chance: Mit Beschluss Gender Budgeting wird Gender Mainstreaming zu einer verbindlichen Aufgabe der Verwaltung

• Gender Budgeting ist eine verständliche Forderung, die Frauen mobilisieren kann sich politisch in ihrer Kommune zu engagieren

• Gender Budgeting ist nicht nur in München ein langer, hindernisreicher Reformprozess

• Aber jeder Umsetzungsschritt verbessert – Die Durchsetzung von Gender Mainstreaming und damit der

Gleichstellung von Frauen und Männern– Die Qualität der Haushaltsplanung– Den effizienten und effektiven Einsatz der Ressourcen der Stadt– Die Qualität der Produkte für Bürgerinnen und Bürger

ViktualienmarktKundinnenorientierung

Links zu Informationen über die Umsetzung von

Gender Budgeting in die Praxis

• www.de/Rathaus/dir/frauengleichst/37864/inedx.html• www.wien.gv.at/ma57• www.wien.gv.at./finanzen/budget• www.genderbudget.it• www.berlin.de/wirtschaftssenat• www.genderalp.com

• Bei Fragen zum Vortrag: info@friedel-schreyoegg.de