Schriften zum Öffentlichen Recht

Band 325

Die Verfassungsorgantreue

Von

Wolf-Rüdiger Schenke

Duncker & Humblot · Berlin

WOLF-RÜDIGER SCHENKE

Die Verfassungsorgantreue

S c h r i f t e n z u m ö f f e n t l i c h e n R e c h t

Band 325

Die Verfassungsorgantreue

Von

Prof. Dr. Wolf-Rüdiger Schenke

D U N C K E R & H Ü M B L O T / B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41

Gedruckt 1977 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany

ISBN 3 428 03976 9

Meiner lieben Frau

Vorwort

Zu der vorliegenden Untersuchung wurde ich durch die vom Bundes-präsidenten anläßlich des fünfundzwanzig jährigen Bestehens des Bun-desverfassungsgerichts am 18.11.1976 gehaltenen Rede angeregt.

Meiner Frau habe ich für Geduld und Nachsicht bei der Entstehung des Manuskripts zu danken. Ihr ist dieses Buch gewidmet. Meiner Assistentin, Frau Assessorin Flesch-Siekmann, danke ich für die Durch-sicht der Arbeit, ebenso meinen studentischen Hilfskräften, Fräulein cand. iur. Marion Boldt und Herrn cand. iur. Peter Kamphausen, die ihr mi t bei der Durchsicht der Korrekturfahnen behilflich waren.

Herrn Senator Prof. Dr. J. Broermann danke ich sehr dafür, daß er die schnelle Drucklegung der Arbeit ermöglichte.

Bochum, den 22. Juni 1977 Wolf-Rüdiger Schenke

Inhaltsverzeichnis

Α . Allgemeines zum Prinzip der Verfassungsorgantreue

I . Einlei tung 19

1. Zur Terminologie 19

2. Zur praktischen Bedeutung eines Prinzips der Verfassungsorgan-treue 21

I I . Gründe für die bisherige Vernachlässigung des Prinzips der Verfas-sungsorgantreue 22

1. Die Nichtanerkennung eines Rechtsprinzips der Verfassungsorgan-treue als Konsequenz der Methodologie des staatsrechtlichen Posi-t ivismus 23

a) Die Identi f ikat ion von Gesetz und Recht 23 b) Die „ re in juristische Methode", speziell die El iminat ion des

Politischen aus der rechtlichen Betrachtungsweise 23 c) Die Impermeabil i tätstheorie 24

2. Gründe für das Neuüberdenken eines Rechtsprinzips der Verfas-sungsorgantreue 25

I I I . Zur Notwendigkeit eines Prinzips der Verfassungsorgantreue 26

1. Der Gedanke staatlicher Integration als tragendes Fundament der Verfassungsorgantreue 26

2. Verfassungsorgantreue und Bundestreue 29

a) Die Bedeutung der Anerkennung des Rechtsprinzips der Bun-destreue für das der Verfassungsorgantreue 29

b) Unterschiede zwischen Bundestreue und Verfassungsorgantreue 30

3. Verfassungsorgantreue und gesellschaftliche Integrationsmecha-nismen 31

a) Die Parteien als verbindende Klammer zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit 31

n s v e r z e i c h n i s

b) Die Notwendigkeit einer Erstreckung des Rechtsprinzips der Verfassungsorgantreue auch auf das Verhältnis Regierung bzw. Parlamentsmehrheit zur parlamentarischen Opposition 32

c) Die Unentbehrl ichkeit der Verfassungsorgantreue i n bezug auf nicht parteigeprägte Verfassungsorgane 33

4. Verfassungsorgantreue und politischer St i l 33

a) Die Verweisung auf das politische Sti lgefühl als (partielle) Pro-blemverlagerung 34

b) Unterschiede zwischen dem politischen Stilgebot und dem Rechtsprinzip der Verfassungsorgantreue 34

5. Die der Posit ivierung der Verfassungsorgantreue gesetzten Gren-zen 35

a) Beispiele für verfassungsgesetzliche Konkretisierungen des m i t dem Rechtsprinzip der Verfassungsorgantreue verfolgten A n -liegens 35

b) Die Unmöglichkeit einer abschließenden verfassungsgesetz-lichen Konkret isierung des Rechtsgedankens der Verfassungs-organtreue 36

IV. Die Wirkungsweise des Prinzips der Verfassungsorgantreue 37

1. Die Unmöglichkeit einer isolierten Handhabung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue 37

a) Die Notwendigkeit einer „Speisung" der Verfassungsorgantreue durch verfassungsgesetzliche Kompetenznormen 37

b) Die Verfassungsorgantreue kein Rechtsprinzip? 38

2. Verfassungsorgantreue und Grundgesetz 39

a) Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue i m Rahmen der grundgesetzlichen Verfassungsordnung 39

b) Aus dem Wesen der Verfassungsorgantreue resultierende me-thodische Konsequenzen für die Untersuchung der Bedeutung dieses Rechtsprinzips i m Rahmen der grundgesetzlichen Ver-fassungsordnung 41

3. Die Funktionsmodali täten des Prinzips der Verfassungsorgan-treue 41

a) Die Verfassungsorgantreue als Auslegungsprinzip 41 aa) Verfassungsorgantreue und der „Maßstab der integrieren-

den Wi rkung" i. S. Hesses 42 bb) Gründe für die mangelnde Evidenz der Bedeutung der

Verfassungsorgantreue als Auslegungsprinzip 43 b) Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue als Mißbrauchs-

schranke 43 c) Die Verfassungsorgantreue als Quelle ungeschriebener Verhal-

tenspflichten und Rechte 44

n s v e r z e i c h n i s 11

d) Die Unmöglichkeit einer scharfen Trennung der verschiedenen Funktionsmodalitäten des Prinzips der Verfassungsorgantreue 46

V. Das Verhältnis der Verfassungsorgantreue zu anderen Rechtsprin-zipien , 48

1. Verfassungsorgantreue und Treu und Glauben 48

2. Verfassungsorgantreue und das allgemeine Mißbrauchs verbot 49

3. Verfassungsorgantreue und das Prinzip staatlicher Kompetenz-effekt ivi tät 50

B. Anwendungsfälle des Prinzips der Verfassungsorgantreue

im Rahmen der durch das Grundgesetz kons tituierten Verfassungsordnung

I . Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue i m Verhältnis von Bundes-präsident zu Bundesregierung 53

1. Konsequenzen der Verfassungsorgantreue für die Bestimmung des Verhältnisses von Bundespräsident zu Bundesregierung auf dem Sektor der Außenpol i t ik 53

a) Ar t . 591 GG als Statuierung der (nur) völkerrechtlichen Ver-tretungsbefugnis des Bundespräsidenten 54

b) Das Prinzip der Verfassungsorgantreue als (zusätzlicher) A n -satzpunkt für eine Begründung der Verpfl ichtung des Bundes-präsidenten zur Vornahme von der Bundesregierung für erfor-derlich gehaltener völkerrechtlicher Handlungen 56 aa) Die prinzipiel le Binnenfunkt ion des Ar t . 65 S. 1 GG i m Be-

reich der Bundesregierung 56 bb) Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue für eine aus-

nahmsweise Extrovert ierung des Ar t . 65 GG 57

c) Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue für die Begründung von Rechten des Bundespräsidenten aus Ar t . 59 I GG 58 aa) Ar t . 591 GG als Garantie einer Beratungsfunktion des

Bundespräsidenten 59 bb) Die verfassungsrechtliche Garantie eines Informationsan-

spruches des Bundespräsidenten auf außenpolitischem Sek-tor 60

2. Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue bei nur polit isch be-deutsamen Amtshandlungen des Bundespräsidenten ohne Rechts-aktscharakter 62

a) Die Problematik 62 b) Ar t . 58 GG als M i t te l zur Begrenzung politisch bedeutsamer

Amtshandlungen des Bundespräsidenten? 63

12 n s v e r z e i c h n i s

aa) Unmittelbare Anwendung des Ar t . 58 GG? 63 bb) Analoge Anwendung des Ar t . 58 GG? 64 cc) Entschärfung der Konsequenzen einer direkten oder ana-

logen Anwendung des Ar t . 58 GG durch eine großzügige Gegenzeichnungspraxis? 66

dd) Ausnahmsweise Handlungsbefugnis des Bundespräsidenten trotz Fehlens einer i n direkter oder analoger Anwendung des Ar t . 58 GG begründeten Gegenzeichnungspflicht? 66

c) Das Prinzip der Verfassungsorgantreue als Grenze polit isch bedeutsamer Amtshandlungen des Bundespräsidenten 67 aa) Zur Notwendigkeit einer Begrenzung, politischer Ak t i v i t ä -

ten des Bundespräsidenten durch das Prinzip der Verfas-sungsorgantreue 67

bb) Die durch das Prinzip der Verfassungsorgantreue erzeugten Bindungen des Bundespräsidenten bei nur politisch rele-vanten Amtshandlungen 68

I I . Die Bedeutung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue i m Ver-hältnis von Bundesregierung bzw. Bundestag zum Bundesrat 70

1. Der Hintergrund der Problematik 70

a) Der Bundesrat als Waffe der Opposition 70 b) Der Umfang der Zustimmungsbedürft igkeit von Bundesgesetzen 70 c) Der Bundesrat lediglich als Wahrer spezifischer Länderinter-

essen? 71 d) I n Betracht kommende Möglichkeiten für Bundestag bzw. Bun-

desregierung zur Minderung des Einflusses des Bundesrats i m Gesetzgebungsverfahren 72 aa) Beispiele möglicher Konf l ikt fäl le 72 bb) Terminologisches und der Gang der Untersuchung 73

2. Grenzen einer akt iven Auf te i lung von Gesetzesvorhaben 74

a) Generelle Verfassungswidrigkeit der akt iven Auf te i lung von Gesetzesvorhaben? 75 aa) Der Zweck des Ar t . 841 GG 75 bb) Bedenken gegen das Verbot einer akt iven Auf te i lung unter

dem Aspekt der Rechtssicherheit 77 cc) Ak t i ve Auf te i lung von Gesetzesvorhaben als ein Verstoß

gegen das Rechtsprinzip der Verfassungsorgantreue? 78 b) Ausnahmsweise verfassungswidrige akt ive Auf te i lung von Ge-

setzesvorhaben 79 aa) Untrennbare Gemengelage von materiell-rechtl ichen und

verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen 79 bb) Einbr ingung eines Gesetzesfragments m i t dem Ziel einer

Umgehung des Zustimmungserfordernisses 80

n s v e r z e i c h n i s 13

3. Grenzen einer reakt iven Aufte i lung von Gesetzes vorlagen 81

a) Grundsätzliche Unzulässigkeit einer reakt iven Auf te i lung von Gesetzesvorlagen? 82 aa) Rücknahme eines Gesetzentwurfs und Verfahrensökonomie 82 bb) Gleichsetzung einer Stellungnahme des Bundesrats i m er-

sten Durchgang m i t einer Gesetzesinitiative des Bundes-rats? 83

cc) Die reaktive Auf te i lung von Gesetzesvorlagen als unzuläs-siger „Probedurchlauf" und Mißachtung der Kompromiß-funkt ion des Gesetzgebungsverfahrens? 85

b) Ausnahmsweise Unzulässigkeit einer reakt iven Auf te i lung von Gesetzesvorhaben 86 aa) Die Verfassungsorgantreue als Begrenzung der Befugnis

zur reakt iven Auf te i lung von Gesetzesvorhaben 86 bb) Gefahren einer Uberbewertung des Prinzips der Verfas-

sungsorgantreue am Beispiel der Argumentat ion Pesta-lozzas 87

4. Grenzen einer nachträglichen Änderung für sich gesehen nicht zustimmungsbedürftiger Regelungen eines Zustimmungsgesetzes durch Einspruchsgesetz 88

a) Die Rechtsprechung des BVerfG zur Änderung für sich gesehen nicht zustimmungsbedürftiger Regelungen eines Zustimmungs-gesetzes 88

b) Grenzen einer nicht zustimmungsbedürftigen Änderungsgesetz-gebung unter dem Aspekt der Verfassungsorgantreue 89

5. Begrenzungen des Bundesrates bei der Ausübung seines Zust im-mungsrechts unter dem Aspekt der Verfassungsorgantreue 91

a) Einschränkungen des Bundesrates wegen der untergeordneten Bedeutung der für sich gesehen zustimmungsbedürftigen Rege-lungen des Gesetzentwurfs? 91

b) Ablehnung der Zust immung durch den Bundesrat aus Grün-den, die außerhalb des Gesetzentwurfs liegen? 92

6. Die Umgehung des ersten Durchgangs beim Bundesrat durch E in-bringen von der Bundesregierung erarbeiteter Gesetzesvorlagen aus der Mi t te des Bundestages 94

I I I . Die Bedeutung der Verfassungsorgantreue i m Verhältnis von Bun-desregierung zu Bundestag 96

1. Der Hintergrund der Problematik 96

a) Das Verhältnis Bundesregierung zur parlamentarischen Oppo-sit ion als wichtigster Anwendungsbereich der Verfassungs-organtreue i n der Relation Bundesregierung - Bundestag 96

b) Allgemeines zur Bedeutung der Verfassungsorgantreue i m Ver-hältnis Bundesregierung bzw. Bundestagsmehrheit zur parla-mentarischen Opposition 99

n s v e r z e i c h n i s

c) Zur Bedeutung der Verfassungsorgantreue für Bindungen des Bundestages i m Verhältnis zur Bundesregierung 100

2. Die Pflicht der Bundesregierung zur Hil festel lung bei Gesetzes-in i t ia t iven aus der Mi t te des Bundestages 101

a) Die praktischen Schwierigkeiten einer Ausübung des Gesetzes-init iat ivrecht s aus der Mi t te des Bundestages 101

b) Die verpflichtende Wi rkung des auf Einbr ingung eines Gesetz-entwurfs der Bundesregierung gerichteten Parlamentsbeschlus-ses als M i t te l zur Effekt iv ierung des Gesetzesinitiativrechts aus der Mi t te des Bundestages? 104 aa) Die Konzeption Seilmanns 104 bb) Der Ansatz Sellmanns als untauglicher Versuch zur Ef fekt i -

v ierung des Gesetzesinitiativrechts aus der Mi t te des Bun-destages 105

c) Die Pflicht der Bundesregierung zur Mi th i l fe bei der Ausarbei-tung von Gesetzentwürfen auf der Mi t te des Bundestages 107 aa) Zum Inhal t der Mithi l fepfl icht 107 bb) Ar t . 43 I GG als zusätzliches Indiz für eine Mithi l fepfl icht

der Bundesregierung 110

3. Die Bedeutung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue für das procedere der Gesetzgebung 112

a) Der Niedergang des Gesetzgebungsverfahrens 112 b) Der Beitrag der Verfassungsorgantreue zur Markierung der

Grenzen des Gesetzgebungs verfahr ens 113

IV. Die Bedeutung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue i m Ver-hältnis von Bundesverfassungsgericht zu anderen Verfassungsorganen 115

1. Allgemeines , 115

a) Die besondere Relevanz des Prinzips der Verfassungsorgan-treue für die verfassungsrechtliche Stellung des Bundesverfas-sungsgerichts 115

b) Überlagerung der Verfassungsorgantreue durch andere verfas-sungsrechtliche Strukturprinzipien, insbesondere das der Ge-waltentei lung 116

2. Die Bedeutung des Prinzips der Verfassungsorgantreue für die Ausübung der Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts, ins-besondere den „ jud ic ia l self-restraint" 119

a) Zur Rolle von Bundesverfassungsgericht und Parlament i m Rahmen des staatlichen Integrationsprozesses 119

b) Zur Problematik verfassungsgerichtlicher obiter dicta 122 aa) Die Besonderheiten verfassungsgerichtlicher obiter dicta . . 122 bb) Zur quasi-verfassungsgesetzlichen Wi rkung bundesverfas-

sungsgerichtlicher obiter dicta 124 cc) Die Störung des staatlichen Integrationsprozesses durch ein

frühzeitiges Festlegen des Bundesverfassungsgerichts 125

n s v e r z e i c h n i s 15

dd) Generelle Verfassungswidrigkeit bundesverfassungsge-richtlicher obiter dicta? 128

3. Das Verbot des Überspielens verfassungsgerichtlicher Entschei-dungen durch andere Verfassungsorgane 130

a) Materiellrechtliche Friedenspflichten der Verfassungsorgane i n bezug auf ein beim BVerfG anhängiges Verfahren 130

b) Einwände gegen das Bestehen materiellrechtlicher Friedens-pflichten der Verfassungsorgane 132 aa) Die Untauglichkeit des Hinweises auf das Fehlen mate-

riellrechtlicher Friedenspflichten i n bezug auf bei anderen Gerichten anhängige Verfahren 132

bb) Entbehrl ichkeit materiellrechtlicher Friedenspflichten i m Hinbl ick auf § 32 BVerfGG? 133

cc) Ablehnung materiellrechtlicher Friedenspflichten wegen ihres Fehlens von Anhängigwerden des Verfahrens beim Bundesverfassungsgericht? , 135

V. Die Folgen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verfassungs-organtreue 135

1. Die Folgen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verfassungs-organtreue und die Möglichkeiten zu dessen gerichtlicher Geltend-machung 136

a) Die Nichtigkeit als grundsätzliche Folge eines unter Verstoß gegen das Prinzip der Verfassungsorgantreue zustandegekom-menen Gesetzes 136

b) Der Sonderfall einer Umgehung des ersten Durchgangs beim Bundesrat 138

c) Gerichtliche Verfahren zur Geltendmachung eines Verstoßes gegen das Prinzip der Verfassungsorgantreue 139

2. Die Grenzen der gerichtlichen Überprüfbarkeit des Verhaltens der Verfassungsorgane unter dem Aspekt der Verfassungsorgantreue 140

a) Die Unterscheidung zwischen Funkt ions- und Kontro l lnorm i n ihrer besonderen Bedeutung für das Prinzip der Verfassungs-organtreue 140

b) Zur Bedeutung der Funkt ionsnorm 142

C. Schluß 144

Zusammenfassung 147

Literaturverzeichnis 155

Abkürzungsverzeichnis

anderer Ansicht Archiv für die civilistische Praxis Archiv für Kommunalwissenschaften anderer Meinung Archiv des öffentlichen Rechts Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt Bayerische Verwaltungsblätter Amtl iche Sammlung von Entscheidungen des Bayer i -schen Verwaltungsgerichtshof m i t Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshof, n. F., I I . Te i l (Band, Seite) Band Bundesgesetzblatt, Tei l I , Tei l I I Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgerichtshof Amtl iche Sammlung der Entscheidungen des Bundes-gerichtshof i n Zivilsachen (Band, Seite) „Bonner Kommentar" , Kommentar zum Bonner Grund-gesetz Bundesverfassungsgericht Amtl iche Sammlung der Entscheidungen des Bundes-verfassungsgerichts (Band, Seite) Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Amtl iche Sammlung der Entscheidungen des Bundes-verwaltungsgerichts (Band, Seite) Christliche Demokratische Union Deutschlands Christlich-Soziale Union Deutscher Juristentag Die öffentliche Verwal tung Die Verwal tung Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichts-hofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Würt-temberg mi t Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder Freie Demokratische Partei Geschäftsordnung der Bundesregierung

Abkürzungsverzeichnis 17

GeschOBT. = Geschäftsordnung des Bundestags GG = Grundgesetz GVB1. = Gesetz- und Verordnungsblatt HDStR I u. I I = Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band I und

Band I I h. L. = herrschende Lehre h. M. = herrschende Meinung JöR = Jahrbuch des öffentlichen Rechts JR = Juristische Rundschau JuS = Juristische Schulung JZ = Juristenzeitung LS = Leitsatz m. w. N. = mi t weiteren Nachweisen n. F. = neue Folge Nachw. = Nachweise NJW = Neue Juristische Wochenschrift ÖVD = öffentl iche Verwal tung und Datenverarbeitung PVS = Politische Vierteljahresschrift RG = Reichsgericht RGZ = Amtl iche Sammlung der Entscheidungen des Reichs-

gerichts in Zivilsachen (Band, Seite) R iA = Recht i m A m t Rspr. = Rechtsprechung SPD = Sozialdemokratische Partei Deutschlands StGH = Staatsgerichtshof Verf. = Verfassung VerwArch. = Verwaltungsarchiv W D S t R L = Veröffentl ichung der Vereinigung der Deutschen

Staatsrechtslehrer WRV = Weimarer Reichsverfassung ZaulsöffRuVR = Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und

Völkerrecht ZfP = Zeitschrift für Parlamentsrecht ZGStW = Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft ZRP = Zeitschrift für Rechtspolitik ZZP = Zeitschrift für Zivilprozeßrecht

2 Schenke

Α. Allgemeines zum Prinzip der Verfassungsorgantreue

I . Einleitung

1. Zur Terminologie

I n seiner Rede1 an läßl ich des fün fundzwanz ig j ä h r i g e n Bestehens des Bundesverfassungsgerichts ha t der Bundespräs ident e inen Grundsatz i n den V o r d e r g r u n d seiner Be t rach tungen gestel l t , dem bisher i n der Staatsrechtslehre k a u m nähere A u f m e r k s a m k e i t geschenkt wu rde . Es hande l t sich h ie rbe i u m die Ve rp f l i ch tung der Verfassungsorgane zu l oya lem V e r h a l t e n u n d Z u s a m m e n w i r k e n oder, w i e es der Bundespräs i -dent f o rmu l i e r te 2 , u m das Gebot der Rücks ichtnahme auf die jewe i l s anderen Verfassungsorgane u n d die Selbstbeschränkung auf die i h n e n — den Verfassungsorganen — über t ragenen Aufgaben. I m Anschluß an eine i n der L i t e r a t u r schon gelegent l ich, so vo r a l l em v o n Hans Schnei-der 3 ve rwand te N o m e n k l a t u r soll , ohne d a m i t an dieser Ste l le schon

1 A m 18. November 1976 in Karlsruhe, abgedruckt in dem vom Presse-und Informationsamt der Bundesregierung herausgegebenen Bul le t in 1976, Nr. 122, S. 1177 ff.; ähnlich Friedrich Schäfer, Grundprinzipien für die Verfas-sungsorgane, in : Sozialdemokratischer Pressedienst Ρ X X X I / 2 3 5 ν. 8.12.1976, S. 1 (2/3).

2 Vgl. Bul let in, S. 1178. 3 Vgl. Hans Schneider, Festschrift für Gebhard Mül ler, 1970, S. 421 (422 f.);

vom Grundsatz der Verfassungsorgantreue sprechen neben H. Schneider ζ. B. auch Stern / Bethge, öffentl ich-rechtl icher und privatrechtl icher Rund-funk, 1971, S. 33; Nierhaus, Entscheidung, Präsidialakt und Gegenzeichnung, 1973, S. 213 ff.; unentschieden zum Grundsatz der Verfassungsorgantreue, aber seine Anwendung i m konkreten Fal l ablehnend BVerfGE 29, S. 221 (233 f.). Siehe ferner zu dieser Rechtsfigur, die häufig auch als Loyal i täts-pfl icht der Staatsorgane f i rmiert , R. Smend, Verfassung und Verfassungs-recht, 1928, in : R. Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, 2. Auf l . 1968, S. 119 (246 ff.); Erich Kaufmann, VVDStRL Bd. 9 (1952), S. 1 (14 f.); Münch, Die Bun-desregierung, 1955, S. 119 (246 ff.); Kloepfer, Der Staat 1974, S. 457 (468 ff.) u. ders. t Vorwi rkung von Gesetzen, 1974, S. 52 ff.; Herzog (/Pietzner) Möglich-keiten und Grenzen einer Beteil igung des Parlaments an der Ziel- und Res-sourcenplanung der Bundesregierung, Gutachten, 1971, S. 86 ff. („ interorgan-freundliche Verhaltenspflichten"); Ossenbühl, Welche normativen Anfor-derungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaats an die planende staatliche Tätigkeit, dargestellt am Beispiel der Entwick-lungsplanung, Gutachten Β zum 50. DJT, 1974, S. 88 ff.; Pietzner, JR 1969, S. 43 (45); siehe auch schon: Der Status des Bundesverfassungsgerichts. Ma-terial-Gutachten, Denkschriften und Stellungnahmen mi t einer Einlei tung von Gerhard Leibholz, JöR n. F. Bd. 6 (1957), S. 109 (206); der Sache nach auch Konrad, DÖV 1971, S. 80 ff.; Ansätze zur Bejahung eines solchen Pr in -zips auch bei Knöpfle, DVB1. 1966, S. 713 (715) und bei Menzel, DÖV 1965,

2*

20 Α . Allgemeines zum Prinzip der Verfassungsorgantreue

den Versuch zu einer näheren Spezifizierung dieses Prinzips zu unter-nehmen, vom Grundsatz der Verfassungsorgantreue gesprochen werden4.

Dabei w i rd die Problematik einer solchen Terminologie keineswegs verkannt. Der Begriff der Treue setzt — obwohl diese originäre Be-deutung, wie am Siegeszug des Gedankens von Treu und Glauben im Gesamtbereich des Rechts deutlich wird, zunehmend verblaßt — ur-sprünglich eine personale Beziehung voraus5, die zwischen Verfas-sungsorganen nun einmal nicht denkbar ist. Wenn hier trotzdem für den Begriff der Verfassungsorgantreue plädiert wird, so deshalb, wei l dadurch der enge gedankliche Bezug zum Grundsatz der Bundestreue aufgedeckt wird, der in seinem staatstheoretischen Ansatz letztlich auf die gleiche Wurzel zurückgeht, und bei dem man sich im übrigen auch nicht — trotz Fehlens eines personalen Substrats — scheut, den Begriff der Treue zu verwenden. Denn daß die Bemühung des Grundsatzes der Treue im Hinblick auf die seinerzeitige Entstehung des Deutschen Reichs durch einen Vertrag der deutschen Fürsten, jedenfalls nach der einmal erfolgten Konstituierung des Deutschen Reichs als Bundesstaat, gemessen am ursprünglichen Bedeutungsinhalt des Terminus der Treue, nur noch einen f ikt iven Charakter besitzen konnte und die Anknüpfung an die Entstehung des Reiches bei der Entfaltung des Begriffs der Bundestreue, wie w i r sie bei Rudolf Smend6 vorfinden, sich letztlich nur als ein rechtstechnischer Kunstgriff darstellt7, dürfte heute außer Frage stehen.

S. 581 (592), der hier den Begriff der Konkordanz wäh l t ; kri t isch gegenüber dem Prinzip der Verfassungsorgantreue Pestalozzi Formenmißbrauch des Staates, 1973, S. 99 ff.

4 Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens (dazu Stern, A f K 1964, S. 81 (93); Macher, Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhal-tens, 1970; OVG Münster, OVGE 19, S. 192 (199)) weist hingegen nur eine sehr entfernte Verwandtschaft mi t der Verfassungsorgantreue auf. Die den Grund-satz der Verfassungsorgantreue bedingende und prägende Gleichordnung der Verfassungsorgane, aus der heraus das besondere (durch das Prinzip der Verfassungsorgantreue befriedigte) Bedürfnis nach einer loyalen Zusammen-arbeit der Verfassungsorgane zum Zwecke der Gewinnung staatlicher Einheit erwächst, besteht i m Verhältnis zwischen dem Staat und der diesem subordi-nierten Gemeinde nicht (siehe in diesem Zusammenhang zum Verhältnis von Bundestreue und gemeindefreundlichem Verhalten auch Macher, S. 144 f.). Die Staatsaufsicht macht einen analog der Verfassungsorgantreue bzw. der Bundestreue konstruierten Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens entbehrlich (zum Zusammenhang von bundesfreundlichem Verhalten und Bundesauf sieht inst rukt iv Geiger, in : Föderalistische Ordnung, hrsg. von Süsterhenn, 1962, S. 113 (124)).

5 Darauf weist treffend Schule, VerwArch., Bd. 38 (1933), S. 399 (420) hin. 6 R. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundes-

staat, in : Festgabe für Otto Mayer zum 70. Geburtstag, 1916, S. 245 ff., neu abgedruckt in : Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, S. 39 ff. (50).

7 Dazu Schröcker, Der Staat 1966, S. 137 (150); ferner Geiger, S. 114.

I . Einleitung 21

2. Zur praktischen Bedeutung eines Prinzips der Verfassungsorgantreue

A n die Darlegung des Bundespräsidenten zu dem hier mit dem Be-griff der Verfassungsorgantreue umschriebenen Komplex hat der neue Präsident des Bundesrats, der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Vogel anläßlich seiner Antrittsrede 8 im Bundesrat am 3.12. 1976 alsbald angeknüpft, um hieraus konkrete Folgerungen für das Verhältnis von Bundestag bzw. Bundesregierung und Bundesrat im Gesetzgebungs-verfahren zu ziehen. Er leitete aus ihr die Unzulässigkeit einer Gesetz-gebungspraxis ab, bei der Bundestag bzw. Bundesregierung Gesetzes-vorhaben zum Zwecke der Minderung des Einflusses des Bundesrats im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens in einen zustimmungsbedürf-tigen und in einen nicht der Zustimmung des Bundesrats unterliegen-den Teil aufspalten und diese jeweils isoliert als Gesetzesvorlagen ein-bringen. Ein solches Vorhaben wurde von der Bundesregierung bereits praktiziert und ist für die Zukunft in verstärktem Umfang in Aussicht gestellt worden.

Bereits an dieser Problematik w i rd deutlich, daß der Existenz eines Grundsatzes der Verfassungsorgantreue und dessen Konturierung mög-licherweise eine ganz erhebliche praktische Bedeutung zukommt. Die folgenden Überlegungen werden aber noch zeigen, daß dem Prinzip der Verfassungsorgantreue, über die angesprochene Thematik weit hinaus-reichend, auch sonst eine nicht zu unterschätzende verfassungsdogma-tische Relevanz einzuräumen ist. Wenn dies in der Vergangenheit nicht immer evident wurde, so liegt die Ursache hierfür — das sei jetzt schon gesagt — weniger darin, daß ein solcher Grundsatz bisher völ l ig negiert wurde, vielmehr ist dieser Topos der Sache nach, wenn auch nicht expressis verbis, durchaus schon verwandt worden. Um so wichti-ger erscheint es daher, über die Möglichkeit einer Verwendbarkeit dieses Prinzips und seine Grenzen dogmatische Klarheit zu gewinnen; dies nicht zuletzt auch, um einer mißbräuchlichen Berufung auf dieses Institut entgegentreten zu können. Dem soll die folgende Untersuchung dienen. Diese versteht sich dabei nicht als eine erschöpfende Darstel-lung der Bedeutung des Prinzips der Verfassungsorgantreue im Rah-men der grundgesetzlichen Verfassungsordnung; ihre Zielsetzung ist vielmehr bescheidener. Sie möchte im Rahmen einer Studie allge-meine Markierungen bezüglich der Verwendbarkeit dieses Rechts-prinzips abstecken. Zugleich soll die Funktion und Wirkungsweise des Rechtsprinzips der Verfassungsorgantreue an Hand einiger Beispiele aus dem Staatsorganisationsrecht i l lustriert werden.

8 Stenographischer Bericht über die 441. Sitzung des Bundesrates, S. 430 (432).