econstor www.econstor.eu Der Open-Access-Publikationsserver der ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft The Open Access Publication Server of the ZBW – Leibniz Information Centre for Economics Nutzungsbedingungen: Die ZBW räumt Ihnen als Nutzerin/Nutzer das unentgeltliche, räumlich unbeschränkte und zeitlich auf die Dauer des Schutzrechts beschränkte einfache Recht ein, das ausgewählte Werk im Rahmen der unter → http://www.econstor.eu/dspace/Nutzungsbedingungen nachzulesenden vollständigen Nutzungsbedingungen zu vervielfältigen, mit denen die Nutzerin/der Nutzer sich durch die erste Nutzung einverstanden erklärt. Terms of use: The ZBW grants you, the user, the non-exclusive right to use the selected work free of charge, territorially unrestricted and within the time limit of the term of the property rights according to the terms specified at → http://www.econstor.eu/dspace/Nutzungsbedingungen By the first use of the selected work the user agrees and declares to comply with these terms of use. zbw Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft Leibniz Information Centre for Economics Peffekoven, Rolf; Lenk, Thomas Article Reform des Länderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II Wirtschaftsdienst Suggested citation: Peffekoven, Rolf; Lenk, Thomas (2001) : Reform des Länderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II, Wirtschaftsdienst, ISSN 0043-6275, Vol. 81, Iss. 8, pp. 427-441, http://hdl.handle.net/10419/40858
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Der Open-Access-Publikationsserver der ZBW – Leibniz-Informationszentrum WirtschaftThe Open Access Publication Server of the ZBW – Leibniz Information Centre for Economics
Nutzungsbedingungen:Die ZBW räumt Ihnen als Nutzerin/Nutzer das unentgeltliche,räumlich unbeschränkte und zeitlich auf die Dauer des Schutzrechtsbeschränkte einfache Recht ein, das ausgewählte Werk im Rahmender unter→ http://www.econstor.eu/dspace/Nutzungsbedingungennachzulesenden vollständigen Nutzungsbedingungen zuvervielfältigen, mit denen die Nutzerin/der Nutzer sich durch dieerste Nutzung einverstanden erklärt.
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zbw Leibniz-Informationszentrum WirtschaftLeibniz Information Centre for Economics
Peffekoven, Rolf; Lenk, Thomas
Article
Reform des Länderfinanzausgleichsund des Solidarpakts II
Wirtschaftsdienst
Suggested citation: Peffekoven, Rolf; Lenk, Thomas (2001) : Reform desLänderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II, Wirtschaftsdienst, ISSN 0043-6275, Vol. 81,Iss. 8, pp. 427-441, http://hdl.handle.net/10419/40858
ZEITGESPRACH
Reform des Länderfinanzausgleichsund des Solidarpakts II
Nach langen Verhandlungen haben sich Ende Juni Bund und Länder über eine Neurege-lung des Länderfinanzausgleichs und über die Einzelheiten des Solidarpakts II geeinigt Ist
die neue Regelung auch auf mittlere Sicht trag fähig? Wird die Regelung dem Urteil desBundesverfassungsgerichts vom November 1999 gerecht?
Rolf Peffekoven
Statt grundlegender Reform fragwürdige Änderungen im Detail
Am 22./23.6.2001 haben sichder Bundeskanzler und die Mi-
nisterpräsidenten der Länder aufeine Neuregelung des bundes-staatlichen Finanzausgleichs undauf die Einzelheiten des Solidar-pakts II geeinigt. Bei der Bewertungder Ergebnisse überschlugen sichdie Teilnehmer des Treffens mitLob: „Ein großer Tag für den deut-schen Föderalismus" (Schröder);„Der wahre Gewinner ist der Fö-deralismus" (Stoiber); „Die Länderhaben mit dem Bund ihren Friedengemacht" (Müller); „Die Finanzver-fassung steht auf einer solidenGrundlage - eine Sternstunde desFöderalismus" (Runde). Eine nüch-terne Betrachtung führt freilich zueinem ganz anderen Ergebnis.
Die jetzt getroffene Regelungsoll bis zum Jahre 2020 gelten,erst dann soll eine grundsätzlicheReform der Finanzverfassung an-gegangen werden. Diese wäreaber - auch nach dem Urteil desBundesverfassungsgerichtes vom11.11.1999 - wohl schon jetzt an-gebracht gewesen1. Der nunmehrgefundene Kompromiss - es istzweifellos eine Einigung auf demkleinsten gemeinsamen Nenner -bleibt Stückwerk. Ob der Kompro-miss - wie ausdrücklich vorgese-
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
hen - bis zum Jahre 2020 über-haupt hält, darf zudem bezweifeltwerden. Denn auch die im Jahre1993 einstimmig verabschiedeteund seit 1995 praktizierte Neure-gelung des Länderfinanzaus-gleichs ist damals ähnlich eupho-risch gewürdigt worden, was nichtverhindert hat, dass bereits dreiJahre nach Inkrafttreten die erstenKlagen der Länder Baden-Würt-temberg und Bayern beim Bun-desverfassungsgericht eingereichtwurden. Dazu kommt, dass die jet-zige Vereinbarung vorsieht, dassim Jahre 2004 über die Einführungeiner begrenzten Steuerautonomieder Länder entschieden werdensoll. Es ist schlechterdings unvor-stellbar, dass bei einer solchen Än-derung nicht auch das gesamteSystem des Länderfinanzaus-gleichs erneut in die Diskussionkommen wird.
Bund und Länder standen untereinem Einigungszwang - nicht zu-letzt wegen der engen Fristen, diedas Bundesverfassungsgericht füreine Reform des Steuervertei-lungs- und Ausgleichssystems ge-setzt hat. Im Zentrum der Reformsteht der Länderfinanzausgleich -einschließlich Umsatzsteueraus-gleich und Fehlbetrags-Bundeser-
gänzungszuweisungen (BEZ) - ,obwohl er nicht der einzige Punktder Finanzverfassung ist, der nachdem Urteil des Bundesverfas-sungsgerichtes, aber auch nachüberwiegender Meinung der Fach-welt dringend reformbedürftig ist.Nicht entschieden - wenngleichauch vom Bundesverfassungsge-richt angemahnt - wurden unteranderem folgende Probleme: dieKriterien für die'vertikale Verteilungdes Umsatzsteueräufkommenszwischen Bund und Ländern so-wie die Maßstäbe für den horizon-talen Umsatzsteuerausgleich, derdem Länderfinanzausgleich vorge-lagert ist und inzwischen ein be-achtliches Volumen (im Jahre2000: etwa 17 Mrd. DM) erreichthat. Andere zentrale Fragen einerumfassenden Reform (zum Bei-spiel die Neuordnung der Aufga-benkompetenzen, eine Steuerau-tonomie für die Länder oder dieRückführung der Mischfinanzie-rung) wurden vorerst ebenfallsnicht angegangen.
1 Nach einem Entschließungsantrag derFraktion von SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-NEN und PDS vom 7.7.2001 wird es erstAufgabe der nächsten Generation sein, „denbundesstaatlichen Finanzausgleich dendann gewandelten finanzwirtschaftlichenVerhältnissen anzupassen" (S. 2).
427
ZEITGESPRACH
Regelungen des bundes-staatlichen Finanzausgleichs
Hinsichtlich des Umsatzsteuer-ausgleichs soll nunmehr gelten,dass die Ergänzungsanteile jedemBundesland nicht mehr wie bisher92% des durchschnittlichen Län-dersteueraufkommens (ohne Um-satzsteuer) sichern2. Vielrnehr istjetzt eine Regelung vorgesehen,nach der 95% des an 97% desLänderdurchschnitts fehlendenSteueraufkommens ausgeglichenund bis 100% ein degressiver Tarifpraktiziert wird. Im Ergebnis wer-den die problematischen Ergän-zungsanteile also noch ausgewei-tet3. Alle grundsätzlichen Beden-ken, die gegen den Umsatzsteuer-ausgleich vorgetragen werden4,bleiben unberücksichtigt. Die Zah-lung von Ergänzungsanteilen istein systemfremdes Element in derSteuerverteilung, da diese ansons-ten nicht an Bedarfskriterien orien-tiert ist. Zudem gehen die Ergän-zungsahteile als eigene Steuerein-nahmen in die Berechnung der Fi-nanzkraft ein und führen somit zueiner Verringerung der Beiträgeund Zuweisungen im Länderfinanz-ausgleich. Wollte man den steuer-schwachen (also vor allem denneuen) Bundesländern über einensolchen Vorwegausgleich wirklicheine Verbesserung ihrer finanziel-len Situation bieten, dann dürftendie Ergänzungsanteile nicht oderjedenfalls nicht voll bei der Ermitt-lung der Finanzkraft berücksichtigtwerden.
Im Finanzausgleich unter denLändern ist keineswegs ein einfa-cheres und transparenteres Sys-tem gefunden worden. Eher giltdas Gegenteil. Es sind letzten En-des - wie bereits bei der vollenEingliederung der neuen Bundes-länder in die deutsche Finanzver-fassung im Jahre 1993 (mit Wir-kung ab dem Jahre 1995) - wie-
derum nur einige Schönheitsrepa-raturen durchgeführt worden:
D Der Richtung nach zu akzeptie-ren ist die Regelung, dass für dieleistenden Länder eine Abschöp-fungsobergrenze von 72,5% derüberdurchschnittlichen Steuerkrafteingeführt wurde. Das verbessertdie Anreizwirkungen, sich selbstum höhere Steuereinnahmen zubemühen. Diese Regelung hat je-doch momentan keine Bedeutung.Von den leistenden Ländern wirdim Jahre 2005 lediglich Hesseneine Abschöpfungsquote von71,95% erreichen; die übrigenZahlerländer liegen deutlich darun-ter.
D Stärkere Anreizwirkungen fürGeber- und Nehmerländer werdendadurch zu erwarten sein, dass inZukunft ein überdurchschnittlicherAnstieg der Steuerkraft zu 12%nicht in die Ausgleichsmasse ein-gehen soll. Das könnte vor allemauch für die neuen Bundesländermit niedriger Steuerkraft, aberüberproportionaler Zunahme vonBedeutung sein. \
D Die Gemeindesteuerkraft soll inZukunft zu 64% statt bisher 50%berücksichtigt werden, ökono-
Die Autorenunseres Zeitgesprächs:
Prof. Dr. Rolf Peffekoven, 63,ist Direktor des Instituts fürFinanzwissenschaft der Jo-hannes Gutenberg-Univer-sität Mainz und Mitglied desWissenschaftlichen Beiratsbeim Bundesministerium derFinanzen. Von 1991 bis 2001war er Mitglied des Sachver-ständigenrats zur Begutach-tung der gesamtwirtschaftli-chen Entwicklung.
Prof. Dr. Thomas Lenk, 43, istDirektor des Instituts für Fi-nanzen an der UniversitätLeipzig.
misch geboten wären allerdings100%. Gerade mit einer vollen An-rechnung der Gemeindesteuer-kraft hätte die kommunale Finanz-schwäche der neuen Bundeslän-der ausgeglichen werden können.Modellrechnungen zeigen, dassbei voller Anrechnung der Gemein-desteuerkraft die neuen Bundes-länder im Vergleich zur heutigenRegelung (50%) rund 4,5 Mrd. DMgewonnen hätten, während ihnenbei der jetzt vorgenommenen Än-derung (64%) nur rund 1,5 Mrd.DM zusätzlich zufließen. Insoweithätten bei voller Anrechnung diefür den Ausgleich der kommunalenSteuerkraft derzeit und auch fürdie Zukunft vorgesehenen Sonder-bedarfs-BEZ in Höhe von jährlich3,7 Mrd. DM stark reduziert oderauch ganz aufgegeben werdenkönnen.
Bei der Ermittlung der Gemein-desteuerkraft wird die bisher gel-tende Normierung für das Aufkom-men aus den Realsteuern aufge-geben. Das hat Vorteile für dieneuen Bundesländer, deren Ge-meinden vergleichsweise niedrigeHebesätze praktizieren. Der An-reiz, über höhere Hebesätze eingrößeres Steueraufkommen zu er-zielen, wird dadurch allerdings ab-geschwächt.
D Die Einwohnergewichtung zu-gunsten der Stadtstaaten - ökono-misch umstritten - bleibt unange-tastet; es wird sogar eine neueEinwohnergewichtung zugunstender dünn besiedelten "Gebiete ein-geführt, letztere allerdings bei der
2 Vgl. zum Folgenden: Bayerisches Staats-ministerium der Finanzen: Der neue Finanz-ausgleich ab 2005, Informationen zur Fi-nanzpolitik, Juni 2001.3 Zu dieser Regelung, die quantitativ durch-aus zu Buche schlägt, findet sich im Ergeb-nisprotokoll der Sonderkonferenz nicht einWort.4 Vgl. dazu R. P e f f e k o v e n : Zur Neuord-nung des Länderfinanzausgleichs, in: Fi-nanzarchiv, N.F., Bd. 45, 1987,.S. 190 ff.
428 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRACH
Ermittlung der Ausgleichsmess-zahl für die Gemeindesteuern. DieEinwohner in Sachsen-Anhalt wer-den dabei in Zukunft mit 102%,die in Brandenburg mit 103% unddie in Mecklenburg-Vorpommernmit 105% „veredelt". Für alle an-deren Länder wird die derzeit gel-tende Gewichtung bei den Ge-meindesteuern gestrichen. Fürsich gesehen werden damit dieZuweisungen an die genanntenLänder größer, während die übri-gen Bundesländer dafür zahlenmüssen.
• Die Berücksichtigung der See-hafenlasten wird aus der Berech-nung der Finanzkraft herausge-nommen - eine Forderung, die inder wissenschaftlichen Diskussionseit langem immer wieder gestelltund auch begründet worden ist5.Nach den Daten für 2000 profitie-ren davon alle Bundesländer mitAusnahme von Bremen, Hamburgund Mecklenburg-Vorpommern,die die Verlierer sein werden6.
Ob es allerdings bei diesen Ge-winnen und Verlusten endgültigbleibt, ist im Augenblick nicht ab-zusehen. Hafenlasten sollen näm-lich in einem eigenen Gesetz gere-gelt werden, dessen Einzelheitenbisher ungeklärt bleiben. Deshalbkann derzeit auch nichts zu demgenannten Betrag von 75 Mill. DMfür Hafenlasten gesagt werden,
der deutlich unter dem bisherigenUmverteilungseffekt der Seeha-fenpauschalen von insgesamt et-wa 245 Mill. DM liegt. Entschiedenist lediglich, dass die Länder dieHafenlasten weiterhin zahlen, al-lerdings eben außerhalb des Län-derfinanzausgleichs. Den Verein-barungen ist zu entnehmen, dassdie Ländergesamtheit 75 Mill. DMan Umsatzsteueranteilen an denBund abtritt, so dass offenbarZahlungen des Bundes an dieSeehafenländer geplant sind. DerKreis der Empfänger wird um dasLand Schleswig-Holstein erwei-tert. Letzten Endes kann auch die-ses Verfahren nicht überzeugen,weil die Seehafenlasten über diehorizontale Umsatzsteuervertei-lung und damit im Wesentlichennach der Einwohnerzahl finanziertwerden. Auch diese Verteilung hatmit der tatsächlichen Inan-spruchnahme der Seehäfen nichtunmittelbar etwas zu tun.
D Beim Ausgleichstarif hat mansich nicht auf einen linearen Tarifeinigen können, wie er überein-stimmend von wissenschaftlicherSeite gefordert wird. Ganz im Ge-genteil: Der Tarif umfasst jetzt eineLinearzone sowie zwei Progressi-ons- und Degressionszonen. DasAusgleichsverfahren wird dadurchnur unnötig kompliziert. Zwar wirdnach Länderfinanzausgleich keine
Mindestfinanzkraft (bisher: 95%)mehr garantiert, Modellrechnun-gen zeigen aber, dass die finanz-schwächsten (neuen) Bundeslän-der im Jahre 2005 eine (allerdingsanders definierte) Finanzkraft vonetwa 94% erreichen würden.
D Die Fehlbetrags-BEZ bleiben -trotz der überzeugenden Kritikdurch das Bundesverfassungsge-richt und auch der Wissenschaft -im Prinzip erhalten. Das Ausgleichs-niveau von bisher mindestens99,5% wird leicht abgesenkt. Stattder bisherigen Auffüllung um 90%der an 100% der durchschnittli-chen Finanzkraft fehlenden Beträ-ge werden in Zukunft 77,5% deran 99,5% des Durchschnitts feh-lenden Finanzkraft aufgefüllt. So-mit gibt es keine Mindestgarantiemehr; alle neuen Bundesländerkommen nach Länderfinanzaus-gleich und Zahlung von Fehlbe-trags-BEZ im Jahre 2005 auf einNiveau von etwa 98% der durch-schnittlichen Finanzkräft. Das istunter Anreizgesichtspunkten im-mer noch zu hoch und deshalbauch nicht zu akzeptieren.
5 Vgl. R. P e f f e k o v e n : Berücksichtigungder Seehafen lasten im Länderfinanzaus-gleich?, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 46, 1988,S. 397 ff.6 Niedersachsen würde durch Streichen derSeehafenpauschale gewinnen. Zur Begrün-dung: Ebenda, S. 401 f.
: ^Jürgen W. HidienDie Berücksichtigung der Finanzkraft und des Finanz-bedarfs der Gemeinden (Gemeindeverbände) im Finanz-ausgleich nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz2007, 289S., brosch., 88-DM, 77,50sFr, ISBN3-7890-7185-4(Kommunalrecht - Kommunalverwaltung, Bd. 36)
Die Untersuchung analysiert die Stellung der Kommunen im Bundes-staat und in der Finänzverfassung des Grundgesetzes, besondersim Länderfinanzausgleich.
N O M O S V e r l a g s g e s e l l s c h a f t • 76520 Baden-Baden • Fax (0 72 21) 21 04-43 • [email protected]
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 429
ZEITGESPRACH
Die Gewinne und Verluste ausden Änderungen beim Länderfi-nanzausgleich und bei den Fehl-betrags-BEZ sind in der Tabelle inSpalte 2 und 3 zusammengestellt.Daraus ergibt sich, dass die jetztbeschlossene „Reform" des Fi-nanzausgleichs unter den LändernGewinner und Verlierer gehabt hät-te. Das kann auch nicht überra-schen; denn das System des Län-derfinanzausgleichs ist im Prinzipein Nullsummenspiel: Was einergewinnt, muss ein anderer zahlen.Insoweit wird jede durchgreifendeReform unmöglich gemacht, wennzuvor die Losung ausgegebenwird, es dürfe dabei weder Gewin-ner noch Verlierer geben.
Zahlungen des Bundes
Das ist nur möglich, wenn einDritter, hier der Bund, Mittel zurVerfügung stellt. Das ist gesche-hen, denn der Bund hat an dieLändergesamtheit im Ergebnis ei-nen Betrag von rund 2,5 Mrd. DMabgetreten. Dass er dazu bereitwar, muss schon überraschen,hatte sich der Bund doch kurz zu-vor bei der Vorlage des Haushalts-entwurfs 2002 selbst noch als Sa-nierungsfall hingestellt. Die nun-mehr bereitgestellten Zahlungenan die Länder haben einen Kom-promiss ermöglicht: Alle konntengewinnen, keiner musste verlieren.
Wenn der Bund an die Länder-gesamtheit einen Betrag von 2,5Mrd. DM abtreten wollte, dann wä-re der verfassungsrechtlich vorge-gebene Weg eine Änderung derVerteilung des Umsatzsteuerauf-kommens zwischen Bund undLändern gewesen; denn dies istnach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG dasvariable Element im deutschenSteuerverteilungssystem. Der andie Länder abgetretene Anteil amUmsatzsteueraufkommen wäregemäß den (jetzt geänderten) Re-
gelungen für die horizontale Vertei-lung des Länderanteils an der Um-satzsteuer auf die einzelnen Bun-desländer aufzuteilen gewesen.
Statt dieses einfachen undtransparenten Verfahrens ist eineandere, technisch schwierige undfür Außenstehende kaum nochnachvollziehbare Lösung gefun-den worden7. Die Mittel hat derBund im Wesentlichen dadurch zurVerfügung gestellt, dass er dieZins- und Tilgungsleistungen derLänder für den Fonds „DeutscheEinheit" von 2005 an übernommenhat (6,85 Mrd. DM), im Gegenzughaben die Länder aus ihrem An-teil am Umsatzsteueraufkommen2,45 Mrd. DM an den Bund abge-treten. Änderungen bei den Fehl-betrags-BEZ kosten die Länderrund 1,3 Mrd. DM, der Wegfall der„Sonderbedarfs-BEZ für politischeFührung alt" etwa 1,5 Mrd. DM.Auf der anderen Seite bringen die„Sonderbedarfs-BEZ für politischeFührung neu" den Ländern rund1 Mrd. DM (vgl. Tabelle).
Die Aufbringung des Gesamtbe-trags bevorteilt die Länder sehrunterschiedlich: Zins- und Til-gungslasten beim Fonds „Deut-sche Einheit" leisten bisher nur diewestlichen Länder (einschließlichBerlin), an der Umsatzsteuer sinddagegen alle Länder beteiligt.Spalte 5 der Tabelle gibt einenÜberblick über die Entlastungender Westländer beim Fonds „Deut-sche Einheit". Der Spalte 1 und 4sind die Be- und Entlastungendurch die Änderungen bei der Um-satzsteuerverteilung8 und durchden Fortfall der „Sonderbedarfs-BEZ für politische Führung alt" zuentnehmen.
Problematische Finanzierung
" Durch diese Art der Finanzie-rung ist das Ausgleichssystem kei-neswegs einfacher und transpa-renter geworden, zudem ist sie der
Sache nach problematisch. Dasgilt einmal für die Tilgungs-streckungen: Der Fonds „Deut-sche Einheit" läuft damit nicht -wie bisher geplant - im Jahre 2015aus, sondern erst im Jahre 2019;dann ergibt sich ein Schulden-stand von 12,8 Mrd. DM, der inden Bundeshaushalt übernommenwird9. Dadurch müssen insgesamtmehr Zinsen gezahlt werden, dieBelastungen werden auf weitereJahre ausgedehnt. Das alles istkein Beitrag zu der vom Bundes-minister der Finanzen propagiertennachhaltigen Finanzpolitik, dieauch und gerade die Interessenzukünftiger Steuerzahler beachtensoll. Im Übrigen stellt die Tilgungs-streckung eine versteckte Kreditfi-nanzierung in einem Nebenhaus-halt dar, was zwar nicht die Ver-schuldung des gesamten öffentli-chen Haushalts reduziert, abersehr wohl die Verschuldung in denHaushalten von Bund und Län-dern.
Die Übernahme der bisherigenZins- und Tilgungsverpflichtungender Länder eröffnet dem Bund zu-dem noch einen weiteren Vorteil:Die erhöhten Tilgungsleistungendes Bundes und die offenbar ge-plante Einstellung des Fonds„Deutsche Einheit" in den Bundes-haushalt ab dem Jahre 2005 ver-ringern die Nettokreditaufnahmeim Bundeshaushalt. Das Ziel, bis
7 Auch der Bundesminister der Finanzenhatte erhebliche Schwierigkeiten, diese Re-gelung verständlich darzustellen, wie demProtokoll der Pressekonferenz vom 23.6.2001 (S. 7 ff.) zu entnehmen ist.8 Trotz Senkung des Länderanteils an derUmsatzsteuer gewinnen einige Bundeslän-der. Das ist darauf zurückzuführen, dass dieBedeutung der Ergänzungsanteile zunimmt(vgl.'"Fußnote 3).9 Wenn der Bund nachweisen kann, dassdie Restschuld im Fonds „Deutsche Einheit"Ende des Jahres 2019 aufgrund der tatsäch-lichen Zinsentwicklung den Betrag von 12,8Mrd. DM übersteigt, müssen die westdeut-schen Länder (einschließlich Berlin) denübersteigenden Betrag zu 53,3% ausglei-chen.
430 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRACH
Vergleichsberechnung Bundesstaatlicher Finanzausgleichzwischen der bisherigen Regelung und der Neuregelung1
(Gewinne [+] und Verluste [-] in Mill. DM)
AuswirkungenUmsatzsteuer-
ausgleich[1]
Nordrhein-Westfalen
Bayern
Baden-Württemberg
Niedersachsen
Hessen
Rheinland-Pfalz
Schleswig-Holstein
Saarland
Hamburg
Bremen
Summe Westländer:
Berlin
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen
Brandenburg
-1516,2
-1025,0
-883,1
831,9
-509,9
230,7
-27,6
97,5
-143,9 •
-55,8
-3001,5
128,5
138,1
69,3
64,5
96,6
Mecklenburg-Vorpommern 54,5
Summe Ostländer:
Summe Gesamt:
423,0
-2450,0
AuswirkungenLänderfinanz-
ausgleich[2]
11,5
176,3
54,5
-154,9
122,3
120,9
91,9
-17,1
2,2
-77,8
329,6
-697,7
39,1
94,5
63,6
112,3
58,6
368,1
0,0
AuswirkungenFehlbetrags-
BEZ[3]
0,0
0,0
0,0
-1136,7
0,0
-544,1
-208,7
-106,4
0,0
103,2
-1892,7
655,6
-51,2
0,0
-4,2
-27,3
7,3
-75,4
-1312,4
AuswirkungenBEZ politische
Führung alt[4]
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-219,0
-164,0
-153,0
. 0,0
-126,0
-662,0
-219,0
0,0
-164,0
-164,0
-164,0
-1.64,0
-656,0
-1537,0
AuswirkungenFonds „Deutsche
Einheit"[5]
1837,9
1248,2
1079,4
780,2
631,0
396,5
275,7
105,4
204,7
75,2
6634,3
215,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6850,0
AuswirkungenBEZ politischeFührung neu
[6]
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
90,0
104,0
124,0
0,0
118,0
436,0
85,0
50,0
103,0
109,0
108,0
120,0
490,0
1011,0
Auswirkungeninsgesamt
[7]
333,2
399,5
250,8
320,5
243,3
75,0
71,3
50,3
63,0
36,8
1843,8
168,1
175,9
102,8
68,9
125,6
76,4
549,7
2561,6
1 Für das Jahr 2005 auf Basis der Steuerschätzung Mai 2001.
Que l l e : Ergebnisprotokoll Sonder-Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder am 22723. Juni 2001. Eigene Berechnungen.
zum Jahre 2006 diese auf null zureduzieren, wird damit erleichtert.Solche Buchungstricks sind nichtneu, sondern bereits bei der Über-nahme des Erblastentilgungsfondsin den Bundeshaushalt „gepflegt"worden. Die jetzt gefundene Lö-sung ist also eine Fortsetzung der„kreativen Buchführung" im Bun-deshaushalt.
Offenbar war es - trotz der Zah-lungen des Bundes - schwierig, einModell zu konstruieren, bei dem al-le Länder gewinnen konnten. Dasaber war das erklärte Ziel der Mini-sterpräsidenten und ihrer Finanz-minister. Die Änderungen beimFonds „Deutsche Einheit" entlastendie alten Bundesländer (einschließ-lich Berlin) wie in Spalte 5 derTabelle dargestellt. Auch nach die-ser Operation bleiben immer nochfür einige Länder Verluste. Diesesind sodann über Zahlungen von
„BEZ für Kosten der politischenFührung neu" kompensiert wor-den. Die dabei festgesetzten Be-träge haben mit den tatsächlichenKosten der politischen Führungoder der Größe eines Landesüberhaupt nichts zu tun, sondernsind so festgesetzt worden, dasses keine Verlierer der „Reform" ge-geben hat. Das ohnehin umstritte-ne Instrument der Sonder-BEZ fürpolitische Führung ist mit diesemVorgehen wohl endgültig diskredi-tiert worden. Im Grunde zeigt sich,was im Streit vor dem Bundesver-fassungsgericht schon behauptetworden war: Diese Art der BEZsind versteckte Fehlbetrags-BEZ.
An einem Beispiel sei dasVerteilungsergebnis noch einmaldemonstriert. Das NehmerlandRheinland-Pfalz verliert durch dieÄnderungen beim horizontalen Um-satzsteuerausgleich (Spalte 1),
beim Länderfinanzausgleich (Spal-te 2) und bei den BEZ (Spalten 3und 4) zunächst insgesamt 411,5Mill. DM. Dem steht ein Gewinnaus den Änderungen beim Fonds„Deutsche Einheit" von 396,5 Mill.DM gegenüber (Spalte 5). Insge-samt ergibt sich also ein Verlustvon 15 Mill. DM. Um auch diesesLand zu einem Gewinner zu ma-chen, wird eine „Sonderbedarfs-BEZ für politische Führung neu"von 90 Mill. DM gezahlt (Spalte 6).Im Ergebnis entsteht so ein Ge-winn von 75 Mill. DM (Spalte 7). Ei-ne Begründung für die Zahlungvon 90 Mill. DM wird nirgends ge-boten10. Landesintem ist die Rede
10 In dem Betrag von 90 Mill. DM sind 20Mill. DM enthalten, die nicht der Bund tragensoll, sondern die „zu Lasten der Länderge-samtheit" gehen. Einzelheiten sind nichtfestgelegt worden. Offenbar ist geplant, wei-tere 20 Mill. DM vom Umsatzsteueranteil derLändergesamtheit an den Bund zu übertra-gen.
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 431
ZEITGESPRACH
von einer Kompensation der ho-hen Konversionslasten. Das wäredie Berücksichtigung einer Son-derlast und hätte nichts mit denhohen Kosten der politischenFührung in den kleinen Bundeslän-dern zu tun. Mit dieser Art derSonderbedarfs-BEZ ist offenbardie Stellschraube gefunden wor-den, um politische Kompromissezu ermöglichen.
Solidarpakt II
Dass die neuen Bundesländerihre Zustimmung zu den Änderun-gen des Länderfinanzausgleichsnur geben wollten, wenn gleichzei-tig der Solidarpakt II geregelt wür-de, ist nachvollziehbar. Es ist da-von auszugehen, dass noch aufJahre hinaus Transfers von Westnach Ost gezahlt werden müssen.In einem Sondergutachten 1991hat der Sachverständigenrat zurBegutachtung der gesamtwirt-schaftlichen Entwicklung11 als Be-gründung für solche Transfers ei-nen Nachteil in der Infrastrukturgesehen, der ein wesentlichesWachstumshemmnis für die Ent-wicklung in den neuen Länderndarstellt. Da solche Infrastruktur-mängel auch heute noch bestehen
- nicht nur im Verkehrsbereich -,scheinen weitere Transfers von da-her begründet zu sein.
Kritisch sind allerdings die steu-erliche Förderung oder die Sub-ventionierung privater Investitio-nen zu beurteilen. In der Anfangs-phase mag es geboten gewesensein, die externen Effekte (unge-klärte Eigentumsverhältnisse, inef-fiziente Verwaltung, Infrastruktur-nachteile) auf diese Weise zu kom-pensieren. Dies dürfte inzwischenaber bewerkstelligt sein, so dassdie Investitionsförderung nur nochüber die Gemeinschaftsaufgabe„Verbesserung der regionalenWirtschaftsstruktur" vertretbar ist- und das in eigener Regie der
neuen Länder. Die Investitionszu-lage sollte dagegen über das Jahr2004 hinaus nicht mehr gezahltwerden12.
Die weiteren Zahlungen vonWest nach Ost sind ein Akt der So-lidarität im Bundesstaat. Hinsicht-lich der Ausgestaltungen ist offen-bar nicht diskutiert worden, ob derBund oder die westlichen Länderoder beide gemeinsam leisten sol-len. Wie selbstverständlich wirdder Bund in die Pflicht genommen.Ob dafür allerdings 306 Mrd. DMerforderlich sind, hat der Bundnicht mehr überprüft; auf Kostender Steuerzahler sind die seit lan-gem bestehenden Forderungender neuen Länder einfach über-nommen und zeitlich lediglich et-was gestreckt worden. Zuvor hatteder Bund ganz andere quantitativeVorstellungen - nicht zuletzt ge-stützt durch ein Gutachten desDeutschen Instituts für Wirt-schaftsforschung (DIW).
Effiziente Verwendungder Mittel?
Solidarität verlangt aber auch,dass im Interesse der Geber dieeffiziente Verwendung der Mittelgesichert ist. Dafür braucht manZweckbindungen, möglicherwei-se Eigenbeteiligungen, Kontrollenund zeitliche Begrenzungen. Dieersten drei Punkte sind bei denjetzt getroffenen Regelungen nichtoder nicht hinreichend berücksich-tigt worden. Es kommt nochschlimmer: Die bisher gezahltenInvestitionshilfen, die als Finanzhil-fen nach Art. 104 a Abs. 4 GGzweckgebunden waren, werden zuBundesergänzungszuweisungen,die ungebundene Transfers zurfreien Verfügung der Empfänger-länder darstellen. Sinnvoll wäre esgewesen, umgekehrt vorzugehen:Die Investitionshilfen hätten in derbisherigen Form beibehalten unddie Sonderbedarfs-BEZ, die zur
Schließung der Infrastrukturlückegezahlt werden, hätten auch in derForm der Finanzhilfen nach Art.104 a Abs. 4 GG gezahlt werdensollen. Soweit die Sonderbedarfs-BEZ dem Ausgleich kommunalerFinanzschwäche dienen, ist diefreie Verwendung der Mittel unbe-denklich, da es um Steuerersatzgeht13.
Nach dem Ergebnisprotokoll derSonderkonferenz der Ministerprä-sidenten erhalten die neuen Län-der die Mittel „zur aufbaugerech-ten Verfügung", und sie überneh-men „die politische Verantwortungfür den Erfolg der Mittelverwen-dung". Das reicht als Zweckbin-dung nicht aus. Die neuen Länder(einschließlich Berlin) sollen jähr-lich dem Finanzplanungsrat (derkeinerlei Entscheidungskompeten-zen hat) „Fortschrittsberichte Auf-bau Ost" vorlegen, „in denen ihreFortschritte bei der Schließung derInfrastrukturlücke, die Verwendungder Mittel aus dem Solidarpakt IIund die finanzwirtschaftliche Ent-wicklung ... darzulegen sind". Inder gleichen Sitzung des Finanz-planungsrates soll der Bund seineBewertung der jeweiligen Fort-schrittsberichte vorlegen.
Ob solche Kontrollen jedochausreichen, muss nach bisherigenErfahrungen bezweifelt werden.Auch beim Solidarpakt I war
11 Sondergutachten vom 13.4.1991, abge-druckt in: Sachverständigenrat zur Begut-achtung der gesamtwirtschaftlichen Ent-wicklung: Jahresgutachten 1991/92, S. 251ff.12 Nach einem Entschließungsantrag derFraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNENund PDS vom 7.7.2001 wird die Bundesre-gierung allerdings „um Prüfung gebeten, wiedie aufbaupolitischen Zielsetzungen der In-vestitionszulage über das Jahr 2004 hinauserhalten werden soll", (S. 3).13 Würde man - wie oben vorgeschlagen -den Ausgleich der kommunalen. Finanz-schwäche über die volle Berücksichtigungder Gemeindesteuerkraft anstreben, würdenhöhere Transfers im Länderfinanzausgleichan die neuen Bundesländer fließen. Auchdiese Mittel stünden zur freien Verfügung.
432 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRÄCH
gemäß § 11 Abs. 4 Satz 2 Finanz-ausgleichsgesetz vorgesehen,dass die Sonderbedarfs-BEZ we-gen teilungsbedingter Sonderlas-ten „im Jahre 1999 im Falle einerwesentlichen Abweichung von denzugrunde gelegten Erwartungenvon Bund und Ländern gemein-sam überprüft" werden sollten.Diese Überprüfung hat sich in derWeise abgespielt, dass die neuenBundesländer einen Bericht er-stellt haben, den der Bundesfi-nanzminister zustimmend zurKenntnis genommen hat. Eine par-lamentarische Beteiligung an die-sem Verfahren hat es nicht gege-ben. Für die „Fortschrittsberichte"droht Ähnliches. Parlament undBürger haben aber ein Recht dar-auf, über die zweckgerechte Ver-wendung der erheblichen Mittel in-formiert zu werden. Das wird nichtmit „Fortschrittsberichten" derLänder, sondern nur auf der Basisvon Evaluationen z.B. der For-schungsinstitute möglich sein.Wichtige Voraussetzung wäreauch, dass vor der Vergabe der In-frastrukturmittel Rahmenpläne er-stellt werden, in denen festgelegtwird, welche Infrastruktur-Investi-tionen in welcher zeitlichen Rei-henfolge vorgenommen werdensollen.
Dominierende Rolle der BEZ
Die BEZ, die nach der Verfas-sung nur subsidiären Charakter imAusgleichssystem haben sollen,werden quantitativ auch weiterhineine dominierende Rolle spielen.Von den geplanten Transfers inHöhe von insgesamt 306 Mrd. DMsollen 206 Mrd. DM (Korb I) in die-ser Form gezahlt werden. Alle be-rechtigten Kritikpunkte an denBEZ im Urteil des Bundesverfas-sungsgerichtes sind unbeachtetgeblieben. Die restlichen 100 Mrd.DM (Korb II) des Gesamtbetragsvon 306 Mrd. DM sollen für Wirt-schaftsförderung eingesetzt wer-
den. Auch dafür müssen Zweck-bindung, Kontrollen und degressi-ve Gestaltung verlangt werden.
Die Sonderbedarfs-BEZ sollen -wie bisher - nach der Einwohner-zahl verteilt werden. Das kann inkeinem Fall akzeptiert werden;denn es wäre nur zu vertreten,wenn die Infrastrukturlücke unddie kommunale Finanzschwächegleichmäßig für das gesamte Ge-biet der neuen Bundesländer be-stehen würden. Das mag unmittel-bar nach der Vereinigung im Jahre1990, vielleicht auch noch bei derBeschlussfassung über den Soli-darpakt I im Jahre 1993 gegoltenhaben. Inzwischen haben sichbeim Aufbau der Infrastruktur undder Wirtschaftsbasis erhebliche re-gionale Unterschiede ergeben.Das verlangt aber, dass die Son-derbedarfs-BEZ nicht mehr nachder Einwohnerzahl verteilt werden,sondern nach Indikatoren, die Auf-schluss über die noch bestehen-den Defizite in der Infrastruktur,über die Leistungskraft und die in-zwischen erreichte kommunaleSteuerkraft geben. BEZ werdengrundsätzlich an die Länder ge-zahlt; keineswegs gesichert ist,dass und in welchem Umfang dieMittel an die Kommunen weiterge-leitet werden, die in vielen Fällen dieInfrastruktur-Investitionen vorzu-nehmen haben.
Wie sich die Entwicklung in denneuen Ländern abspielen wird,kann heute nicht eindeutig vorher-gesagt werden. Ob nach dem Jah-re 2020 weitere Zahlungen erfor-derlich sind und wie sich dieseentwickeln, ist nicht abzusehen.Insoweit darf auch die kategori-sche Entscheidung des Kanzlers,es werde keinen Solidarpakt III ge-ben, nicht ganz ernst genommenwerden. Das Gleiche gilt für dieZusage der neuen Länder, nachdem Jahre 2019 keine teilungsbe-dingten Sonderlasten mehr gel-tend zu machen. Man sollte auch
nicht ausschließen, dass die Lei-stungen an die neuen Länder inden kommenden Jahren deutlichreduziert werden können. Insoweitsollte man das Leistungsvolumenvon 306 Mrd. DM eher als Ziel-größe interpretieren.
Wenn die Bundesregierung abergenau weiß, dass die Zahlungenan die neuen Bundesländer derHöhe nach zurückgehen und imJahre 2020 ganz eingestellt wer-den können, dann hätte man auchein Wort zum Solidaritätszuschlagerwarten dürfen. Diese Sonderbe-lastung müsste dann wenigstensschrittweise zurückgeführt wer-den. Dazu findet der Bürger in denVereinbarungen leider kein einzi-ges Wort. Es gibt nur die Bemer-kung des Bundesministers der Fi-nanzen, der Solidaritätszuschlagsei wohl noch für lange Zeit not-wendig. Auch das passt nicht zurbisher betriebenen Finanzpolitik,die Steuersenkungen versprochenhat.
Was wird aus den EU-Hilfen?
Das Finanzvolumen des KorbesII beträgt derzeit über 10 Mrd. DMjährlich, dazu kommen EU-Struk-turfondsmittel in Höhe von rund 20Mrd. DM pro Jahr. Auch dieseTransfers sind für die Zukunft kei-neswegs gesichert. Würden dieheutigen Regelungen der EU-Strukturfonds unverändert auf eineerweiterte Gemeinschaft übertra-gen und die derzeit geltendeHaushaltsbegrenzung (1,27% desEU-Bruttosozialprodukts) einge-halten, dann würden die EU-Struk-turmittel weitgehend den Beitritts-ländern zufließen. Die bisherigenNutznießer, vor allem Spanien,aber auch viele Regionen in denneuen Bundesländern, müsstenentsprechend auf Transfers ver-zichten. Diese Regionen würdendurch den Beitritt der mittel- undosteuropäischen Länder rechne-
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 433
ZEITGESPRÄCH
risch nämlich relativ reicher (dasPro-Kopf-Einkommen würde über75% des Durchschnitts in der er-weiterten Union liegen), obwohlsich absolut an der Höhe des Ein-kommens nichts verändert hätte.
Die neuen Bundesländer habenbereits offen Druck auf die Bun-
desregierung ausgeübt, in Brüsseldurchzusetzen, dass die heutigenZahlungen aus den Strukturfondsauch, nach dem Beitritt der mittel-und osteuropäischen Länder geleis-tet werden. Ersatzweise fordernsie, dass der Bund entsprechendeMittel garantiert. Die Bundesregie-
rung hat aber bereits durch ihrenOstbeauftragten erklären lassen,dass der Bund keine „Gesamt-bürgschaft" für die bisherigen EU-Hilfen übernehmen werde. Hierkündigen sich bereits neue Aus-einandersetzungen an. Das Themawird also aktuell bleiben.
Thomas Lenk
Im „Schleier des Nichtwissens" das Maßstäbegesetzverabschiedet?
Mit der Vereinbarung der Re-gierungschefs der Länder
und des Bundeskanzlers vom 23.Juni 2001 konnte der jahrelangeStreit über die Neuordnung derBund-Länder-Finanzbeziehungenbeigelegt werden. Damit wurde dieBasis für drei verschiedene Ge-setzgebungsverfahren geschaffen:Nämlich für die Maßstäbegesetz-gebung, für das Finanzausgleichs-gesetz und den Solidarpakt II.
Diese ohnehin inhaltlich engverzahnten Gesetzgebungssach-verhalte wurden in den öffentlichgeführten Diskussionen vielfachnoch zusätzlich mit einer allgemei-nen Finanzverfassungsdiskussionüber mehr Wettbewerbsföderalis-mus vermengt. Mehr Wettbewerbzwischen Ländern erfordert jedochzwingend, dass die Bundesländerüber weitgehende Aufgaben- undSteuerautonomie verfügen, was inder bundesdeutschen kooperati-ven Finanzverfassung so nicht ge-geben ist1. Dies bedeutet, dass beiden anstehenden Gesetzgebungs-verfahren im existierenden Verfas-sungsrahmen keine sinnvolle Im-plementierung von Wettbewerbs-föderalismus möglich ist. Eine fun-damentale Verfassungsreformwürde, wie beispielsweise die Fi-nanzverfassungsreform von 1969
belegt, annähernd eine Dekadebenötigen und damit den durchdas Verfassungsgericht vorgege-benen Zeitrahmen einer Neurege-lung bis 2004 vollkommen spren-gen.
Deshalb empfiehlt es sich, par-allel zu den jetzigen Gesetzge-bungsverfahren eine Sachverstän-digenkommission „Finanzverfas-sung" einzusetzen, die die derzei-tige Finanzverfassung — insbeson-dere die massiv kritisierten Bund-Länder-Mischfinanzierungen unddie Möglichkeit der Einführung ei-nes Steuertrennsystems - über-prüft und gegebenenfalls Vor-schläge für ein stärker wettbe-werbsorientiertes System ausar-beitet.
Das Maßstäbegesetz
Unabhängig davon konnte derDeutsche Bundestag am 5. Juli2001 aufbauend auf der Vereinba-rung vom 23. Juni den von derBundesregierung eingebrachten„Entwurf eines Gesetzes über ver-fassungskonkretisierende allge-meine Maßstäbe für die Verteilungdes Umsatzsteueraufkommens,für den Finanzausgleich unter denLändern sowie für die Gewährungvon Bundesergänzungszuweisun-gen (Maßstäbegesetz - MaßstG -)"
beschließen. Damit folgte der Ge-setzgeber dem Urteil des Bundes-verfassungsgerichts vom 11. No-vember 1999, in dem festgestelltwurde, dass der Gesetzgeber biszum Ende des Jahres 2002 „dasverfassungsrechtlich nur in unbe-stimmten Begriffen festgelegteSteuerverteilungs- und Aus-gleichssystem durch anwendbare,allgemeine, ihn selbst bindendeMaßstäbe gesetzlich zu konkreti-sieren und zu ergänzen" habe.
Das Maßstäbegesetz muss die-sem Urteil zu Folge „in zeitlichemAbstand vor seiner konkreten An-wendung im Finanzausgleichsge-setz beschlossen und sodann inKontinuitätsverpflichtungen ge-bunden werden, die seine Maßstä-be und Indikatoren gegen aktuelleFinanzierungsinteressen, Besitz-stände und Privilegien abschir-men. Auch wenn sich nicht ein all-gemeiner .Schleier des Nichtwis-sens' ...über die Entscheidungender Abgeordneten breiten lässt,kann die Vorherigkeit des Maßstä-begesetzes eine institutionelle Ver-fassungsorientierung gewährleis-ten, die einen Maßstab entwickelt,ohne dabei den konkreten Anwen-
1 Vgl. T. Lenk : Stellungnahme zum Maß-stäbegesetz, Deutscher Bundestag, 22. Mai2001.
434 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRÄCH
dungsfall schon voraussehen zukönnen". Ausgehend von diesemMaßstäbegesetz sollte dann in ei-nem zweiten Schritt ein neues Fi-nanzausgleichsgesetz entwickeltwerden.
Wie zu erwarten war, berücksich-tigten Bund und Länder sehr wohldie finanziellen Folgen des Maßstä-begesetzes für das anschließendzu verabschiedende Finanzaus-gleichsgesetz, wie eine dem Ergeb-nisprotokoll beigefügte Vergleichs-rechnung zeigt. Dennoch hätten dieMaßstäbe ihre Wirkung auf weitereFinanzausgleichsgesetze, deren fi-nanzwirtschaftlichen Rahmbedin-gungen heute nicht abschätzbarsind, haben können, hätte der Ge-setzgeber nicht quasi in letzter Mi-nute die Geltungsdauer des Maß-stäbegesetzes von vornherein aufden 31.12.2019 begrenzt (§ 17MaßstG) und damit seine Scheuvor einem zu dichten „Schleier desNichtwissens" gezeigt.
Finanzwirtschaftliche FolgenvFür eine finanzwissenschaftliche
abschließende Beurteilung desMaßstäbegesetzes ist es noch zufrüh, da seine finanzwirtschaftli-chen Wirkungen erst im Zusam-menhang mit dem noch, ausste-henden Finanzausgleichsgesetzanalysiert werden können. So istim § 2a MaßstG eine Sicherung ei-nes Eigenbehalts vorgesehen, je-doch erschließt sich einem am Ge-setzgebungsverfahren Nichtbetei-ligten der Sinn der Formulierungnicht unmittelbar2.
Mit Hilfe der ebenso verab-schiedeten Entschließung zumMaßstäbegesetz kann jedoch ver-mutet werden, dass damit dasPrämienmodell gemeint sein könn-te, das die gegenüber dem Vorjahrüberdurchschnittlichen Steuer-mehreinnahmen bzw. unterdurch-schnittlichen Steuermindereinnah-men aus Einkommen- und Körper-
schaftsteuer sowie den Landes-steuern je Einwohner im Länderfi-nanzausgleich zu 12% ausgleichs-frei stellt. Diese Eigenbehalte sindjedoch weder in der dem Ergebnis-protokoll beigefügten Tabelle nochin der Tabelle dieses Beitragesberücksichtigt, so dass sich dieausgewiesenen Werte für die ein-zelnen Bundesländer noch we-sentlich ändern können, abhängigvon den Steuerzuwächsen 2004auf 2005.
In § 3 MaßstG wurde zwar dasDeckungsquotenprinzip für dievertikale Umsatzsteuerverteilungzwischen Bund und Ländern fest-geschrieben, aber auf eine genaueDefinition, wie es umgesetzt wer-den soll, wurde verzichtet. Nachwie vor gibt es diesbezüglich er-hebliche Meinungsunterschiedezwischen Bund und Ländern. Da-mit fehlt noch eine wesentliche Vor-aussetzung für das neue Finanz-ausgleichsgesetz3.
Erfreulich klar ist die neue Be-messung der Finanzkraft der Bun-desländer in § 9 MaßstG. Dortwerden als ausgleichserheblicheEinnahmen grundsätzlich alle Ein-nahmen von Ländern und Gemein-den sowie Gemeindeverbändendefiniert. Nur wenn eine umfassen-de Abbildung des kommunalen Fi-nanzbedarfs nicht möglich ist, darfein Abschlag für den nicht berück-sichtigten abstrakten Mehrbedarfvorgenommen werden4. Laut Eini-gung vom 23.6. soll die kommuna-le Finanzkraft im kommenden Fi-nanzausgleich zu 64% mit einbe-zogen werden. Dies hat zur Kon-sequenz, dass Länder mit reichenGemeinden gegenüber Ländernmit Steuer- und strukturschwachenGemeinden nicht mehr so sehr be-vorteilt werden, wie beim gegen-wärtigen Finanzausgleich, in demein pauschaler Abschlag von 50%praktiziert wird. Somit werden dietatsächlich vorhandenen Leis-
tungsunterschiede zwischen Län-dern und ihren Kommunen deutli-cher in der Berechnung ausgewie-sen (siehe Zeile 6, Tabelle 2).
Sonderlage Ostdeutschlands
Um die erzielte Einigung, die ei-nige Ministerpräsidenten als „Siegdes Föderalismus" bezeichneten,finanzwirtschaftlich beurteilen zukönnen, ist es notwendig, diesemit dem bestehenden (Transfer-)System zu vergleichen. Seit demBeitritt der neuen Länder zur Bun-desrepublik Deutschland geltendie westdeutschen rechtlichen Re-gelungen im Wesentlichen auchdort. Finanzwirtschaftlich relevantsind insbesondere jene Normen,die die staatliche Aufgabenerfül-lung betreffen. Damit diese auch inden neuen Bundesländern adä-quat eingehalten werden können,war es notwendig, eine aufgaben-gerechte Finanzausstattung dieserLänder sicherzustellen.
Da jedoch die neuen Bundes-länder im Ergebnis der primärenSteuerertragsverteilung des Grund-gesetzes vor Umsatzsteuer- ver-teilung nur ein Steueraufkommenvon unter 40% des Durchschnitteserreichen, ist es Aufgabe der Um-satzsteuerverteilung, des Länderfi-nanzausgleichs sowie der ergän-zenden Zuweisungen des Bundes(sogenannte Bundesergänzungs-zuweisungen) für die erforderlicheFinanzausstattung zu sorgen. Beiden Solidarpakt-I-Verhandlungenwurde klar, dass dazu mittelfristig
2 „Von Mehr- oder Mindereinnahmen ge-genüber den länderdurchschnittlichen Ein-nahmen sowie von überdurchschnittlichenMehreinnahmen oder unterdurchschnittli-chen Mindereinnahmen je Einwohner ge-genüber dem Vorjahr muss dem betreffen-den Land ein Eigenbehalt verbleiben." (§2aMaßstG.)3 Ebenso wie bei der Deckungsquote ist im§ 12 MaßstG .der Begriff der Leistungs-schwäche noch genauer zu definieren, sodass auch hier noch einiger Interpretations-spielraum besteht.4 Siehe dazu insbesondere T. Lenk :Aspekte des Länderfinanzausgleichs, Frank-furt u.a., 2001, S. 75 f.
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 435
ZEITGESPRÄCH
jährlich ungefähr 50 Mrd. DM in dieneuen Bundesländer fließen müs-sten. Im Jahr 2000 wurden insge-samt 64,4 Mrd. DM zwischen denstaatlichen Gebietskörperschaftentransferiert; daran hatten die neu-en Länder einen Anteil von über80%.
Auch die der Einigung zugrundeliegende Steuerschätzung für dasJahr 2005 geht von einer erhebli-chen Streuung des Steueraufkom-mens aus: So werden für die ost-deutschen Flächenländer folgendePro-Kopf-Steueraufkommen (vorUmsatzsteuerverteilung) ange-nommen: Brandenburg 39%,Sachsen 34%, Mecklenburg-Vor-pommern 34%, Sachsen-Anhaltund Thüringen 3 1 % des Länder-durchschnitts. Dagegen werdenbeispielsweise das ärmsteFlächenland der alten Bundesre-publik - das Saarland - mit 78%und das reichste - Hessen - mit146% des Länderdurchschnittsveranschlagt (weitere Werte sieheZeile 3, Tabelle 2). Diese Zahlenbelegen zusammen mit den imletzten Jahr von den Wirtschafts-forschungsinstituten erstellten „In-frastrukturgutachten", dass dieSonderlage Ostdeutschlands wei-terhin ein hohes Transfervolumenerfordert. Deshalb musste für dieZeit nach Ablauf des gegenwärti-gen Solidarpaktes Ende 2004 eineadäquate Anschlusslösung gefun-den werden, d.h., dass ab 2005zunächst ein ähnliches Transfervo-lumen erforderlich sein wird.
Der Solidarpakt II
Der Solidarpakt II besteht sei-tens des Bundes aus zwei Körben:D Im ersten Korb stellt der Bundden ostdeutschen Ländern ein-schließlich Berlin zum Abbau tei-lungsbedingter. Sonderlasten (In-frastrukturlücke, unterproportiona-le kommunale Finanzkraft) degres-siv abnehmende Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
im Rahmen des Länderfinanzaus-gleichs zur Verfügung. Beginnendmit 20,6 Mrd. DM im Jahre 2005bis hin zu 4,1 Mrd. DM im Jahre2019 betragen diese Zuweisungeninsgesamt 206 Mrd. DM über diegesamte Laufzeit.
D Im zweiten Korb wird dem Auf-bau Ost weiterhin eine hohe Prio-rität im Bundeshaushalt zugemes-sen, so dass auch weiterhin über-proportionale Leistungen für dieostdeutschen Länder gewährleis-tet sind. Zielgröße ist dabei für die15 Jahre des Solidarpakts II einBetrag von insgesamt 100 Mrd.DM. Dies würde gegenüber demStatus quo, in dem jährlich auf die-se Art und Weise 10 Mrd. DM indie neuen Bundesländer fließen,eine durchschnittliche Kürzung umein Drittel bedeuten.
Struktur des zukünftigenFinanzausgleichs
Kernstück der Einigung vom23.6. ist jedoch die Struktur deszukünftigen Finanzausgleichs. Umdiese genauer analysieren zu kön-nen, ist es notwendig, auf die ein-zelnen Stufen der Steuerverteilungnäher einzugehen. Diese stufen-weise Steuerverteilung geschiehtin der Bundesrepublik Deutsch-land mit dem Ziel, die oben aufge-zeigte starke Streuung der Steuer-aufkommen der Länder zu redu-zieren. Zu diesem Zweck erfolgt
D noch im Rahmen der primärenSteuerverteilung der Umsatzsteu-ervorwegausgleich,
D im Rahmen der sekundärenSteuerverteilung der eigentlicheLänderfinanzausgleich,
D die sogenannten Bundesergän-zungszuweisungen und schließlich
G die Verteilung der Lasten ausdem Fonds „Deutsche Einheit".
Um ein neue Lösung im Vertei-lungsstreit zwischen den Bundes-ländern zu erreichen, mussten die-
se stark miteinander verzahntenStufen im Paket verhandelt wer-den.
Zunächst kann hierzu festgehal-ten werden, dass das vorliegendeErgebnis für die neuen Bund/Län-der-Finanzbeziehungen zu einerVerschiebung zwischen den ge-nannten Stufen führt, da der Bunddie Annuitätenzahlungen für denFonds „Deutsche Einheit" ab 2005komplett übernimmt. Dadurch ent-lastet er die (alten) Bundesländerum ,6,85 Mrd. DM. Daneben über-nimmt er auch die Mitfinanzierungder Hafenlasten in Höhe von75 Mill. DM5. Im Gegenzug erhältder Bund vom Umsatzsteueranteilder Länder jährlich einen Festbe-trag in Höhe von 2,587 Mrd. DMund zahlt im Verhältnis zum Statusquo 1,84 Mrd. DM weniger Bun-desergänzungszuweisungen. Derverbleibende Rest von 2,5 Mrd. DMwird als Einigungszuschuss be-zeichnet, ohne den es wahrschein-lich nicht zu dieser Einigung ge-kommen wäre. Dadurch wird evi-dent, warum alle Länderregierung-schefs mit dem Ergebnis hoch zu-frieden sein können (vgl. Tabelle 1).
Im Rahmen des Finanzaus-gleichs, der zudem in den Ver-handlungen wesentlich modifiziertwurde, verteilt sich der Einigungs-gewinn aufgrund der kompliziertenRegelungen nicht gleichmäßig aufdie Bundesländer.
Die Umsatzsteuerverteilung
Der erste bedeutsame Teil desFinanzausgleichmechanismus istdie Umsatzsteuerverteilung. Maß-stab für die horizontale Verteilungdes Länderanteils an der Umsatz-steuer auf die einzelnen Ländersind weiterhin die Einwohnerzah-
5 Wie die Refinanzierung dieser vom Bundübernommenen Zahlung erfolgen soll, istderzeit noch offen und muss im weiteren Ge-setzgebungsverfahren geprüft werden. Indiesem Beitrag wird für die Berechnung derVerteilungswirkungen angenommen, dassdies ebenfalls über die vertikale Umsatzsteu-erverteilung geschehen könnte.
436 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRACH
Tabelle 1Übersicht über die Lastenverschiebung zwischen Bund und Ländern
Summe = Einigungsbeitrag des Bundes = 2,499 Mrd. DM
-6,850 Mrd. DM
+ 2,587 Mrd. DM
+ 1,313 Mrd. DM
+ 0,526 Mrd. DM
- 0,075 Mrd. DM
= - 2,499 Mrd. DM
len. Dies lässt sich einerseits alsVerteilung nach regionaler Steuer-kraft interpretieren, wenn von bun-desweit einheitlichem Pro-Kopf-Verbrauch ausgegangen wird, an-dererseits stellt das Kriterium derEinwohnerzahl einen pauschalie-renden Bedarfsmaßstab dar. Da-mit geht von der Umsatzsteuerver-teilung eine nivellierende Wirkungaus, die erheblich durch die Ergän-zungsanteile an finanzschwacheLänder (bis zu 25% des Länderan-teils am Umsatzsteueraufkommen)verstärkt wird. Im Gegensatz zumStatus quo, in dem mit Hilfe diesesVorwegäusgleichs die Steuerkrafteines jeden Landes auf 92% derländerdurchschnittlichen Steuer-kraft angehoben wird6, kommt eszukünftig zu einem relativen Aus-gleich, in dem eine Steuer-schwäche bis 97% des Durch-schnittes zu 95% aufgefüllt wird.Die verbleibenden 3 Prözentpunk-te bis zum Durchschnitt werdendann nach einem degressiv von95% auf 60% sinkenden Tarif auf-gefüllt. Beabsichtigt ist mit einersolchen Tarifgestaltung, Anreizezur Pflege und Erweiterung der ei-genen Steuerquellen zu implemen-tieren.
Im Ergebnis führt diese neuehorizontale Verteilungsregel zu-sammen mit der geänderten verti-kalen Verteilung zwischen Bundund Ländergesamtheit (pauschaleAbführung von 2,587 Mrd. DM anden Bund) auf dieser Stufe zu denin Zeile 4 der Tabelle 2 ausgewie-senen Gewinnen und Verlusten der
einzelnen Länder. Hauptgewinnerist Niedersachsen (Nl) mit 103,66DM/Einw., gefolgt vom Saarlandmit 89,45 DM/Einw., währendNordrhein-Westfalen (NW), Bayern(BY), Baden-Württemberg (BW),Hessen (HE) und Hamburg (HH)jeweils mit 85,93 DM/Einw. diehöchsten Verluste zu verzeichnenhaben. Ob dieses Ergebnis der be-absichtigten Anreizerhöhung dient,kann in Frage gestellt werden.
Da durch die - mit der Umsatz-steuerverteilung abgeschlossene -primäre Steuerverteilung nicht füralle Gebietskörperschaften sicher-gestellt werden kann, dass dasSteueraufkommen'für die Erfüllungder zugewiesenen Aufgaben aus-reicht, folgt als sekundäre Vertei-lung der eigentliche Länderfinanz-ausgleich (LFA). Beim Länderfinanz-ausgleich werden die Finanzkraft-unterschiede zwischen den Län-dern durch horizontale Transfersverringert. Als Bemessungsgrund-lage der Ausgleichszuweisungenund -beitrage wird für jedes Landdie Finanzkraftmesszahl mit derentsprechenden Ausgleichsmess-zahl, welche den Bedarf des Lan-des einschließlich seiner Gemein-den repräsentieren soll, verglichen.
Feststellung der Finanzkraft
Bei der Feststellung der Finanz-kraft wird zunächst vom tatsächli-chen Steueraufkommen einesLandes ausgegangen, wobei eini-ge Küstenländer im Status quozum Abzug von Hafenlasten be-rechtigt sind. Bei der Neuregelung
wurden die Hafenlasten im Rah-men des Länderfinanzausgleichseliminiert7. Durch den Wegfall derHafenlasten schlägt die Neurege-lung der Umsatzsteuerverteilung invollem Umfang auf den Landesan-teil bei der Finanzkraftberechnungdurch. Zu diesem Landesanteilwerden die Steuereinnahmen derGemeinden hinzugerechnet, wasvon großer finanzieller, Bedeutungist, da die Berücksichtigung derGemeindefinanzkraft im Maßstä-begesetz neu geregelt wurde.Durch den um 14 Prozentpunktehöheren Ansatz werden die Dis-krepanzen zwischen finanzstarkenund -schwachen Ländern stärkerausgewiesen (Zeile 6, Tabelle 2).So steigen die Gemeindefinanz-kraftzahlen in Hamburg (HH) um400,63 DM/Einw.8, in Hessen (HE)um 317,94 DM/Einw., in Baden-Württemberg (BW) um 285,81DM/Einw. und in Bayern (BY) um264,73 DM/Einw., während sie sichin den neuen Bundesländern (ohneBerlin) im Durchschnitt lediglich um96,67 DM/Einw. erhöhen. Darinzeigt sich die bislang vorhandenestarke Begünstigung insbesondereder Zahlerländer.
Die Ausgleichsmesszahl (AMZ)entspricht der Finanzkraft, überdie die Länder pro Kopf im Durch-schnitt verfügen sollten. Dabeiwerden die Einwohnerzahlen derStadtstaaten bei der Länderfinanz-kraft mit dem Faktor 1,35 gewich-tet. Diese Regelung wurde unver-ändert fortgeschrieben, was si-cherlich für die Stadtstaaten alsein wichtiger Verhandlungserfolg
6 Zur Veranschaulichung der finanzwirt-schaftlichen Wirkung der alten Umsatzsteu-er-Verteilungsregeln vgl. beispielsweise T.Lenk , V. Te ich m a n n : Bei der Reformder Finanzverfassung die neuen Bundeslän-der nicht vergessen, in: WIRTSCHAFTS-DIENST, 79. Jg. (1999) H. 3, S. 164-173.7 Stattdessen erhalten nun alle Küstenlän-der vom Bund Zuweisungenjür ihre Seehä-fen (vgl. Zeile 24 Tabelle 2).8 Der Wert für Hamburg bezieht sich wie al-le anderen Pro-Kopf-Angaben auf unge-wichtete Einwohner!
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 437
ZEITGESPRÄCH
Tabelle 2Differenzen zwischen alter und neuer Regelung in den Bund-Länder-Finanzbeziehungen
(in DM pro Einwohner)
NW BY BW Nl HE SN RP ST SH TH BB MV SL BE HH HB
Einwohner am 31.03.2000 17994 12164 10480 7898 6052 4451 4028 2641 2778 2445 2600 1786 1070 3385 1708 662(in 1000)
Steuern der Länder vorUmsatzsteuerverteilung 3077 3291 3384 2427 4020 941 2593 846 2663 849 1063 931 2143 2613 4861 2848pro Einwohner
in % des Durchschnitts 111,61 119,38 122,76 88,04 145,80 34,13 94,04 30,67 96,61 30,78 38,57 33,77 77,73 94,78 176,34 103,31
1 Ein direkter Vergleich ist an dieser Stelle nicht mögl ich, da im geltenden Recht die Hafenlasten zu einer Minderung bei der Finanzkraft führ-ten. Deshalb hier nur die Pro-Kopf-Werte nach neuer Regelung.
438 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIM
ZEITGESPRACH
gewertet werden muss. Damit sollder besonderen Situation derStadtstaaten Rechnung getragenwerden, die als BallungszentrenLeistungen für das Umland erbrin-gen, ohne dass hierfür ein Aus-gleich über die Landesgrenzenhinweg existiert. Bei der Einwoh-nerveredelung der Gemeindefi-nanzkraft kam es mit der Neurege-lung zu einer begrüßenswertenVereinfachung9. Es wird eine kom-munale Einwohnerwertung fürdünnbesiedelte Länder wie folgteingeführt: Mecklenburg-Vorpom-mern (MV) 1,05, Brandenburg (BB)1,03 und Sachsen-Anhalt (ST)1,02; für die Stadtstaaten wird diekommunale Einwohnerwertungwie bei der Landeseinwohnerwer-tung auf 1,35 festgesetzt; alle an-deren Regelungen entfallen10.
Überarbeiteter Tarif
Zur Bestimmung der Aus-gleichszahlungen werden Finanz-kraftmesszahl und Ausgleichs-messzahl eines Landes zueinanderins Verhältnis gesetzt. Auf die hier-aus resultierende relative Positionbezieht sich der seit Jahrzehntenhöchst umstrittene Tarif des Län-derfinanzausgleichs. Durch ihnwerden im Status quo jedem Landmindestens 95% der Ausgleichs-messzahl garantiert. Ist die relativePosition über 100%, so ist das be-treffende Land ausgleichspflichtig.Dabei wird zur Zeit die überschüs-sige Finanzkraft bis zu 80% in dieBemessungsgrundlage eingerech-net. Um mehr Anreize zur Pflegeder eigenen Steuerquellen zu ge-währleisten, wurde der Tarif gründ-lich überarbeitet und hat sich demseit langem in der Literatur gefor-derten Tarifverlauf angenähert11.So werden zukünftig
D relative Positionen unter 80% zu75%,
D relative Positionen zwischen80% und 93% degressiv fallendvon 75% auf 70% und
D relative Positionen zwischen93% und 100% degressiv fallendvon 70% auf 44% aufgefüllt.
Der Abschöpfungstarif ist spiegel-bildlich:
D Relative Positionen zwischen100% und 107% werden progres-siv steigend von 44% auf 70%,
D relative Positionen zwischen107% und 120% werden progres-siv steigend von 70% auf 75% und
D relative Positionen über 120%werden mit 75% abgeschöpft.
Generell lässt sich feststellen,dass die damit vorgenommeneAbsenkung der tarifären Belastunginsbesondere durch die Verbreite-rung der Bemessungsgrundlage inFolge einer höheren Berücksichti-gung der Gemeindefinanzkraftmöglich wurde.
Obwohl die Finanzwissenschaftnahezu einstimmig die Abschaf-fung der Garantieklauseln insbe-sondere aus Transparenzgründenforderte, soll die durchschnittlicheAbschöpfung für jedes Geberlandauf 72,5% „gedeckelt" werden. Et-waige Ausfälle werden von Geber-und Nehmerländern jeweils zurHälfte getragen, und zwar unterBerücksichtigung der Reihenfolgeihrer Finanzkraft. Wie genau dieEinhaltung der Finanzkraftreihen-folge geschehen soll und was ge-schieht, wenn durch die Übernah-me von Ausfällen diese neue Ga-rantieklausel für ein weiteres Ge-berland oder sogar mehrere wirk-sam würde, ist derzeit offen, dadiese Fälle unter den gemachtenAnnahmen für das Simulationsjahr2005 nicht auftraten. Man darf ge-spannt sein, ob die neue Garantie-klausel wesentlich einfacher alsdie bisherige ausfällt.
Erhoffte Anreizwirkung fraglich
Auch das aus Anreizgründenvorgesehene Prämienmodell führtmit Sicherheit nicht zu mehr Trans-parenz. Gegenüber dem Vorjahr
sollen überdurchschnittliche Steu-ermehreinnahmen bzw. unter-durchschnittliche Steuerminder-einnahmen aus Einkommen- undKörperschaftsteuer sowie denLandessteuern je Einwohner zu12% im Länderfinanzausgleichausgleichsfrei gestellt werden. Dadiese Mehr- bzw. Mindereinnah-men nach Lage der Dinge frühes-tens im zweiten Halbjahr festste-hen, bedeutet dies, dass erst danneine einigermaßen solide Haus-haltsplanung in den einzelnenBundesländern möglich sein wird.Damit ist auch die erhoffte Anreiz-wirkung äußerst fraglich. Die Im-plementation eines theoretischüberzeugenden Anreizsystems isteben, wie auch bei der Anhörungdes Bundestages zum Maßstäbe-gesetz im Mai deutlich wurde, nurmit einer Änderung der Finanzver-fassung und einer damit verbun-denen Erhöhung der Aufgaben-und Steuerautonomie der Ländermöglich.
Die Summe der ausgleichs-pflichtigen Beiträge wird wie imderzeitigen System zur Summeder errechneten Ausgleichszuwei-sungen ins Verhältnis gesetzt. Dietatsächlichen Ausgleichsbeiträgewerden dann entsprechend pro-portional zu den ausgleichspflich-tigen Beiträgen festgesetzt, sodass ihre Summe genau demdurch die Ausgleichszuweisungenbestimmten Bedarf entspricht.
Aufgrund der geänderten Rege-lungen erhalten Berlin 206,59DM/Einw., Bremen 118,00 DM/
9 Auf die Darstellung der komplizierten ge-genwärtigen Einwohnergewichtung wird ausPlatzgründen verzichtet. Siehe beispielsweiseO. Geske : Der bundesstaatliche Finanz-ausgleich, München 2001, S. 134 ff.10 Alle in diesem Beitrag genannten Pro-Kopf-Werte beziehen sich auf reale Einwoh-ner und nicht, auf veredelte Einwohner, diefür die Berechnung des Länderfinanzaus-gleichs relevant sind.11 Vgl. beispielsweise T. Lenk : Reformbe-darf und Reformmöglichkeiten des deut-schen Finanzausgleichs, Baden-Baden1993, S. 369 ff.
WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII 439
ZEITGESPRACH
Einw., Niedersachsen 19,55DM/Einw. und das Saarland 16,01DM/Einw. weniger. Den größtenZugewinn im Länderfinanzaus-gleich im engeren Sinne hat Bran-denburg (BB) mit 43,26 DM/Einw.;die Länder Rheinland-Pfalz (RP),Mecklenburg-Vorpommern (MV),Schleswig-Holstein (SH) undSachsen-Anhalt (ST) können Zu-gewinne zwischen 30,04 und35,95 DM pro Kopf verzeichnen.
Zuweisungen des Bundes
Der Bund gewährt anschließendan den Länderfinanzausgleich ausseinen Mitteln leistungsschwa-chen Ländern Zuweisungen zurer-gänzenden Deckung ihres allge-meinen Finanzbedarfs (Fehlbe-trags-BEZ) sowie zum Ausgleichvon Sonderlasten (Sonderbedarfs-BEZ).
Dabei werden Fehlbetrags-BEZzur Deckung verbliebener Finanz-kraftlücken bisher in Höhe von90% des Betrages gewährt, derausgleichsberechtigten Ländernnach dem Länderfinanzausgleichan der Ausgleichsmesszahl fehlt.Damit sind derzeit jedem Landmindestens 99,5% der relativenFinanzkraftposition garantiert, wasungefähr der länderdurchschnittli-chen Finanzkraft entspricht.Zukünftig wird die Finanzkraft-lücke nur zu 99,5% berücksichtigtund zu 77,5% durch Fehlbetrags-BEZ aufgefüllt. Hierdurch spart derBund im Vergleich zum Status quo1,313 Mrd. DM. Geringere Fehlbe-trags-BEZ erhalten dadurch in Ver-bindung mit den geänderten Re-gelungen des Länderfinanzaus-gleichs insbesondere die LänderNiedersachsen mit -143,89DM/Einw., Rheinland-Pfalz mit-135,05 DM/Einw. und Schleswig-Holstein mit -75,04 DM/Einw.,während Berlin seine massivenVerluste im Länderfinanzausgleichvon 206,59 DM/Einw. zu einemgroßen Teil, nämlich mit 193,58DM/Einw., ausgleichen kann.
Da auch an den Fehlbetrags-BEZ prinzipiell festgehalten wurde,zeigt sich, dass der bundesdeut-sche Finanzausgleich nach wie vorseiner distributionspolitischenZielsetzung nachkommt. Auchhierin wird klar, dass die Forderungder Klägerländer nach mehr Wett-bewerb im Rahmen der bestehen-den Finanzverfassung deutlichüberzogen war. Die Einigung imBereich der Fehlbetrags-BEZ war,so kann man vermuten, auch des-halb möglich, weil Bayern, Baden-Württemberg und Hessen in die-sem Verteilungsschritt sowiesoweder Zahler noch Empfängersind.
Abgeltung von Sonderlasten
Die vom Bund gewährten BEZzur Abgeltung von Sonderlastenmüssen künftig explizit benanntund begründet werden. Sonderbe-darfs-BEZ dienen nicht dazu, ak-tuelle Vorhaben zu finanzierenoder finanziellen Schwächen ab-zuhelfen, die eine unmittelbare undvoraussehbare Folge von politi-schen Entscheidungen eines Lan-des sind. Zur Zeit werden folgendeSonderbedarfs-BEZ gewährt, diesich auch in den Grundsätzen des§14 MaßstG wiederfinden:
D Für überdurchschnittlich hoheKosten politischer Führung erhal-ten insgesamt neun Länder Son-derbedarfs-BEZ (sogenannte Pol.-BEZ). Hier bemängelte das Bun-desverfassungsgericht zu Rechtdie gegenwärtige Bemessung derZuweisungen und forderte einenhinreichend einsichtigen Maßstabfür die Gewährung dieser BEZ.Auch die Neuregelung sieht in § 14VI MaßstG solche Pol.-BEZ für einLand vor, das im Hinblick auf seineEinwohnerzahl mit diesen Kostenüberproportional belastet ist. Ins-gesamt zahlt der Bund zukünftigweniger Pol.-BEZ. Bis auf Sach-sen, das zusätzlich in den Bereichder Empfängerländer aufgenom-men wurde, müssen im Vergleich
alle bisherigen Empfänger in die-sem Bereich Einbußen erleiden,am deutlichsten Berlin, Rheinland-Pfalz und das Saarland mit 39,59DM/Einw., 32,03 DM/Einw. bzw.27,10 DM/Einw. (vgl. Zeile 20, Ta-belle 2).
D Die neuen Länder erhalten we-gen vereinigungsbedingter Lastenauch weiterhin Zuweisungen, wo-bei, wie schon erwähnt, die derzei-tigen Zuweisungen in diesem Be-reich in Höhe von 14 Mrd. DM mit6,6 Mrd. DM ehemaliger IfG-Mit-tel12 aufgestockt werden, so dasssich hier per saldo im Jahr 2005zunächst noch keine Änderung er-gibt. Jedoch werden diese Bun-desergänzungszuweisungen, wieschon erwähnt, ab 2006 bis zumJahr 2019 schrittweise auf4,1 Mrd. DM abgeschmolzen.
D Finanzschwache alte Bundes-länder erhalten übergangsweisedegressiv abnehmende BEZ, wel-che jene Belastungen abfedernsollen, die sich durch den weitge-henden Verlust eigener Aus-gleichsansprüche infolge der Ein-beziehung der neuen Länder inden Finanzausgleich ergaben. Die-se laufen 2004 endgültig aus.
D Ebenfalls 2004 beendet werdenBEZ zum Zwecke der Haushalts-sanierung für Bremen und dasSaarland. Jedoch erlaubt § 14 IVMaßstG auch zukünftig solcheBEZ als ein Instrument zur Sanie-rung des Haushaltes eines Landesaufgrund einer extremen Haus-haltsnotlage. Eine Gewährungsetzt zusätzlich voraus, dass dasbetreffende Land ausreichende Ei-genanstrengungen unternommenhat, um eine drohende Haushalts-notlage abzuwenden oder sich ausihr zu befreien. Weiterhin dürfenkeine ausgabenseitigen Sonder-bedarfe als Ursache für eine Haus-haltsnotsituation geltend gemachtwerden, die bereits im Wege ande-
12 Mittel nach dem Investitionsförderungsge-setz.
440 WIRTSCHAFTSDIENST 2001/VIII
ZEITGESPRACH
Gewinn pro Einwohner durch die Neuordnung derBund/Länder-Finanzbeziehungen
901
80
70
60
50
40
30
20
10
• 1 1IIMIMNW RP BW SH TH BY ST SN HE Nl MV SL BB BE HH HB
Untere Zeile: • Differenz pro Einwohner (DM/pro Kopf)
rer Hilfen abgegolten worden sind.Zudem werden diese BEZ nur mitstrengen Auflagen und einem ver-bindlichen Sanierungsprogrammgegeben.
D Darüber hinaus hat der Bund,wie oben schon erwähnt, die Fi-nanzierung der Hafenlasten inHöhe von 75 Mill. DM übernom-men. Für ihre Seehäfen erhaltendie Länder Hamburg 41 Mill. DM,Bremen 21 Mill. DM, Niedersach-sen und Schleswig-Holstein je-weils 4 Mill. DM und Mecklenburg-Vorpommern 5 Mill. DM.
Verschiebung derFinanzkraftreihenfolge
Im Ergebnis führen die BEZ zurAbgeltung von Sonderlasten nachwie vor zu einer Verschiebung derFinanzkraftreihenfolge der Länder.Wahrscheinlich haben die Kritikerinzwischen eingesehen, dass diesnicht als Verstoß gegen das Urteildes Bundesverfassungsgerichtesvon 1992 betrachtet werden kann.Wenn jedoch heute wie auch inZukunft Länder aufgrund von (poli-tisch anerkannten) Sonderlasten
Sonderbedarfs-BEZ gewährt wer-den, wird logischerweise diesenLändern auch pro Kopf mehr Geldzur Verfügung stehen, um dieseSonderlasten finanzieren zu kön-nen. Man kann nur hoffen, dasssolche (bewusst oder unbewusst)manipulativen, sachlich unange-brachten Berechnungen in künfti-gen Normenkontrollanträgen undin vielen vordergründigen Stellung-nahmen nicht mehr zu finden seinwerden.
Die Neuregelung des Fonds„Deutsche Einheit" (FdE) und da-mit die Übernahme der Tilgungs-und Zinslasten der Bundesländerdurch den Bund führt natürlich beiden alten Bundesländern zu er-heblichen Entlastungen, währenddie neuen Bundesländer von die-ser Regelung nicht unmittelbarprofitieren können. Die Spannbrei-te der Gewinne pro Kopf durchdiese Regelung reicht von119,86 DM/Einw. in Hamburg bis63,79 DM/Einw. in Berlin. Nur da-durch können insgesamt alle Län-der am Ende der Gesamtberech-nung ein positives Ergebnis aus-
weisen (vgl. vorletzte Zeile Tabelle2). So hätte die Nichtberücksichti-gung des Fonds „Deutsche Ein-heit" ein völlig anderes Vertei-lungsergebnis erbracht, in dessenFolge das gesamte Reformpakethätte anders austariert werdenmüssen. Die enorme Entlastungbeim Fonds „Deutsche Einheit"führt letztendlich dazu, dass bei-spielsweise in Nordrhein-Westfalen16,85 DM/Einw. mehr zur Verfügungstehen. Am Ende haben alle Bun-desländer einen deutlichen Zuge-winn, wie aus der Grafik hervorgeht.
Wie alle Zahlen in diesem Bei-trag beruht auch diese Grafik aufder Steuerschätzung vom Mai die-ses Jahres. Wer letztendlich - unddies nicht nur im Jahre 2005, son-dern im gesamten vorgesehenenZeitraum bis 2019 - zu den Gewin-nern und Verlierern zu rechnensein wird, ist heute kaum ab-schätzbar, man führe sich nur dieerheblichen Korrekturen bei denSteuerschätzungen für die jüngsteVergangenheit und für das laufen-de Jahr vor Augen. Deshalb wurdedie erzielte Vereinbarung der Re-gierungschefs der Länder und desBundeskanzlers vom 23. Juni2001 sicherlich (teilweise) im„Schleier des Nichtwissens" ge-troffen.
Sollte die Steuerentwicklungwesentlich anders verlaufen alsangenommen, darf man gespanntsein, ob das Finanzausgleichsge-setz wie in der Entschließung zumMaßstäbegesetz vorgesehen,überhaupt so zu Stande kommenwird. Ob die letztendlich beschlos-senen Regelungen zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen zudemlänger Bestand haben werden,kann mit Sicherheit bezweifeltwerden; denn die „Verfallszeiträu-me" ihrer jüngeren Vorgänger wa-ren - abgesehen von der Reformvon 1969 - wesentlich kürzer, alsdie in der Einigung vorgeseheneLaufzeit von 15 Jahren.
