Aufforderung der Landesregierung zur interkommunalen Zusammenarbeit durch Erlass „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ (MIK 2009) (Grund für DU)
Bezirksregierung fordert seit Jahren interkommunale Zusammenarbeit zum Zweck der Haushaltskonsolidierung (Grund für E)
Interkommunale Zusammenarbeit als ein Teil der schon seit Jahren durchgeführten Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen (Grund für OB)
Interkommunale Zusammenarbeit nicht auf Druck von außen, sondern als Normalität, die in vielen Bereichen genutzt wird (Grund für MH) sowie
Interkommunale Zusammenarbeit als politische Strategie der Abwehr von weiteren oder geplanten Privatisierungen, d.h. Beschäftigungssicherung (alle)
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Die Initiatoren und die Projektdefinition
Als Initiatoren fungierten die vier Oberbürgermeister/in
Etwas unklar bleibt die Beschlusslage zum Start der interkommunalen Zusammenarbeit: formeller oder informeller Beschluss der Oberbürgermeister?
Weitergabe des Auftrags nach „unten“ mit der Aufforderung einer (schnellen) Umsetzung
Somit die erste Festlegung des geplanten Projekts als „top-down-Prozess“
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Warum diese vier Städte?Gutes Verhältnis der vier Oberbürgermeister zueinander
Enge geographische Zusammengehörigkeit
Aber – passt das wirklich? Denn:
Mülheim, Essen und Oberhausen bilden eine Region (MEO-Region) und sind dadurch an eine enge Zusammenarbeit gewöhnt
Deshalb über lange Jahre Entwicklung eines Zusammengehörigkeitsgefühls und gegenseitigen Vertrauens
Demgegenüber befindet sich Duisburg regionalpolitisch in einer Zwitterstellung zwischen Ruhrgebiet und Niederrhein - dadurch keine klare regionale Zuordnung
Die erste Diskrepanz? Duisburg allein gegen die „Phalanx“ der MEO-Städte?
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Die Zusammensetzung der Lenkungsgruppe
Vorgabe der Verwaltungsspitzen, ausschließlich in Personalfragen versierte städtische Führungskräfte mit Entscheidungsbefugnissen über Projektinhalte und -vorgehensweisen in die Lenkungsgruppe zu entsenden
Gleichzeitiges Mandat zur Vertretung der Stadtspitze
Die Vorgaben wurden durch die Lenkungsgruppenmitglieder aus Mülheim, Essen und Oberhausen erfüllt
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Die Zusammensetzung der Lenkungsgruppe
Aber:
Die Duisburger Akteure konnten diese Vorgaben nicht erfüllen, da ihnen keine Entscheidungskompetenz und kein Vertretungsmandat übertragen wurde - zusätzlich wechselnde Personalbesetzung
Dies war kein „Eigenverschulden“ - kann hier von einem Desinteresse des damaligen Duisburger Oberbürgermeisters ausgegangen werden?
Die zweite Diskrepanz? Allein die Duisburger Akteure haben keine Entscheidungsbefugnisse
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Das Auswahl des Handlungsfeldes „Beihilfe“
In der Diskussion über ein passendes Handlungsfeld bot sich das Handlungsfeld „Beihilfe“ als relativ unproblematisch durchsetzbares Handlungsfeld an
Abläufe sind vorgeschrieben, keine Außenwirkung auf den „Bürger“, Bearbeitungsstandards gleichen sich in den Städten
Der Ort der Beihilfebearbeitung ist für die „Kunden“ nebensächlich
Aber:
Gefühlsmäßig fühlte sich Duisburg einem Mehrheitsdruck ausgesetzt - die MEO-Städte hätten entschieden und Duisburg „hatte nichts dagegen“
Die dritte Diskrepanz? Duisburg als gefühltes fünftes Rad am Wagen?
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Die Erwartungshaltungen der städtischen Akteure
Die Oberbürgermeister: Wir können das! Wir setzen das politisch um!
Die Lenkungsgruppenmitglieder:
positive und zielführende Projektdurchführung
hohe Umsetzungsgeschwindigkeit
Wirtschaftlichkeit und Wahrung der Bearbeitungsstandards
Abwehr von Privatisierungen für Beschäftigungssicherung
Darstellung als Referenzprojekt
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Die Erwartungshaltungen der städtischen Akteure
Und die Personalräte? Aus Sicht der Lenkungsgruppenmitglieder:
Miteinbeziehung in die Prozessdurchführung
Umfassende Information
D.h. beteiligungsorientierte Projektdurchführung
Und die Mitarbeiter? Aus Sicht eines Lenkungsgruppenmitglieds:
Transparenz
Information
Kommunikation
Also eigentlich: Wertschätzung/ernst genommen werden
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Erster Stolperstein: Die Wirtschaftlichkeit, Teil 1
Festlegung des Einsparpotenzials von 15%. Dieser Wert wurde durch keine Wirtschaftlichkeitsberechnung unterfüttert
Sichtweise der MEO-Städte:
Erst den Prozess in Angriff nehmen, dann die Probleme lösen (MH, OB)
Da dass Handlungsfeld erst im Findungsprozess definiert wurde, war vorab keine Wirtschaftlichkeitsberechnung möglich (E)
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Erster Stolperstein: Die Wirtschaftlichkeit, Teil 1
Demgegenüber aus Duisburger Sicht:
Die geforderten Einsparpotenziale lassen sich nicht nachvollziehen
Deswegen: Eine vorherige Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist unabdingbar
Denn: Nur ein transparentes Zahlenwerk - dies schon zu Beginn eines Projekts - schafft gegenseitiges Vertrauen
D.h. fehlende gemeinsame Zahlengrundlage ist ein Hemmnis für den Prozess
Die Initialisierungsphase (27.10.10 - 13.12.10)
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Projektstruktur und Organisation (18.01.11 - 22.03.11)
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Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
Vorgesehener Aufbau der Projektstruktur und -organisation
Oberbürgermeister/in
Lenkungsgruppe als Entscheidungsgremium ohne Beteiligung am operativen Geschäft (d.h. Lösung inhaltlicher Fragestellungen)
Selbstverständnis, als „closed-shop“ und „Think-tank“ bezüglich weiterer Kooperationen und Handlungsfelder zu fungieren
Einrichtung einer „Großen“ Arbeitsgruppe als themenzusammenfassendes Gremium, gebildet aus Fach- und Führungskräften der beteiligten Städte
Einrichtung von Unterarbeitsgruppen für die Bearbeitung spezifischer Themenstellungen (Personal, IT, Recht, ...), gebildet aus Fachkräften der beteiligten Städte
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Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
Vorgesehener Aufbau der Projektstruktur und -organisation
Demgegenüber wurde umgesetzt:
Oberbürgermeister/in
Lenkungsgruppe
Marginal die „Große“ Arbeitsgruppe, die während des Projektverlaufs zweimal tagte
die Unterarbeitsgruppe IT - jedoch ohne andere Unterarbeitsgruppen
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Vorgesehener Aufbau der Projektstruktur und -organisation
Die Gründe für die Nichtetablierung der Unterarbeitsgruppen bleiben einigermaßen diffus. Erklärungsansätze sind:
Die Beantwortung von Fragestellungen wurde immer wieder verschoben
Die Fragen sind auf bilateraler Ebene behandelt worden
Die Aufgaben sind auf Zuruf in den Häusern abgearbeitet worden
Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
Seite 18Abschlussworkshop IZ DEMO 15.03.2013
Vorgesehener Aufbau der Projektstruktur und -organisation
Aber:
Insbesondere Duisburg erwartete die Etablierung der Unterarbeitsgruppen; die Nichtetablierung wurde als politische Entscheidung verstanden, sich nur dem Großen und Ganzen zu widmen und notwendige Details auszublenden
Durch diese Arbeitsstruktur „mutierte“ die Lenkungsgruppe immer mehr zur „Arbeitsgruppe“ des operativen Geschäfts
Dadurch entstanden Zeitverluste und Ressourcenverschwendung
Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
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Zweiter Stolperstein: Das Thema Einbindung der Personalräte
Das Selbstverständnis der Lenkungsgruppe, als „Closed-shop“ und „Think- tank“ beinhaltete die Ausgrenzung der Personalräte von den stattfindenden Lenkungsgruppensitzungen
Damit konnten die Personalräte auch keinen Einfluss auf Projektinhalte und -vorgehensweisen nehmen
Durch diesen offiziellen Ausschluss wurde vermutlich die ablehnend Haltung der Personalräte gegenüber dem Projekt mit initiiert. In diesen Rahmen wurde das Projekt - zumindest offiziell - nicht beteiligungsorientiert ausgestaltet
Zusätzlich könnten gewerkschafts- und betriebspolitische Gründe für die Reserviertheit der Personalräte gegenüber dem Projekt eine Rolle gespielt haben
Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
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Zweiter Stolperstein: Das Thema Einbindung der Personalräte
Aber
Nach Aussagen der Lenkungsgruppenmitgliedern wurde im Rahmen interner Gespräche über Sachstand und weitere Vorgehensweise informiert, so dass der Informationsstand - zwar zeitlich versetzt - immer gegeben war
Projektstruktur und -organisation (18.01.11 - 22.03.11)
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Das Projekt „wackelt“ (26.04.11 - 14.06.11)
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Das Projekt wackelt (26.04.11 - 14.06.11)
Dritter Stolperstein: Die Suche nach wechselwilligen Mitarbeitern
Frühe Erkenntnis der Lenkungsgruppe, dass eine hinreichende Besetzung der Beihilfestelle nur schwer zu realisieren ist
Beschluss, Informationsveranstaltungen in Duisburg, Essen und Oberhausen durchzuführen
Interne Kommunikationsstrukturen sollten genutzt werden
Aber
Die Informationsveranstaltungen wurden erst später durchgeführt (zu spät?)
Die internen Kommunikationswege zur Information wurden teilweise nicht bzw. nicht ausreichend genutzt
Die Mülheimer Rahmenbedingungen waren lange Zeit unklar
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Plankenlauf (14.06.11 - 06.12.11)
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Plankenlauf (14.06.11 - 06.12.11)
Vierter Stolperstein: Die Wirtschaftlichkeit, Teil 2
Die Systematik der Berechnungsgrundlagen konnte aus Duisburger Sicht immer noch nicht nachvollzogen werden
Nachdrücklicher Hinweis darauf durch einen Brief des Kämmerers und gleichzeitigen Personaldezernenten der Stadt Duisburg an die Personaldezernenten der Städte Mülheim und Oberhausen sowie an den Oberbürgermeister der Stadt Essen
Der Inhalt: Duisburg bittet in diesem Zusammenhang um präzise Zahlen und transparente Regeln, die für eine vertrauensvolle Kooperation unabdingbar sind
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Plankenlauf (14.06.11 - 06.12.11)
Vierter Stolperstein: Die Wirtschaftlichkeit, Teil 2
Ziel soll die Erstellung eines Businessplans sein, in dem verlässlich die Einsparungen, Investitionen und Bearbeitungsstandards festgelegt werden können
Darüber hinaus wird um einen Zeitplan gebeten, in dessen Rahmen der Businessplan sowie Verwaltungsvereinbarungen für die Bereiche EDV, Personal, Wirtschaftlichkeit und Bearbeitungsstandards bearbeitet werden sollen. Eine weitere Zeitverzögerung würde in Kauf genommen
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Fünfter Stolperstein: Die Umsatzsteuerproblematik
Urteil des Bundesfinanzhofs vom 10.11.11, in dem festgestellt wird, dass auch Kommunen bei der Übernahme von Dienstleistungen für andere Kommunen der Umsatzsteuerpflicht unterliegen
Bei tatsächlicher Anwendung dieses Urteils wären die Einsparpotenziale nicht zu erreichen
Und die alles entscheidende Frage hierauf:
Kann das Projekt weiter geführt werden?
Plankenlauf (14.06.11 - 06.12.11)
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Retten, was zu retten ist (11.01.12 - 10.05.12)
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Retten, was zu retten ist (11.01.12 - 10.05.12)
Duisburg steigt aus der Kooperation aus. Die offizielle Begründung liegt in den weiterhin unklaren Kostenstrukturen und vertraglichen Rahmenbedingungen des Projekts
Essen steigt aus der Kooperation aus. Die Begründung liegt in der unklaren Situation bezüglich der möglichen Umsatzsteuerpflicht. Dieser Meinung schließt sich auch der Essener Personalrat an, der auf Grundlage des novellierten Landespersonalvertretungsgesetzes eine Zustimmung für eine Essener Beteiligung an der interkommunalen Kooperation verweigert
Abschlussworkshop IZ DEMO 15.01.2013 Seite 29
Minimallösung und Abschluss (19.06.12 - 01.10.12)
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Minimallösung und Abschluss (19.06.12 - 01.10.12)
Trotz der Umsatzsteuerproblematik wollen Mülheim und Oberhausen das Projekt als Teilprojekt weiterführen
Die Personalräte beider Städte stimmen der Kooperation unter Vorbehalt zu
Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung wird zwischen den Städten und der Bezirksregierung abgestimmt
Unterzeichnung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung am 01.10.12
Abschlussworkshop IZ DEMO 15.01.2013 Seite 31
Stolpersteine und Lösungen ... Vorschläge
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Stolpersteine und Lösungen ... Vorschläge
Stolperstein 1: Keine Wirtschaftlichkeitsberechnung im Vorfeld
Warum doch: Schaffung einer gemeinsamen Basis hinsichtlich des erzielbaren Einsparpotenzials - in allen beteiligten Städten
Beteiligte: Fachleute der zuständigen städtischen Ämter (z.B. Rechnungsprüfungsamt, Finanzmanagement, Finanzsteuerung ...). Beauftragt von der Verwaltungsspitze nach der Entscheidung, in einem Handlungsfeld interkommunal zu kooperieren
Zeitpunkt: Vorschlag: Vor Prozessbeginn als unabdingbare Voraussetzung einer gemeinsamen und belastbaren (finanziellen) Ausgangsbasis
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Stolpersteine und Lösungen ... Vorschläge
Stolperstein 2: Die (offizielle) Nicht-Einbindung der Personalräte
Warum doch: Beteiligung, Information und Kommunikation im Rahmen der Mitbestimmung bedeutet Miteinbeziehung der Interessen- vertreter und damit der betroffenen MitarbeiterInnen in den Prozess. Dies ermöglicht gemeinsame Regelungen für einen geordneten Prozessablauf und schafft eine gemeinsame Vertrauensbasis.
Beteiligte: VertreterInnen der Verwaltungsspitze (Mitglieder der Lenkungsgruppe) und Personalräte
Zeitpunkt: Vorschlag: Information und Miteinbeziehung schon bei ersten Überlegungen für eine Kooperation zur gemeinsamen Projektentwicklung und -planung - somit ist eine gegenseitige Einflussnahme und Abstimmung über Projektinhalte und -notwendigkeiten gewährleistet
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Stolpersteine und Lösungen ... Vorschläge
Stolperstein 3: Man findet keine wechselwilligen Mitarbeiter
Lösungsansatz: Eine offene und transparente Kommunikation über das Projekt und dessen Inhalte gegenüber den betroffenen MitarbeiterInnen schafft Vertrauen, „nimmt sie mit“ und signalisiert die notwendige Wertschätzung gegenüber den MitarbeiterInnen. Einer verständlichen Abwehrhaltung der MitarbeiterInnen aufgrund fehlender Informationen („was geht hier eigentlich vor?“) kann so positiv entgegengewirkt werden
Beteiligte: Mitglieder der Lenkungsgruppe und Personalräte
Zeitpunkt: Vorschlag: Information(-sveranstaltungen) ab Projektbeginn. Regelmäßige Berichterstattung in die betroffenen Ämter/zu den betroffen MitarbeiterInnen
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Stolpersteine und Lösungen ... Vorschläge
Stolperstein 1.0: Das regionale Zusammengehörigkeitsgefühl
Fragen: Spielt das tatsächlich eine Rolle?
Oder: sind die verschiedenen Verwaltungskulturen entscheidend?
Oder: sind die handelnden Menschen entscheidend?
Also: Ist Pragmatismus bei menschlichem Handeln ohne schriftliche Regelungen eigentlich durchsetzbar?
