IIVG Papers

Veröffentlichungsreihe des Internationalen Instituts für Vergleichende Gesellschaftsforschung (IIVG)/Arbeitspolitik

des Wissenschaftszentrums Berlin

1 1 V G / d p 8 7 - 2 1 4

M a r k t v e r s u s S t a a t

T h e o r i e g e s c h i c h t l i c h e r A b r i ß

d e r R e g u l i e r u n g s d e b a t t e

C h r i s t o p h S c h e r r e r

Berlin, S e p te m b e r 1987

ISSN 0720-5084

Publication series of the International Institute for Comparative Social Research/Labor Policy

Wissenschaftszentrum Berlin Steinplatz 2, D 1000 Berlin 12

030/313 40 81

Zusammenfassung

Die theoriegeschichtliche Analyse der Regulierungsdebatte zeigt auf, daß sich die Versuche eines modelltheoretisch exakten Nachweises für das neoklassische Duality-Theorem,^ . das eine Identität von Pareto-Optimum und konkurrenzwirt­schaftlichem Gleichgewicht postuliert, als kontraproduktiv erwiesen haben. Wird nämlich die restriktive Annahme von konvexen, stetigen Kostenkurvenverläufen aufgegeben, d.h. werden die in der Realität vorhandenen Kostendegressionen und Unteilbarkeiten der Produktionsgüter ebenso anerkannt wie der öffentliche Charakter der meisten ökonomischen Transaktionen, dann, so wies Bator nach, stellt Marktver­sagen die Regel und nicht die Ausnahme dar. Entsprechend nahm die Regulierungstheorie in der Folgezeit nicht die "Reine Theorie" zum Maßstab ihrer Kritik an staatlicher Regulierung, sondern existierende Wettbewerbsmärkte. Aber auch mit diesem Vergleichsmaßstab konnten in vielen Fällen staatliche Korrekturen des Marktprozesses gerechtfertigt werden. Deshalb haben radikale Befürworter des Marktes das Hayek'sehe Theorem vom "Markt als Entdeckungsprozeß" wieder aufgegriffen, das auf einen exakten modelltheoreti­schen Beweis vollkommen verzichtet: Der Markt ist effizient, weil er letzlich immer effiziente Ergebnisse geliefert hat.

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Abstract

The review of the literature on justifications for state regulation shows that attempts to deliver theoretical proof for the neo-classical duality theorem, which postulates a correspondence between Pareto efficiency and market performance, have turned out to be counter-productive. As Bator has shown, once the strong assumption of convex, steady cost curves is dropped, i.e. when the existence of economies-of-scales and the indivisibility of production facilities as well as the public nature of most economic activities are recognized, "market failure" becomes the rule and not the exception. Thus the theory of regulation has abandoned "pure theory" and used instead the workings of existing competitive markets as a yard stick for its criticism of government intervention. However, even against this yardstick many instances of state intervention remain justified. More radical market proponents have therefore choosen to pursue Hayek's theorem of "competition as a process of discovery" that dispenses with the need for theoretical proof altogether: The market is efficient since it has always delivered efficient results in the last instance.

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Inhalt

I . E i n l e i t u n g .................................. 4

II. Das Spektrum ökonomischer Regulierung ......... 5

III. Klassiker der Prä-Pigouanischen Theoriebildung 8

IV. Traditionelle Wohlfahrtstheorie . . . . . . . . 11IV.A. P i g o u ................................... 11IV.B. Anwendung und Erweiterung des Pareto-

Optimums................................ 12IV. C. Bators Typologisierung ................. . 16

V. Traditionelle Begründungen für Regulierung . . . 19V. A. Natürliches Monopol ....................... 19V.B. Ruinöser Wettbewerb ........................ 20V. C. Externe Effekte und öffentliche Güter . . . 22

VI. Argumente für Deregulierung .................... 24VI. A. Staatsversagen...................... 25VI.B. Branchenuntersuchungen ................... 26

VI.B.l. Natürliches Monopol ............... 27VI.B.l.a. Telekommunikation ........... 27VI.B.l.b. Energiewirtschaft ........... 31

VI. B. 2. Ruinöser Wettbewerb . 31VI.B.2.a. Straßengüterfernverkehr . . . 32VI.B.2.b. Flugverkehr ................. 34

VI.B.3. Externe Effekte und öffentlicheG ü t e r .............................. 35

VI. C. Neuere theoretische Entwicklungen . . . . 36VI.C.l. Das Coase-Theorem ................. 36VI.C.2. Transaktionskostenökonomie ......... 39VI.C.3. Theorie der "contestable markets" . 41VI.C.4. Der Markt als Entdeckungsprozeß . . 44

VII. Heterodoxe Kritik am Markt .................... 46VII. A. Keynesianismus und Post-Keynesianismus . 46VII.B. Politischer/ökonomischer

Institutionalismus ........................ 48VII.C. Marxistische Theorierichtungen ........... 50

VIII. Schlußbemerkung.............................. 5 2

LITERATUR 54

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I ■ Einleitung

Die "Entfesselung der Marktkräfte" ist zum neuen Zauberwort der wirtschaftspolitischen Diskussion avanciert. Während in den siebziger Jahren staatlich gelenkte Modernisierungs- politik den wirtschaftspolitischen Diskurs dominierte, stehen die achtziger Jahre im Zeichen von Deregulierung.Die Zunft der Ökonomen preist den Markt als das effizien­teste Allokationsinstrument. Staatliche Interventionen werden als Rigiditäten denunziert, die dem weiteren wirtschaftlichen Wachstum im Wege stehen. In der Dar­stellung staatlicher Regulierungspraxis als Resultat engstirniger, eigennütziger Interessensgruppenpolitik wird der Eindruck vermittelt, als ob es nie auch wirtschafts­theoretische Begründungen für das Eingreifen des Staates in den Markt gegeben hätte. Indes haben nicht nur heterodoxe Theorieströmungen Kritik an der Leistungsfähigkeit des Marktes geäußert: Die Theorie des Marktversagens wurde im Rahmen der neoklassischen Wohlfahrtsökonomie entwickelt.

Den Eindruck von einer geraden Kontinuitätslinie, die Adam Smith mit den heutigen Befürwortern der Deregulierung verbindet, will ich mit einer Übersicht über die Genese wirtschaftswissenschaftlicher Begründungen für staatliche allokative Interventionen berichtigen. Dabei will ich mich nicht nur auf eine Kompilation der Literatur beschränken, sondern ich will versuchen, diskursiv die einzelnen Schritte der Theoriebildung aufzuspüren. Angesichts des knappen Raumes werde ich mich auf die Hauptstränge der Literatur konzentrieren.

Damit die Entwicklung der Argumentationslinien genau nachvollzogen werden kann, wird es notwendig werden, einige Argumente ausführlicher darzustellen. Dies gilt insbeson­dere für das Annahmengerüst der Wohlfahrtstheorie, das für die Aussagekraft ihrer Theoreme von größter Bedeutung ist. Es gilt aber auch für den Klassiker des "Marktversagen",

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Francis Bator, der die Grenzen des traditionellen Nach­weises der allokativen Effizienz des Marktes aufzeigt.

Anhand von konkreten Beispielen, die gemäß ihrer Bedeutung innerhalb der Deregulierungsdiskussion ausgewählt wurden, soll dann analysiert werden, inwieweit die heutigen Marktwirtschaftler noch Bezug nehmen auf die im Gefolge von Bator entwickelte Lehrmeinung zur Regulierung. Dabei wird es deutlich, daß weitergehende Liberalisierungsvorstellun­gen sich nicht mit der traditionellen Wohlfahrtsökonomie begründen lassen. Die wichtigsten neuen Theorieentwicklun­gen sollen deshalb einzeln vorgestellt werden.

Zum Schluß will ich noch auf Ansätze aus heterodoxen Theorietraditionen hinweisen, deren zumeist makro-ökono­mische Sichtweise Anregungen für eine Rekonstruktion der Theorie des Marktversagens liefern könnten.

II. Das Spektrum ökonomischer Regulierung

Die Problematik des Marktversagens deckt das gesamte Spektrum des Verhältnisses zwischen "Ökonomie" und "Politik" ab. Hier soll dieser Themenkomplex auf jene Aspekte reduziert werden, die im Mittelpunkt der jüngsten Deregulierungs- oder Entstaatlichungsdiskussion stehen.Zwar werden die Stimmen derjenigen lauter, die den Einfluß des Staates sogar hinter den Stand des liberalen Nachtwäch­terstaates zurückdrängen wollen (z.B. durch die Privatisie­rung der Justiz )■*•), doch die gesellschaftspolitisch rele­vante Diskussion bezieht sich auf die sogenannte ökonomi­sche Regulierung. Der Bereich der sozialen Regulierung (u.a. Umwelt-, und Verbraucherschutz, Arbeitsrecht) ist gewiß auch Thema politischer Kontroversen geworden, aber eine Rücknahme staatlicher Interventionstätigkeit ist

1 Siehe Journal of Legal Studies, Vol.8 (1979), No. 2, zum Thema "Private Alternatives to the Judicial Process".

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zumindest auf breiter Front weder in den USA noch in der BRD in Sicht (Eads 1984). Besonders im Bereich des Umweltschutzes kann sogar mit einer Ausdehnung staatlicher Aufsicht gerechnet werden.

Unter ökonomischer Regulierung wird im weiteren Sinne jede Einschränkung der Gewerbe- und Vertragsfreiheit durch solche staatlichen Eingriffe verstanden, die nicht die für alle geltenden Spielregeln der Marktwirtschaft festlegen (Müller/Vogelsang 1979: 19, Phillips 1975: 2). Mit dieser Definition soll eine Unterscheidung getroffen werden zwischen staatlichen Maßnahmen, die den Wettbewerb auf der Grundlage von Privateigentum an Produktionsmitteln ermögli­chen (z.B. Rechtssicherheit) und jenen, die den Wettbewerb einschränken: "between governmental interventions consis­tent and inconsistent with the preservation of competition as the central economic regulator" (Kahn 1970: 2). Als unvereinbar mit dem Prinzip der Konkurrenz gelten diejeni­gen staatlichen Interventionen, die den Markt als Alloka­tionsinstanz ersetzen oder stark eingrenzen. Dazu gehört vor allem die staatliche Einflußnahme auf strategische Größen unternehmerischen Handelns: Preis, Dienstgüte und Markteintritt (Herman 1981: 173).

In den USA erfolgt die allokative Intervention des Staates im wesentlichen durch die Regulierung von Privatunter­nehmen. Von Exekutive und Parlament weitgehend unabhängige Regulierungskommissionen schränken über eine Kombination von Marktzutrittsbeschränkungen, Preiskontrollen, Quali- täts- und Konditionenfestsetzungen und Kontrahierungszwang die Entscheidungs-und Handlungsspielräume von privaten Unternehmungen in einer Reihe von Branchen (hauptsächlich im Infrastrukturbereich) ein.2) Während die wirtschaftliche

2 Das Standardwerk zur US-amerikanischenRegulierungspraxis ist Alfred E. Kahns "The Economicsof Regulation" (1970). Die Genese der einzelnenGesetzesgrundlagen für die Tätigkeit derRegulierungskommissionen ist dokumentiert bei Schwartz

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Eigentätigkeit des US-Staates nur auf sehr wenige Bereiche beschränkt ist,3) wird eine Vielzahl von wirtschaftlichen Tätigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland von öffentli­chen oder gemeinwirtschaftlichen Unternehmen wahrgenommen.̂ ) Daneben besteht die Fachaufsicht oder Mißbrauchaufsicht durch Behörden, die der Exekutive direkt unterstellt sind.3) Entsprechend den unterschiedlichen Formen staatlicher Intervention beziehen sich die jüngsten Deregulierungsvor­schläge in den USA hauptsächlich auf die Kompetenzen der Regulierungskommissionen (Breyer 1982), während in der BRD die Kritik sich vornehmlich auf die öffentlichen Unterneh­mungen konzentriert (Müller/Vogelsang 1979, Loesch 1983, Soltwedel et al 1986).

Mit der Deregulierung oder weitgehenden Liberalisierung der verschiedenen Bereiche des Transportwesens und des Telekom­munikationswesens ist in den USA die Kritik an staatlicher Aufsicht auch im erstaunlichen Umfange in die Praxis umgesetzt worden (Derthick/Quirk 1985). In der Bundesrepu­blik Deutschland hingegen hat die Diskussion erst in den letzten Jahren begonnen und die praktische Umsetzung ist über erste zaghafte Schritte noch nicht hinaus gekommen (Soltwedel et al 1986: 2).

(1973). Im deutschsprachigen Raum wurde die Funktionsweise der Regulierung von Kleinsteuber (1977), Müller/Vogelsang (1979) und Käufer (1981) beschrieben.3 im Jahre 1970 sollen die öffentlichen Unternehmungen in den USA einen Anteil an den Beschäftigten im verarbeitenden Gewerbe und im Bergbau von ungefähr 2% gehalten haben. Im Transport und Kommunikationswesen lag der Anteil bei 21% und im Bereich der Wasser, Gas- und Elektrizitätsversorgung bei 32% (Pryor 1974: 3-22).4 Zur Geschichte und Bedeutung öffentlicherund gemeinwirtschaftlicher Unternehmen in der BRD, siehe u.a. Ambrosius (1984) und Loesch (1977).3 Ein Vergleich der bundesdeutschen und US-amerikanischen Regulierungspraxis findet sich bei Käufer (1981: 167-177) und bei Müller/Vogelsang (1979: 191-311).

8III. Klassiker der Prä-Piqouanischen Theoriebildung^)

Obwohl Adam Smith als Protagonist des Freihandels und derZurückhaltung des Staates auf dem Gebiet der Wirtschaft in die Annalen der Geschichte eingegangen ist, beweist seine ausführliche Diskussion der "public works", daß er den freien Wettbewerb nicht als einziges und ausschließliches Instrument zur Optimierung des Wohlstandes der Nationen ansah: "The ... duty of the sovereign or commonwealth is that of erecting and maintaining those public institutions and those public works, which, though they may be in the highest degree advantageous to a great society, are, however, of such a nature, that the profit could never repay the expence to any individual ..." (1963: 92).6 7)

Im Zuge der Entwicklung der walrasianischen Gleichgewichts­theorie fand dann eine zunehmende Gleichsetzung von der Optimierung gesellschaftlichen Wohlstandes mit der Ausdeh­nung der freien Marktwirtschaft statt, die in der Postu- lierung des duality theorem gipfelte, das einen Einklang von Pareto-Kriterium^) und konkurrenzwirtschaftlichen Gleichgewichtszuständen behauptet (Bator 1958: 353).Einige prominente Vertreter der Neoklassik wiesen jedoch auch auf einige Widersprüche der Doktrin der maximalen Wohlfahrt bei freiem Warenaustausch hin. Alfred Marshall kritisierte zum einen die Verwendung des Geldes als Nutzenmaßstab, da bei ungleicher Vermögens- und Einkommens­verteilung, die gleiche Geldsumme unterschiedlichen Nutzen

6 Bei Kapp (1950: 26-46) und Baumol (1952: 140-156),aus jeweiligem unterschiedlichem Blickwinkel, finden sich zu diesem Thema kurze Literaturübersichten.7 Wille und Gläser (1977) versuchen nachzuweisen, daßSmith zur Bestimmung der Art und des Umfanges vonStaatsausgaben das meritorische Allokationsprinzip verwendete

Das Pareto-Kriterium besagt: eine aus einer Gesamtheit nicht miteinander vergleichbarer Größen bestehende Kombination ist maximal, wenn es nicht möglich ist, eine dieser Größen zu vergrößern, ohne die andere zu verkleinern (Pareto 1927: 354ff, 617ff).

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stiften kann. Zum anderen wies er bereits auf das Problem der Kostendegressionen hin (Marshall 1930: 472). Beide Kritikpunkte sind später wieder aufgegriffen worden (siehe Abschnitt III.B.). Auch Knut Wickseil war sich der Problematik des Nutzenvergleichs bei ungleicher Einkommens­verteilung bewußt: "Thus, for example, the fixing by society, or by a union of workers, of a maximum working day would, within certain limits (which may sometimes be very narrow), be of distinct advantage to the workers and consequently to the most numerous class of society" (1934: 77). Ebenfalls kritisch bemerkte P.H. Wicksteed : "... the more we analyse the life of society the less we can rest upon the "economic harmonies"; and the better we understand the true function of the "market", in its widest sense, the more fully shall we realise that it never has been left to itself, and the more deeply shall we feel that it never must be" (1914: 11-12). Diese kritischen Anmerkungen der neoklassischen Klassiker führten jedoch nicht zur Verwer­fung des duality theorems, so daß diese Theorieschule weiterhin staatliche Allokationsregulierung unvereinbar mit der Optimierung gesellschaftlicher Wohlfahrt hielt.

Zur wirtschaftstheoretischen Begründung öffentlicher Regulierung steuerten vor der Weltwirtschaftskrise ent­sprechend andere Theorietraditionen in den Wirtschaftswis­senschaften bei. In den USA waren dies vor allem die

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Institutionalisten, aus deren Mitte einer der bedeutesten Mitglieder der Interstate Commerce Commission kan: Henry Carter Adams (Skowronek 1982: 132).9) Ihre Konzepte waren stark beeinflußt von der historischen Schule in Deutschland und ihrer Bewunderung für die Effiziens staatlicher Verwaltung in Preussen (Seckler 1975: 13f). Noch in der Tradition des Kameralismus stehend, erhoben Vertreter der historischen Schule häufig nur die Zweckmäßigkeit der Einnahmenerzielung aus öffentlichen Unternehmen zum Maßstab für die Zulässigkeit staatlicher Wirtschaftstätigkeit (Püttner 1985: 6).^0) Grundsätzlich wurde das Eingreifen des Staates damit begründet, daß das rein privatwirtschaft­liche System nicht in der Lage sei, die im Zuge des Industrialisierungsprozesses entstandenen sozialen und wirtschaftlichen Probleme zu lösen. Das Verhältnis zwischen Gemeinwirtschaft und Privatwirtschaft wurde in Abhängigkeit von der technischen und gesellschaftspoliti­schen Entwicklung gesehen, wobei Albert Schäffle beispiels­weise die privatwirtschaftliche Wirtschaftsweise letztlich für die leistungsfähigere hielt, die nur dort ergänzt werden sollte, wo sie offensichtlich bestimmte Bedürfnisse nicht befriedigte (Schäffle 1867). Adolph Wagner hingegen als Entdecker des "Gesetz" der wachsenden Staatstätigkeit ging davon aus, daß die öffentliche Wirtschaft, die er apriorisch als moralisch und ethisch überlegen bewertete, sich ausdehnen würde (Wagner 1883). Eine Zwischenform von privater und öffentlicher Wirtschaft schlug Emil Sax in seiner Theorie einer staatlich regulierten Unternehmung vor. Er forderte ein "Übergangsgebilde zwischen Privat- und Gemeinwirtschaft durch welches unter den Firmen der

9 Auf den Einfluß der Instituionalisten und ihrerVorläufer auf die Regulierungsgesetzgebung in den USA weist Skowronek hin (1982: 121-162, 248-284). Zu den wichtigsten theoretischen Werken der Institutionalisten gehören "The Vested Interests and the Common Man" von Veblen (1919) und "Legal Foundations of Capitalism" von Commons (1924).-L0 Bis zur Miquelschen Steuerreform 1891/93 übertrafen die Nettoeinnahmen aus den Eisenbahnen die Steuereinnahmen des preussischen Staates (Ambrosius 1984: 33).

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Privatwirtschaft gemeinwirtschaftliche Zwecke realisiert werden" (Sax 1878: 65).

Für die Zeit vor der Weltwirtschaftskrise kann somit festgehalten werden, daß sich keine ökonomische Theorie herausgebildet hatte, die normativ den Umfang staatlicher Intervention zeitlos begründen konnte. Die Entwicklung staatlicher Regulierung erfolgte weniger gemäß wirtschafts­wissenschaftlichen Rezepten, sondern muß als Ergebnis gesellschaftlicher Auseinandersetzungen angesehen werden. 11 12 Eine neuere Strömung innerhalb des neoklassischen Diskur­ses, die Ökonomische Theorie der Politik,-*-2) versucht entsprechend die Genese staatlicher Regulierung im Lichte von Interessengruppentheoreme zu interpretieren (Müller/- Vogelsang 1979: 101-120).

IV. Traditionelle Wohlfahrtstheorie

IV.A . Pigou

Mit seinem Werk The Economics of Welfare ({1920} 1952) wird Arthur C. Pigou als Begründer der modernen Wohlfahrts­theorie betrachtet (Sohmen 1976: 17). Sein Verdienst ist es, unter Anwendung des Grenznutzenkonzeptes und der Methode der statischen Gleichgewichtsanalyse, der Frage nach den wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Steigerung der "national dividend" in umfänglicher und recht umfassen­der Weise nachgegangen zu sein. Gemäß Pigou sind politi­sche Korrekturen des Marktergebnisses dann zu rechtferti­gen, wenn die Werte der privaten vom sozialen marginalen Nettoprodukt voneinander abweichen (Pigou 1952: 172-203).

11 Eine detailierte Beschreibung der verschiedenenTheorien zur Entstehung der Regulierung in den USA findet sich bei Mitnick (1980: 79-241).12 Eine ausführliche Darstellung findet sich beiPommerehne und Frey (1979).

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Solche Abweichungen können entstehen, wenn private Aktivi­täten Kosten bei Dritten verursachen, z.B. durch "uncompen­sated damage done to surrounding woods by sparks from railway engines" (ibid.: 134). Zur Liste der Marktfehler gehören bei ihm unter anderem die Fehlallokation von Ressourcen durch Monopole, die sozialen Kosten des techni­schen Fortschritts, die Unfähigkeit privater Investoren zukünftige Nachfrage einschätzen zu können und die sozialen Verluste aufgrund von extremen Einkommensunterschieden.Zur Korrektur der Abweichungen empfiehlt Pigou eine Reihe staatlicher Maßnahmen, wie Verbote, Sozialgesetzgebung und vor allem die Besteuerung der externe Effekte verursachen­den Unternehmen, die nach ihm benannte Pigou-Steuer (ibid.: 192-196).

IV.B. Anwendung und Erweiterung des Pareto-Optimums

Während Pigou seinen Ausführungen unterstellte, daß Nutzen kardinal meßbar und interpersonell vergleichbar sei, haben die Mehrzahl seiner Nachfolger in Anlehnung an Pareto lediglich einen ordinalen Nutzenmaßstab für möglich gehalten (Külp 1981: 4 7 2 Anstelle der in ihren Augen unmöglichen Bestimmungen der individuellen Nutzeneinschät­zungen, optierten sie für das Pareto-Optimum: "Instead of attempting to give 'content' to the idea of welfare directly, we define a welfare indicator which increases and decreases with welfare - welfare is that which varies with the indicator. The indicator is defined as follows: welfare increases (decreases) whenever one or more indivi­duals become more (less) satisfied without any other individuals becoming less (more) satisfied" (Reder 1947: 14-15). Die Aufgabe des interpersonellen Nutzenvergleichs und der kardinalen Meßbarkeit bedeutete, daß die Frage nach

-*-3 Eine Darstellung der verschiedenen Versuche, den Nutzen kardinal meßbar zu machen, findet sich bei Külp (1981: 473f).

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der wohlfahrtsoptimierenden Einkommensverteilung ausgeklam­mert wurde. Geht man nämlich von identischen Bedürfnis­strukturen der Individuen aus, dann läßt es sich nach- weisen, daß die kollektive Wohlfahrt ihr Maximum erreicht, wenn alle Individuen über gleichgroße Gütermengen verfügen (Külp 1981: 475). So war sich Pigou der Problematik ungleicher Verteilung bewußt und sprach sich, im expliziten Gegensatz zum Pareto-Kriterium, welches eine Besserstellung der Armen ohne gleichzeitige Erhöhung des Sozialproduktes ausschließt, für eine Erhöhung der Mindestlöhne aus (1952: 647-655, 761).

Die Beschränkung auf den ordinalen Maßstab und damit auf das Pareto-Optimum hatte zur Folge, daß das Anwendungsge­biet der Wohlfahrtstheorie sich stark verkleinerte. Die meisten wirtschaftlichen Maßnahmen stellen eine gesell­schaftliche Gruppe schlechter: "Under private enterprise, any ordinary change in economic policy involves a change in the price system, and any change in prices benefits those on one side of the market, and damages those on the other." (Hicks 1939: 706).-*-4) aus diesem Grunde plädierten Hicks (1939) und Kaldor (1939) für eine Modifizierung des Pareto- Optimum. Ein neues Optimum soll auch dann erreicht sein, wenn die getroffenen Maßnahmen zunächst nur einen Teil der Bevölkerung begünstigen, solange die Wohlfahrtsgewinne größer sind als die zur Entschädigung der Verlierer benötigten Summen. Durch die Einführung dieses sogenannten Kompensationskriteriums erhoffte man sich eine Ausweitung

•*■4 Ein anschauliches Beispiel für den paradoxenFall, daß die Realisierung der Pareto-Bedingungen nicht zur Erfüllung des Pareto-Kriteriums führt, liefert Dick: "Man stelle sich vor, daß bisher eine Wirtschaft suboptimal organisiert war, weil in einem Sektor stark monopolistische Verhältnisse auf dem Gütermarkt herrschen. Setzt sich nun in diesem Sektor die Marktform der vollkommenen Konkurrenz durch, so geht einmal das Faktoreinkommen der Produzenten der entsprechenden Güter zurück, zum anderen steigt das Realeinkommen der Konsumenten dieser Güter. Obwohl jetzt vielleicht die Pareto-Bedingungen erfüllt sind, werden einige Individuen beim Übergang vom Pareto-suboptimalen zum optimalen Zustand schlechter gestellt" (1973: 102).

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des Anwendungsbereiches der paretianischen Wohlfahrtsökono­mik. Der Nachweis von Scitovsky (1941) aber, daß die Anwendung dieses Kriteriums in gewissen Fällen zu logischen Widersprüchen führt sowie daran anknüpfende Überlegungen von Samuelson (1950) und Gorman (1955) haben die Möglich­keiten der Anwendung wieder stark begrenzt (Külp 1981:479 ) .

Die Fixierung auf einen optimalen Gleichgewichtszustand stellt die Wohlfahrtsökonmie vor ein weiteres Problem, nämlich welche Lösung gewählt werden soll, wenn eine oder mehrere der Nebenbedingungen des Gleichgewichts nicht erfüllt werden. Es besteht somit die Frage nach der zweitbesten Lösung. !5) Lipsey und Lancaster (1956/57) argumentierten, daß wenn eine dieser Marginalbedingungen nicht erfüllt ist, die Erfüllung der übrigen Bedingungen im allgemeinen nicht mehr als optimal angesehen werden kann. Wenn also in einem Teilbereich der Wirtschaft kein wirt­schaftliches Optimum erreicht werden kann, dann kann nicht ausgeschlossen werden, daß eine Korrektur dieser Alloka­tionsverzerrung in anderen Teilbereichen Abweichungen vom Optimum auslöst. Daraus leiteten sie ab, daß bei sek­toralen Unvollkommenheiten des Marktes nicht die erstbeste Lösung, also die sektorale Erfüllung der paretianischen Bedingungen, optimal ist, sondern nur eine zweitbeste Lösung, die aus einem globalen, gesamtwirtschaftlichen Optimierungskalkül herzuleiten ist.

Zweitbeste Welten werden aber in der wohlfahrtstheoreti­schen Literatur abgelehnt, da Abweichungen von den Konkur­renzregeln "sich fast immer mit dem Hinweis auf Unvollkom­menheiten in anderen Bereichen und auf die Theorie des Zweitbesten begründen und verteidigen" lassen (Schlieper 1981: 492). Die von Lipsey und Lancaster ausgehende Verunsicherung motivierte zu Versuchen, sektorale Opti-

Für eine Einführung in die Theorie des Zweitbesten siehe Schlieper (1981) und Sohmen (1976: 388-421).

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mierungslösungen nachzuweisen, die keine Wirkungen auf Drittmärkten induzieren (Söhnten 1976: 433f).

Läßt somit die diskursinterne Kritik bereits starke Zweifel an der Anwendbarkeit des Pareto-Kriteriums aufkommen, so stellt dieses Kriterium für die Kritiker der Wohlfahrtsöko­nomie eine der entscheidenden Angriffsflächen dar. Ein Strang der Diskussion kritisiert, daß die restriktiven Bedingungen des Pareto-Optimums in der Realität nie erfüllt sind, so daß Aussagen auf der Grundlage des Pareto-Optimums keine Praxisrelevanz besitzen (Külp et al 1975: 18f). In dieser Argumentation spiegelt sich die Kritik am Allge­meinen Gleichgewichtsmodell der Neoklassik wider (vgl. Kornai 1971).

Eine andere Argumentationslinie bezieht sich auf das Postulat der Werturteilsfreiheit der traditionellen Wohlfahrtstheorie. Ihr Annahmengerüst impliziere ausge­prägte Werturteile, die das Ergebnis ihrer Analysen vorstrukturieren (Dick 1973: 124, Külp 1981: 471f).

Die erste Wertprämisse der traditionellen Wohlfahrtstheorie sei die Koinzidenz von individuellem und gesamtgesell­schaftlichem Wohlstand. Nicht alle Maßnahmen, die den Nutzen Einzelner vermehren, ohne den Nutzen anderer zu vermindern, gelten als wünschenswert (Leipert 1986).

Zweitens wurde die Gleichsetzung gesellschaftlicherWohlfahrt mit einem Maximum an Marktgütern kritisiert:"Under no circumstances is it possible to consider the position of general competitive equilibrium as a position of maximum aggregate satisfaction. ... What is maximized is not 'aggregate satisfaction' in any comprehensible sense of the term but at best only private exchangeable utili­ties" (Kapp 1950: 234). Insbesondere dann, wenn Nicht­marktgüter einen Nutzen stiften, der multiplikativ mit der Marktgüterproduktion verknüpft ist, wenn also Interdepen­denzen vorliegen, läßt es sich nicht klären, wie sich eine

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Verbesserung der Marktgüterversorgung auf die Wohlfahrt auswirkt (Külp 1981: 480). Ein Ausweg aus diesem Dilemma wurde mit Hilfe von Sozialindikatoren gesucht, die sich im wesentlichen auf die Ausstattung der Bevölkerung mit Kollektivgütern beziehen (vgl. Leipert 1986). In den "mainstream" der Wirtschaftswissenschaften haben diese Ansätze keinen Eingang gefunden (Wille 1980).

Drittens wurde die Neutralität des Pareto-Kriteriums gegenüber Vermögens-und Einkommensverteilungen als eine unzulässige Wertprämisse betrachtet. Little plädierte deshalb für eine offene Darlegung des Werturteils, das in seinem Fall folgendermaßen ausfiel: "... an economic change is desirable if (a) it would result in a good redistribu­tion of wealth and if (b) the potential losers could not profitably bribe the potential gainers to oppose the change" (1957: 274).

IV.C. Bators Typologisierunq

Eine Systematisierung der Fälle, in denen kein Einklang von Pareto-Optimum und konkurrenzwirtschaftlichem Gleichgewicht herrscht, wurde von Bator (1958) vorgenommen und zwar unter Einführung des Begriffes market failure. Er unterschied zwischen fünf Arten und drei Gründen des Marktversagens.Die Unterscheidung der Arten erfolgte anhand einer Typolo- gisierung verschiedener Produktionskostenverläufen, die die Optimalbedingungen des stationären Marktmodells verletzen. Die erste Art des Marktversagens bezeichnet Bator mit dem Begriff failure of existence. Diese tritt dann ein, wenn die paretianischen Marginalbedingungen nicht erfüllt sind, d.h. wenn die marginalen Substitutionsraten von Produktion und Distribution nicht übereinstimmen. Die zweite Art, die des failure by signal liegt vor, wenn bei gleichen margina­len Substitutionsraten für jeden Produzenten entweder kein lokales Gewinnmaximum oder allgemeines Gewinnmaximum vorliegt. Failure by incentive tritt dann ein, wenn die Bedingung, daß alle Produzenten für die Produktionszwang

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herrscht, nicht-negative Profite aufweisen, nicht erfüllt ist. Wenn nicht alle Märkte dem Modell vollkommener Konkurrenz entsprechen, so besteht trotz einer effizienten Produktionsstruktur, die Möglichkeit, daß kein Pareto- Optimum vorliegt. Diese vierte Art des failure by struc­ture entsteht, wenn einige Märkte nur von wenigen Unterneh­men von "effizienter" Größe beliefert werden. Schließlich führt Bator noch ein failure by enforcement auf, daß dann eintritt, wenn zwar alle obigen Bedingungen erfüllt sind, aber entweder aufgrund von buchhalterischen Methoden einige in- und outputs "versteckt" bleiben oder letztere ausdrück­lich nicht vom Markt berücksichtigt werden (Bator 1958: 353-354).

Die Bedeutung dieser einzelnen Arten des market failure wird ersichtlich bei Bators Diskussion der Ursachen für Marktversagen, die er unter drei Kategorien faßt: (1) Ownership Externalities, (2) Technical Externalities und (3) Public Good Externalities.

Zu (1) Ownership Externalities:

Ownership Externalities treten dann auf, wenn die Produk­tion der Unternehmen des Sektors Y auch von der Höhe des Produktionsniveaus der Unternehmen des Sektors X positiv oder negativ beeinflußt wird. Im Modell der vollkommenen Konkurrenz und bei getrennter Gewinnmaximierung würde jedes Unternehmen versuchen, den Einsatz jedes Faktors so lange zu erhöhen, bis der Wert seines direkten Grenzprodukts auf das Niveau seines Marktpreises gesunken ist. Im Falle eines positiven externen Effekts des Gutes X auf das Gut Y würde unter diesen Bedingungen eine im Sinne des Wohl­standsniveaus der Gesellschaft zu geringe Menge X produ­ziert werden, da die Unternehmen des Sektors X die Identi­tät von Grenzprodukt und Marktpreis auf einem niedrigeren Niveau erreichen, als wenn ihnen der positive Effekt zugerechnet würde. In den Worten von Bator: "Nonappropria­tion, divorce of scarcity from effective ownership, is the

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binding consideration" (1958: 364). Es liegt also ein Fall des failure by enforcement vor.

Zu (2) Technical Externalities:

Von technischen externen Effekten spricht Bator, wenn die Produktionstechnologie entweder Unteilbarkeiten aufweist oder stetig steigende Skalenerträge aufweist. Beide Phänomene haben zur Folge, daß die Produktionskostenkurve nicht-konvex verläuft und somit keine eindeutige Maximie­rung erlaubt. Im Falle steigender Skalenerträge wird ein failure by incentive auftreten, wenn die Unternehmen Preisnehmer am Markt sind. Einige Unternehmen müßten nämlich Bankrott anmelden, da sie nicht in der Lage sind, die optimale Produktionsmenge abzusetzen. Ein failure by structure liegt vor, wenn die Unternehmen die Preise setzen können. In diesem Falle besteht nämlich die Gefahr des monopolistischen Verhaltens.

Bator betont, daß die technischen externen Effekte nicht im weiteren Sinn als Folge mangelnder Zurechenbarkeit anzuse­hen sind, da zwar eine privatrechtliche Aufteilung des Gutes denkbar wäre, diese aber nicht zu einer effizienten Allokation der knappen Ressourcen führen würde. So könnten beispielsweise durch die Erhebung einer Mautgebühr die Kosten einer Brücke dem einzelnen Überquerenden zugeschrie­ben werden. Aber da die Grenzkosten für eine zusätzliche Überquerung gleich null sind, wird eine Mautgebühr monopo­listische Konsequenzen aufweisen. (1958: 369).

Zu (3) Public Good Externalities

Bei der Frage des öffentlichen Gutes schließt sich Bator den von Samuelson (1954, 1955) vorgetragenen Argumenten an. Ein öffentliches Gut ist gekennzeichnet durch (a) "Nicht- Rivalität", d.h. seinen Konsum durch A tangiert nicht seinen Konsum durch B, und (b) durch "Nicht-Ausschluß", d.h. auch diejenigen, die nicht für seinen Gebrauch zahlen,

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können trotzdem nicht von seinem Genuß ausgeschlossen werden. Ohne eine eigentumsrechtliche Zuschreibung kann aber kein Marktpreis gefunden werden. Es liegt demnach failure by existence vor (Bator 1958: 371).

Zusammenfassend betont Bator, daß der öffentliche Charakter ökonomischer Aktivitäten sowie die Unteilbarkeit der Kapitalgüter in der Praxis vorherrscht: "... it is surely hard to gain say that some degree of public quality pervades much of even narrowly 'economic' activity. Lumpiness, ..., are also in the nature of things" (ibid.: 377). Die statische Allokationseffizienz des Preismecha­nismus ist somit fast nie erfüllt, d.h. in der Regel liegt Marktversagen vor: "As long as activities have even a trace of publicness, price calculations are inefficient" (ibid.). Die mangelnde Effizienz von Märkten, so schränkt er ein, würde jedoch nicht implizieren, daß andere Allokations­mechanismen effizienter seien.

V. Traditionelle Begründungen für Regulierung

Die von Bator abstrakt gehaltenen Ausführungen zum Markt­versagen sind in der Folgezeit konkretisiert worden. Die traditionelle Literatur zur staatlichen Regulierung zusammenfassend, nennen Müller/Vogelsang (1979: 36-44) vier Fälle von möglichem Marktversagen, welche zur Rechtferti­gung von politischen Eingriffen dienen könnten.

V.A. Natürliches Monopol

Den Spezialfall von Bators Marktversagen aufgrund von technischen externen Effekten bildet das natürliche Monopol. In diesem Falle sind die firmeninternen Kosten­degress ionen (Skalenerträge) so groß, daß auf dem Markt nur ein Unternehmen überleben würde. Demgemäß ist das natürli-

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che Monopol dadurch definiert, "daß die im Markt nachge­fragte Menge von einem einzigen Anbieter zu niedrigeren Kosten produziert werden kann als von jeder größeren Zahl von Unternehmen" (Müller/Vogelsang 1979: 36).

Das natürliche Monopol kann in zweifacher Hinsicht zu einer nicht-optimalen Allokation der Ressourcen führen. Einmal kann der Monopolist durch VerknappungsStrategien einen höheren Preis erzielen als er sich unter Wettbewerbsbedin­gungen herausbilden würde. Zum anderen kann durch Preis­differenzierung der Monopolgewinn noch zusätzlich gestei­gert werden.16)

Ein natürliches Monopol liegt gemäß Kahn auch dann vor, wenn das Kriterium der Kostendegression nicht im strikten Sinne erfüllt ist. Dies ist dann der Fall, wenn eine Grenzkostensteigerung kompensiert wird durch eine Stei­gerung der Qualität des Angebotes (1971: 124).^7 )

Die Bedingungen für ein natürliches Monopol wurden insbe­sondere in der Versorgungswirtschaft (Gas, Wasser, Elek­trizität etc.), bei der Bahn und im Telefonwesen als erfüllt betrachtet (Müller/Vogelsang 1979: 122).

V.B. Ruinöser Wettbewerb

Bators technische externe Effekte bedingen auch die destruktive Konkurrenz, und zwar aufgrund von Unteilbarkei­ten, die eine Labilität des Marktgleichgewichtes verur-

-'-6 Preisdifferenzierungen verletzen dieMarginalbedingungen für ein Tauschoptimum (vgl. Sohmen 1976: 116).17 Als Beispiel führt Kahn Telefonzentralen an, für die gemeinhin angenommen wird, daß jeder zusätzliche Anschluß zu höheren Stückkosten führt. Gleichzeitig verbessert sich aber der Service, da jeder Teilnehmer eine größere Auswahl an Anschlußpartnern erhält.

21Sachen. Zum einen kann es zu der anomalen Reaktion einer Angebotsausweitung bei sinkendem Preis kommen, wenn verlorene Kosten (sunk capital) einen Marktaustritt erschweren und die einzelnen Anbieter versuchen müssen, ihr Einkommen durch Mehr-Produktion aufrechtzuerhalten, wie beispielsweise in der Landwirtschaft (Külp u.a. 1984:31f.). Dieses Phänomen tritt besonders in Branchen auf, die relativ hohe Fixkosten und niedrige kurzfristige Grenzkosten haben. Da Nachfragerückgänge ihre Stückkosten erhöhen, werden die Unternehmen versucht sein, durch Preiszugeständnisse eine bessere Kapazitätsauslastung zu erreichen. Erweist sich die Nachfrage als unelastisch und imitieren die Konkurrenten die Preissenkung, dann besteht die Gefahr von exzessiven Preiskämpfen, bei denen die Preise weit unter die Durchschnittskosten fallen können.

Zum anderen können Unteilbarkeiten bewirken, daß auf Preissignale erst nach Ablauf einer bestimmten Frist reagiert wird. In diesem Fall kann es passieren, daß eine Kapazitätsaufstockung erst dann wirksam abgeschlossen ist, wenn die Nachfrage wieder gesunken ist oder diese das gestiegene Angebot nicht voll aufnehmen konnte. Wenn dann das Angebot auch nach unten kurzfristig starr ist, wird es zu größeren Preissenkungen kommen als langfristig erforder­lich. Ein prominentes Beispiel ist der Schweinezyklus (Külp u.a. 1984: 32).

Anfällig für den ruinösen Wettbewerb sind neben derLandwirtschaft vor allem rohstoffextrahierende Branchen sowie Transportbereiche und kapitalintensive Sektoren wie Erdölraffinerien, Stahl-, Zement-, Glas-, Papierproduktion sowie die Chemiefaserindustrie (Müller/Vogelsang 1979: 42).

Neben den Wohlfahrtsverlusten für die Produzenten können auch die Konsumenten von der ruinösen Konkurrenz negativ betroffen sein. So heißt es bei Kahn: "One possible reason is that the pressures of declining or inadequate revenues might force the curtailment of many postponable expendi­

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tures that the consumer would in the long run be better off having continued. This might be true of the repair, maintenance, and keeping-in-being of capacity that the market will in the long run wish to have retained and that can be retained at lower cost than it can be resurrected when demand justifies it; ..." (1971: 175). Desweiteren können starke Preisschwankungen auch den Interessen der Konsumenten zuwiderlaufen: "... they make long-range planning difficult and force a shift in attention from productive efficiency to buying and selling, ..." (ibid. 176). Schließlich besteht die Versuchung, auf Kosten der Produktqualität den ruinösen Preiskampf zu führen: "the decline in price to average variable costs can lead to a skimping on safety, reliability, and frequency of service that consumers may have difficulty in detecting promptly." (ibid. 176). Die Möglichkeit für einen solchen "lemon- process", an dessen Ende schließlich nur noch "Zitronen" auf dem Markt Zurückbleiben, ist von Akerlof (1970) am Beispiel des Gebrauchtwagenmarktes demonstriert worden.

V.C. Externe Effekte und öffentliche Güter

In der Literatur hat es sich durchgesetzt, von externen Effekten nur im Sinne von Bators Ownership Externalities zu sprechen. Externe Effekte treten dann auf, wenn nicht alle in der Volkswirtschaft entstehenden Kosten und Erträge einer Entscheidung im Kalkül der Entscheidenden (Anbieter oder Nachfrager) berücksichtigt werden (Külp u.a. 1984:36). In dieser allgemeinen Form, darauf hat Kapp hinge­wiesen, ist Marktversagen weniger eine Ausnahme als die Regel: "... the treatment of social costs as a minor and exeptional disturbance rather than as a characteristic phenomenon of the market economy reflects merely the very imperfect way in which these costs are taken into consi­deration in the present system of economic calculation of costs and returns." (1950: 9). Bezeichnenderweise werden in einigen Lehrbüchern externe Effekte nicht mehr unter

23Marktversagen subsumiert, sondern als Marktmängel oder Marktunvollkommenheiten bezeichnet (Külp u.a. 1984: 36). Sohmen setzt den Begriff Marktversagen in Anführungsstriche (1976: 100). Gerechtfertigt wird diese Begriffswahl mit dem Hinweis auf das Coase-Theorem, das privatwirtschaft­liche Lösungen für das Problem der externen Effekte zu finden versucht (siehe Abschnitt V.C.I.).

Besondere Relevanz erhielt die Diskussion der externen Effekte anläßlich der Umweltschutzproblematik. Da Letztere in den Bereich der sozialen Regulierung fällt, wird hier

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auf eine Darstellung der sehr umfangreichen Literatur verzichtet.18)

Bators Kategorie der Public Good Externalities deckt sich mit dem Lehrbuchbegriff des öffentlichen Gutes. Als Beispiele werden zumeist die Landesverteidigung und die Straßenlaterne genannt (Musgrave 1969: 7-10). In den Finanzwissenschaften wurde zusätzlich noch der Begriff des meritorischen Gutes eingeführt, und zwar für solche Güter, bei denen zwar kein "Nicht-Ausschluß" vorliegt, ihre Bereitstellung durch den Markt aber als ungenügend angese­hen wird. Solche Güter sind z.B. lehrmittelfreie Universi täten oder öffentlicher Wohnungsbau. Ein solcher Eingriff in die Konsumentensouveränität wird mit Verfälschungen in der Präferenzstruktur aufgrund mangelnder Informiertheit der Verbraucher begründet (Musgrave 1969: 14-17).

V I . Argumente für Deregulierung

Lange bevor in den USA die ersten Deregulierungsmaßnahmen beschlossen wurden, erschienen ökonomische Studien, die theoretisch wie auch empirisch sogenannte "Wohlfahrtsver­luste" der Regulierungspraxis nachwiesen. Während die meisten wirtschaftspolitischen Maßnahmen scharfe Kontro­versen zwischen den Ökonomen auslösen und diese in ähnlich starke Lager aufteilen, zeichnet sich die Regulierungsde­batte durch ein hohes Maß von Einmütigkeit aus.

Es gelang den Gegnern der Deregulierung nicht, namhafte Wirtschaftssachverständige zur Rechtfertigung ihrer Positionen zu zitieren. Die Befürworter hingegen konnten auf eine reichhaltige Literatur verweisen und zählten zu ihren Reihen Prof. Alfred Kahn, den Verfasser des Standard-

18 pür eine Einführung in die Umweltökonomik sieheBaumol and Oates (1975) sowie Endres (1985). Eineausführliche Bibliographie findet sich bei Möller et al (1981).

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werks zur staatlichen Regulierung privater Unternehmen (1970/1971). Als von Präsident Carter berufener Leiter des Council on Wage and Price Stability, des Beratungs- und Vollzugsorgans des Präsidenten in Fragen Preisstabilität, nahm Kahn aktiv an den Debatten zur Liberalisierung des Straßengüterfernverkehrs teil (Mosher 1979: 817). Er konnte dabei auf seine Erfahrungen bei der Entregulierung des Flugwesens zurückgreifen, die er als Vorsitzender der Civil Aeronautics Board vorangetrieben hatte (Wilkins 1984: 424). Die Vertreter der neoklassischen Schule waren somit als Initiatoren der Deregulierungsdebatte, als wissen­schaftliche Experten und als Administratoren wichtige Akteure im Entregulierungsprozeß (Derthick/Quirk 1985:246) .

Die theoretische Diskussion zur Deregulierung läßt sich grob in drei thematische Felder einteilen. Zum einen stand im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion die Frage nach dem "Staatsversagen", den Ineffizienzen staatlicher Regulierung. Weniger öffentlichkeitswirksam wurde zweitens untersucht, inwieweit für einzelne Branchen eine Regulie­rung noch durch Marktversagen gerechtfertigt werden kann. Drittens wurde versucht, neue theoretische Wege in der Bestimmung des Ausmaßes staatlicher Intervention zu beschreiten. Letztere Bemühungen sind wohl der Einsicht zu verdanken, daß, im Gegensatz zu den ursprünglichen Inten­tionen, auf der Grundlage der paretianischen Wohlfahrtsöko­nomie Marktversagen die Regel und nicht die Ausnahme darstellt.

VI.A . Staatsversaqen

Zu den häufigsten und wohl mit größter Vehemenz vorgetrage­nen Argumenten gegen staatliche Regulierung gehört die Ineffizienz politischer Maßnahmen im allgemeinen und der

26staatlichen Bürokratie im besonderen (Wolf 1979).19) Die "Theorie des Staatsversagens" stellt keine radikale Absage an die Überlegungen zum Marktversagen der traditionellen Wohlfahrtsökonomie dar, sondern sie teilt nicht deren "Nirwana"-Ansatz, d.h. das Streben nach einer optimalen Lösung unabhängig davon, inwieweit diese Lösung in der Praxis realisiert werden könnte. Sie bestreitet, daß eine Rechtfertigung für staatliche Intervention schon dann bestünde, wenn Marktbedingungen oder Marktergebnisse kein Wohlfahrtsoptimum realisieren. Da nämlich auch die alternativen politischen Lösungen in der Realität mit mehr oder weniger großen Mängeln behaftet seien, bedürfe der jeweilige staatliche Eingriff des Nachweises seiner höheren Effiziens gegenüber den bestehenden Marktformen (vgl.Posner 1969). Die Vertreter des "government failure" haben somit den Vergleich mit optimalen Zustandsformen zugunsten eines "comparative institution approach" (Demsetz 1969) eingetauscht. Die neoklassischen Prämissen der traditio­nellen Wohlfahrtsökonomie wurden demgegenüber beibehalten.

V I .B . Branchenuntersuchunqen

Eine weitere Variante der Kritik an staatlicher Regulierung versucht im Einzelfall nachzuweisen, daß ein Marktversagen nicht vorliegt. So wird zum einen untersucht, ob überhaupt jemals die Bedingungen für ein Marktversagen bestanden. In vielen Fällen, so glaubt man, sei das Konzept des Marktver­sagens in unzulässiger Weise zu weit ausgelegt worden. Als Maßstab dient diesen Untersuchungen weniger das Pareto- Optimum im engeren Sinne, das wie oben aufgezeigt, in den real-existierenden Märkten nie erfüllt wird, sondern die Funktionsweise nicht-regulierter Märkte.

Zum anderen wird versucht aufzuzeigen, daß technischer Wandel oder andere wettbewerblichen Veränderungen die Bedingungen des Marktversagens modifizieren oder gar

19 Aus linker Sicht siehe Jänicke (1986).

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beseitigt haben. An einigen Beispielen, die sich wiederum vornehmlich auf die ökonomische Regulierung beziehen, soll diese Argumentationsführung verdeutlicht werden.

VI.B.l. Natürliches Monopol

Unter dem Eindruck einer steigenden Anzahl von Unternehmen, die in Konkurrenz zu staatlich legitimierten Monopolen treten wollten, wurde die Frage aufgeworfen, "If competi­tors want to enter, how natural can monopoly be?" (Kahn 1971: 146). Fiel die Antwort zunächst sehr differenziert aus, wurde im weiteren Verlauf der Deregulierungsdebatte von einigen Autoren die Gültigkeit des "natürlichen Monopol"-Konzeptes auch für diejenigen Bereiche in Frage gestellt, in denen bisher noch kein privates Unternehmen einen Marktzutritt beabsichtigte. Die Beispiele des Telekommunikationswesens und der Energieversorgung il­lustrieren diesen Entwicklungsweg der Diskussion.

VI.B.l.a. Telekommunikation

Als ein klassisches Beispiel für ein "natürliches Monopol" wurde das Telefonwesen angesehen. Es erfüllte die Krite­rien (a) der kontinuierlichen Kostendegression für zusätz­liche Benutzer, (b) der Vorteile der Netz- und Leitungsver­waltung, und (c) der Interdependenz von Einzelinvestitionen und Gesamtkapazität (Müller/Vogelsang 1979: 146). Darüber hinaus wurde die in den USA übliche vertikale Integration von Gerätehersteller und Netzbetreiber oder das bei nationalisierten Telefongesellschaften bestehende Zu­lassungsmonopol, d.h. also die Ausdehnung des "natürlichen Monopols" auf die Gerätebelieferung, mit den Qualitätsan­forderungen des Gesamtnetzes begründet (ibid 141, 225).

Kritik an der Anwendung des "natürlichen Monopol"-Konzeptes wurde zunächst hinsichtlich des Endgerätemarktes geäußert. Aufgrund der begrenzten "Economies-of-Scale" im Endgeräte­bereich sei der Tatbestand des "natürlichen Monopols" nicht

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erfüllt. Im Gegenteil, der Wettbewerb in diesem Bereich würde innovationsfördernd wirken. Die Netzsicherheit könnte auch mit Hilfe von Schutzsteckern oder einfacher administrativer Zulassungsverfahren gewährleistet werden (Soltwedel et al 1986: 153; Kahn 1971: 140-145).

Die Entwicklung der Kurzwellenübertragungstechnik führte in den USA dazu, daß einige Unternehmen zusätzlich zum bestehenden Netz einige Punkt-zu-Punkt-Übertragungen anbieten wollten. Niedrige Investitionsausgaben für die Kurzwellentechnik sowie die Konzentration auf wenige, stark frequentierte Strecken sollten Tarife ermöglichen, die zur Hälfte unter den Gängigen lagen. Diese Marktzutrittsbe­gehren, denen nach langen juristischen Auseinandersetzungen auch stattgegeben wurde, gaben Anlaß zur Frage, wie natürlich ein Monopol noch sei, wenn Marktzutritt erfolgt? In seiner Antwort differenzierte Kahn zwischen einem Marktzutrittbegehren aufgrund niedrigerer Produktionskosten und einem aufgrund überhöhter Preise des Monopolunter­nehmens. Im ersteren Fall befand Kahn, daß solche Marktzu- tritte zwar die innovationsfördernde Kraft des Wettbewerbs demonstrieren, eine Aufgabe des Konzeptes vom "natürlichen Monopol" aber nur dann rechtfertigen, wenn ein Vergleich der Grenzkosten zugunsten des Neulings ausfallen würde (1971: 147). Ein Vergleich der durchschnittlichen Gesamt­kosten sei nämlich dadurch verzerrt, daß die Telefonmono­polgesellschaften (insbesondere AT&T) ihre historischen Kosten zum Ausgangspunkt nehmen müßten, während die Konkurrenten die kapitalsparende Zukunftstechnik zugrunde legen könnten: "it would be clearly be inconsistent for the FCC (1) to continue to adhere to the old, inadequately low depreciation rates, while then (2) permitting free competi­tive entry by companies able to take full advantage of the new technology while AT&T remains burdened with the cost of old, inadequately depreciated assets, and (3) refusing to permit the latter company to engage in competitive pricing down to full additional costs on competitive business, where this would permit an increased contribution to its

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remaining burden of overheads, with consequent benefit to all its customers" (Kahn 1971: 150).

Im Falle des "cream skimming" oder auch Rosinenpickens, also wenn der Markteintritt durch überhöhte Preise des Monopols induziert wird, dann führt gemäß Kahn das Absahnen des Rahms im Idealfall zu einer effizienten Allokation, denn die Grenzpreise werden sich dann an den Grenzkosten orientieren. Voraussetzung für die Zulassung eines Rosinenpickers sei aber, daß dem regulierten Unternehmen eine Wettbewerbs-orientierte Preispolitik erlaubt wird.Ein Verbot des Rosinenpickens ließe sich aber rechtfertigen für gewisse Fälle von interner Subvention, insbesondere dann, wenn ein reguliertes Unternehmen externe Kosten in Form einer Notreserve tragen muß. Prinzipiell sei zwar interne Subvention "a practice that is inacceptable on purely economic grounds" (ibid 223), aber wenn die Gefahr bestände, daß durch die "Tyrannei der kleinen Entscheidun­gen" (Kahn 1966) eine Dienstleistung eingestellt wird, für die eine Optionsnachfrage besteht, dann sei "{i}nternal subsidization ... a highly imperfect device ... {b}ut it may be the best device pratically available" für die Erhaltung dieser positiven externen Effekte. Konkret auf das Telefonwesen angewandt bedeutet dies (Kahn 1971: 236): Das qualitativ schlechtere und wetterabhängigere, aber beträchtlich preisgünstigere Angebot eines Kurzwellenüber­tragungsunternehmens ist für den Kunden nur solange attraktiv, solange im Notfall auf das bestehende Telefon­netz zurückgegriffen werden kann. Das Rosinenpicken des Kurzwellenanbieters kann unter diesen Umständen selbst zu einer internen Subvention geraten, nämlich zugunsten seiner Kunden und auf Kosten der Teilnehmer des regulierten Netzes, die gezwungen sind, einen überproportionalen Anteil der Kosten für die Notreserve zu tragen (ibid 238, 239).

Im Gefolge von Posner (1971) plädieren heute neoklassisch argumentierende Autoren für eine getrennte Ausweisung interner Subventionierung (Soltwedel et al 1986: 15).

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Probleme der Verteilungsgerechtigkeit oder auch der Bereitstellung von Kapazität für Spitzenlastbeanspruchun­gen, sollen durch offene Subventionen oder Verbrauchs­steuern bewältigt werden.

Während Kahn noch davon ausging, daß im wesentlichen das Telefonwesen den Bedingungen für ein "natürliches Monopol" genügt, sind die Beiträge zahlreicher geworden, die unter Hinweis auf die raschen technischen Veränderungen im Telekommunikationswesen, auch in diesem Bereich eine marktwirtschaftliche Ordnung für möglich und wünschenswert halten.20) Für den Fernsprechverkehr behauptete bereits 1975 Waverman feststellen zu können, daß die Bedingungen für ein "natürliches Monopol" nicht mehr zutreffen, da erstens die Kostendegressionen schnell erschöpft seien, und zweitens eine Netz- und Leitungsverwaltung auch zwischen konkurrierenden Unternehmen vorteilhaft erfolgen kann (228). Da empirische Untersuchungen zum Teil zu wider­sprüchlichen Ergebnissen bezüglich der Größenvorteile im Kommunikationsbereich kamen, plädiert eine Autorengruppe des Kieler Instituts für Weltwirtschaft für eine experimen­telle Überprüfung, d.h. der Wettbewerb soll darüber entscheiden, ob ein natürliches Monopol vorliegt oder nicht (Soltwedel 1986: 131). Ebenso werden Verbundvorteile als Begründung für ein "natürliches Monopol" angezweifelt, da auch für andere Unternehmen, z.B. Handelsunternehmen mit einem umfangreichen Warensortiment, solche Vorteile bestehen, ohne daß ein Marktversagen zu verzeichnen wäre. Unter Hinweis auf neuere Theorien zum Monopol (siehe unten) gehen diese Autoren sogar soweit, daß sie eine Gleich­setzung von privatem Monopol und Marktversagen ablehnen (ibid 132, 9).

20 Zur Diskussion des Fernmeldemonopols in der BRD siehe Knieps (1983), Mestmäcker (1980) und die Monopolkommssion (1981).

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VI.B.l.b. Energiewirtschaft

Aufgrund der Leitungsgebundenheit und den noch immer steigenden "Economies-of-Scale" sehen auch prinzipielle Kritiker staatlicher Regulierung die Bedingungen für ein "natürliches Monopol" in der Energiewirtschaft als erfüllt an (Kahn 1971: 70-77; Müller/Vogelsang 1979: 122-132;Breyer 1982: 242). Diese Autoren empfehlen aber andere Regulierungsformen: Breyer plädiert beispielsweise dafür, ein "natürliches Monopol" entweder zu nationalisieren oder gemäß "Cost-of-service ratemaking" zu regulieren (1982:192)

Die Kieler Forschergruppe um Soltwedel bezweifelt hingegen auch im Falle der Energiewirtschaft, daß die Bedingungen für ein "natürliches Monopol" vorliegen: "Den Nachweis ... kann nur der Wettbewerb unter verschiedenen EVU (Energie­versorgungsunternehmen; ChS) erbringen" (Soltwedel et al 1986: 179). Sie gehen nämlich davon aus, daß ein privates Unternehmen unter Wettbewerbsbedingungen nur dann parallel zu einem bestehenden Netz eigene Versorgungsleitungen legen wird, "wenn solche Doppelinvestitionen eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals versprechen" (ibid 179f) .

V I .B .2. Ruinöser Wettbewerb

Analog zur Diskussion um das natürliche Monopol werden die konstituierenden Bedingungen für den ruinösen Wettbewerb in einer Reihe von Branchen entweder als nicht mehr gegeben oder als eigentlich noch nie vorhanden angesehen. Der Ausbruch eines ruinösen Preiskampfes wird unter Hinweis auf den Reifegrad der Branche und die veränderten makro­ökonomischen Bedingungen für unwahrscheinlich gehalten.

Von Seiten der prinzipiellen Kritiker wird versucht, die Stichhaltigkeit der einzelnen Argumente für Marktversagen

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aufgrund von ruinöser Konkurrenz zu widerlegen. Dem Problem der verlorenen Kosten wird mit dem Argument begegnet: "Sind die Produktionsfaktoren aber so hoch spezialisiert auf einen Markt ausgerichtet, daß ein Transfer unmöglich ist, so entstehen letztendlich auch keine gesamtwirtschaftlichen Opportunitätskosten durch Unterauslastung" (Soltwedel et al 1986: 11). Dem "Zitro­nen " -Argument , d.h. negative Auslese der Anbieter aufgrund ungleicher Informationsverteilung, wird entgegen gehalten, daß "wer meint, er könne auf Informationen verzichten, der erhofft sich einen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten, die solche Kosten auf sich nehmen. Er muß deshalb die Nachteile seines Verhaltens tragen" (ibid: 12). In dieser Argumentationsführung werden Anklänge an neuere wettbewer­bstheoretische Entwicklungen sichtbar (siehe AbschnittV. C.4.).

V I . B .2.a . Straßenqüterfernverkehr

Obleich die Initiative zur Regulierung des Straßengüter­fernverkehrs (SGFV) in den USA von den Eisenbahngesell­schaften ausging, die sich dadurch die Zähmung der neuen Konkurrenz erhofften, spielte das Argument des "ruinösen Wettbewerbs" innerhalb des SGFV bei den Beratungen zum Motor Carrier Act von 1935 eine große Rolle (Kahn 1971: 178).21) Die Anwendung des Arguments schien aus zwei Gründen gerechtfertigt:

(a) Irrationales Marktverhalten: Während der Weltwirt­schaftskrise konnte ein Ansteigen des Angebotes von Fuhrleistungen bei gleichzeitigem Preisverfall beobachtet werden (Kahn 1971: 180-181).

21 Eine detaillierte Schilderung der politischen Auseinandersetzungen um den Motor Carrier Act von 1935 findet sich bei Garnei (1972).

33(b) "Cutting corners": Die Zustände im SFGV vor der Regulierung wurden wie folgt beschrieben: "Shippers found it increasingly difficult to do business with motor carriers because of the unreliability of service and the financial irresponsipility of many carriers, and they were distressed at fluctuating rates and differential treatment" (Fair/Williams 1959: 488). Darüber hinaus wurden die sich häufenden Verkehrsunfälle auf die harte Konkurrenz im SGFV zurückgeführt (Harper 1959: 247).

Gemäß Kahn sind diese Phänomene des "ruinösen Wettbewerbs" einer historischen Ausnahmesituation geschuldet, in der ein unelastisches Arbeitskräfteangebot zusammentraf mit den "overly optimistic anticipations that typically induce excessive entry into a young industry" (1971: 181). Die mangelnden alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten hätten dazu geführt, daß viele Selbstfahrer auf fallende Fracht­tarife mit einer Ausweitung ihrer Fahrleistungen reagier­ten. Sie versuchten auf diese Weise, ihr Gesamteinkommen zu halten. Die niedrigen Preise für gebrauchte LKWs erleichterten zudem den Marktzutritt von neuen, zumeist zuvor stellungslos gewordenen Anbietern.

Sind aber diese Bedingungen nicht mehr gegeben, also wenn einerseits ein gewisser Reifezustand erreicht ist^2) und andererseits sich die allgemeine Beschäftigungslage normalisiert, dann gilt für die meisten Autoren, daß der Wettbewerb im SGFV prinzipiell nicht "ruinös" sein kann (Pegrum 1959: 531). Als Begründung wird angegeben, daß erstens der SGFV einen extrem niedrigen Fixkostenanteil aufweist, insbesondere im Wagenladungsverkehr, der keiner Investitionen in ein Netz von Verladestationen bedarf. Zweitens kann ein KapazitätsZuwachs rasch und in kleinen Schritten erfolgen. Schließlich besteht eine hohe Faktor-

22 "Quite obviously it cannot be permantly true that a field of service is unusually seductive in its appeal to new entrants and exceptionally harsh with those who enter it" (Peterson 1929: 618, zitiert nach Kahn 1971: 182).

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mobilität, d.h. das Anlagevermögen, also die Lastwagen, können ohne Schwierigkeiten von einem Markt in den anderen transferiert werden (Kahn 1971: 178-180). Fehlen demgemäß im SGFV relevante Beschränkungen des Marktzutritts und - austritts, könnte mehr Wettbewerb ruinös "nur für die Renteneinkommen der etablierten Unternehmen bzw. für die ineffizient operierenden Güterkraftverkehrsbetriebe sein, ..." (Soltwedel et al 1986: 221). Ein in Bators Sinne vorliegendes Marktversagen aufgrund von technischen Externalitäten, wird deshalb von der neoklassischen Regulierungsliteratur abgelehnt. 23)

VI.B.2.b. Flugverkehr

Für den Flugverkehr lassen die neoklassischen Kritiker der Regulierung das Argument des "ruinösen Wettbewerbs" in ähnlicher Weise nur für eine historische Ausnahmesituation gelten (Breyer 1982: 220). Eine solche Situation hätte zu Beginn des Luftfahrtwesens bestanden, als eine mögliche "ruinöse Konkurrenz" auf Hauptstrecken den landesweiten Ausbau des Flugnetzes behindert hätte. Die Tendenz zu Überkapazitäten auf Hauptstrecken sei dadurch gegeben, daß die Passagiere diejenige Fluggesellschaft wählen würden, die die meisten Flüge anbietet. Die Fluggesellschaften wären demnach gezwungen gewesen, auf der Basis von Flug­häufigkeit zu konkurrieren (Kahn 1971: 211). Als nun aber in den 50er Jahren das Flugnetz ausgebaut war, gab es keinen Grund mehr für die Annahme, daß das Überangebot auf Hauptstrecken ein Unterangebot auf Nebenstrecken nachsich- zieht (Breyer 1982: 220). Das Problem einer diskriminie­renden Preispolitik könnte durch anti-trust Gesetze geregelt werden, da insgesamt der Flugverkehr strukturell für den freien Wettbewerb geeignet sei: "Economics of scale

23 Für die USA siehe Breyer (1982: 222-240),Friedlaender and Spady (1981) sowie MacAvoy und Snow (1977). Für die BRD siehe Willeke (1977).

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are evidently quite limited, and barriers to entry ... relatively low" (Kahn 1979: 55).24)

VI.B.3. Externe Effekte und öffentliche Güter

Vor Mißbrauch des Konzeptes "externe Effekte" wird in der regulierungskritischen Literatur gewarnt. Da fast jede marktwirtschaftliche Aktivität Externalitäten erzeuge, könnte unter Hinweis auf diese externen Effekte jeglicher Staatseingriff in den Markt begründet werden. Aus diesem Grunde sollte das Konzept nur für solche Fälle angewendet werden, "where the spillover is large, fairly concrete, and roughly monetizable" (Breyer 1982: 26).25)

Darüber hinaus wird kritisiert, daß beim Auftreten von externen Effekten in der Regel direkte Verhaltensregu­lierungen bevorzugt werden. Diese würden aufgrund ihrer bürokratischen Festlegung den technischen Fortschritt behindern, während Steuern oder andere finanziellen Belastungen Verhaltensänderungen induzieren würden,"without freezing current technology and while preserving a degree of individual choice" (Breyer 1982: 271). Auch diesbezüglich schlagen Soltwedel et al weitergehende Konzepte vor, die sich hauptsächlich auf Marktlösungen stützen (1986: 14; siehe nächsten Abschnitt).

24 zu den die Deregulierung vorbereitenden Werkenzählen insbesondere Caves (1962), Jordan (1970) und Douglas/Miller (1974). Zur Durchsetzung der Deregulierung siehe Derthick/Quirk (1985).25 Buchanan und Stubblebine (1962) sprechen voneiner potentiell relevanten Externalität, wenn das Ausmaß des externen Effekts den betroffenen Akteur dazu veranlaßt, das Verhalten des unabhängig handelnden Akteurs zumodifizieren. Diese Definition kann nicht gemeint sein, denn sie schränkt den Anwendungsbereich des Konzeptes höchstens marginal ein.

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Ebenso kritisch werden Begründungen für allokativesEingreifen des Staates betrachtet, die auf das Argument der meritorischen Bedürfnisse rekurrieren. Meritorische Güter sollten als staatliche Subventionen offengelegt werden und nicht versteckt über Marktregulierung gewährt werden. Beim Eingriff in die Konsumentensouveränität aufgrund der schwierigen Informationslage für den Verbraucher (Beispiel: Versicherung, oder Rezeptpflicht vieler Arzneimittel), sei die Zurverfügungstellung geeigneter Informationen der Einschränkung des Wettbewerbs der Anbieter vorzuziehen (Müller/Vogelsang 1979: 290-304; Soltwedel et al 1986: 93).

VI.C. Neuere theoretische Entwicklungen

Auf der Grundlage neoklassischer Mikroökonomik sind verschiedene Versuche unternommen worden, den Tatbestand Marktversagen einzuengen. Innerhalb dieser Entwicklungs­richtung nimmt das Coase-Theorem eine Vorreiterrolle ein, während die Transaktionskostenökonomik sowie die Theorie der contestable markets zwei weitgehend von einander unabhängige, aber durchaus sich ergänzende, jüngere Theorieansätze darstellen. Einen anderen Weg beschreiten die Anhänger der Theorie des Marktes als Entdeckungsver­fahren. Sie lassen den allokationstheoretischen Gleichge­wichtsfocus der traditionellen Wohlfahrtsökonomik zugunsten einer dynamischen, ungleichgewichtigen Sichtweise fallen.

VI.C.l. Das Coase-Theorem

Der traditionellen wohlfahrtsökonomischen Auffassung, daß aufgrund externer Effekte staatliche Korrekturen des Marktergebnisses notwendig sind, trat Coase 1960 entgegen: Mit Hilfe von privaten Vereinbarungen könnten externe Effekte internalisiert werden (1960). Ausgangspunkt seiner These ist die Überlegung, daß wenn zwischen zwei Unterneh­men externe Effekte bestehen, dann kein Verstoß gegen die

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Bedingungen des Pareto-Optimum vorliegt, wenn sie ihren gemeinsamen Gewinn maximieren. In diesem Falle sind die externen Effekte vollkommen internalisiert. Anstelle einer Fusion kann aber auch eine vertragliche Vereinbarung treten, die die Kompensationszahlung zwischen Verursacher und Träger externer Effekte regelt. Die Ausgestaltung der Vereinbarung wird wesentlich durch die Struktur von Eigentumsrechten und Haftungsregeln bestimmt (Demsetz 1964).26) Kann somit die Pareto-Optimalität trotz Vorlie- gens externer Effekte durch private Vereinbarungen gewähr­leistet werden, dann entfällt jegliche Rechtfertigungs­grundlage für staatliche Intervention. Nur durch "(a) the absence of the right to contract, (b) the presence of a contract but with incomplete stipulations, or (c) the presence of stipulations that are somewhat inconsistent with some marginal equalities" (Cheung 1970: 51) kann eine optimale privat-wirtschaftliche Lösung nicht zustande kommen.

Eine Zusammenstellung der wichtigsten Kritik findet sich sowohl bei Enders (1977) als auch bei Kösters (1979: 67- 81). Zunächst unterstellt das Coase-Theorem neben rationa­lem Handeln im außermarktlichen Bereich auch die Abwesen­heit von Transaktionskosten bei den Kompensationsgeschäf­ten. Obgleich Coase auf Letzteres selbst aufmerksam gemacht hat, kann davon ausgegangen werden, daß in der Realität diese Bedingung nie erfüllt ist, denn bei der Informationsbeschaffung, bei der Verhandlung und bei der Durchsetzung sind Kosten selbst bei einer kleinen Anzahl von Vertragspartnern unvermeidlich. Bei zahlreichen Beteiligten, insbesondere dann, wenn der Kreis von Verur­sacher und Träger nicht klar abgegrenzt werden kann, können die Kosten prohibitiv hoch ausfallen. Bei großen Gruppen können Trittbrettfahrerprobleme entstehen. Ist die Zahl

26 Die Invarianzthese des Coase-Theorems behauptet,daß die konkrete Ausgestaltung der Haftungsregeln sichnicht auf die Allokation auswirkt. Zur Kontroversebezüglich dieser Aspekte des Coase-Theorems, siehe Endres (1977)

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der Betroffenen gering, dann ergeben sich gemäß Sohmen (1976: 244) aus den spieltheoretischen Momenten des bilateralen Monopols Grenzen für die Anwendbarkeit des Coase-Theorems. Die praktische Relevanz dieses Theorems wird deshalb allgemein als gering eingeschätzt (Schlieper 1980: 528).

Dem Coase-Theorem werden aber auch Vorteile zugeschrieben: "Dadurch, daß es die Interessen von Verursacher und Geschädigtem im Verhandlungsmodell direkt miteinander konfrontiert, schärft es den Blick dafür, daß Aufwendungen zur Verhinderung externer Schäden ebenso volkswirtschaft­lichen Ressourcenverzehr bedeuten wie die Schäden selbst" (Enders 1977: 648). So befürworten Soltwedel et al, unter Berufung auf das Coase-Theorem, Externalitäten durch private Vereinbarungen zu internalisieren. Als Voraus­setzung sollte der Staat Eigentumsrechte klar definieren. Falls Transaktionskosten vorliegen, sollten diese mit den Kosten staatlicher Regulierung verglichen werden (1986: 14, 275) .

In der Nachfolge von Coase haben Property Rights Theoreti- ker27) auch für den Fall eines "natürlichen Monopols" Lösungsvorschläge unterbreitet, die ebenfalls auf einer Spezifizierung der Eigentumsrechte beruhen. So schlug Demsetz (1968) eine Versteigerung einer befristeten Lizenz für die Ausübung von Monopoldienstleistungen vor. Die­jenige Unternehmung, die in ihrem Angebot die niedrigsten Preise für die einzelnen Monopoldienstleistungen zusagt, sollte den Zuschlag erhalten. Kritik an Demsetzs Vorschlag haben vor allem Goldberg (1976), Trebing (1976) und

Die Property-Rights Schule geht in Anlehnung an Coase von der überlegenen Effizienz individueller Eigen­tumsrechte aus. Ihre wichtigsten Vertreter sind Alchian und Demsetz (1973). Siehe auch Heinemann (1966). Auf politische Allokationsprozesse ist das Coase-Theorem von Buchanan (1973) angewendet worden.

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Williamson (1975) vorgebracht. Im nächsten Abschnitt soll kurz auf Williamsons Anmerkungen eingegangen werden.

V I .C .2. Transaktionskostenökonomie

Während beim Coase-Theorem die Transaktionskosten axioma- tisch ausgeblendet werden, erklären Williamson (1975, 1985) und seine Anhänger^) die Höhe der Transaktionskosten zum entscheidenden Kriterium für die Auswahl alternativer Koordinationsmodi zwischen Wirtschaftssubjekten. Die Wahl zwischen Markt und Hierarchie erfolgt bei Williamson gemäß dem Effizienzkriterium, d.h. zur Koordinierung der Transak­tion wird diejenige Institution ausgewählt, die die geringeren Transaktionskosten verursacht. Dabei wird nicht nur die neo-klassische Annahme des Fehlens jeglicher Transaktionskosten fallengelassen, sondern auch die der Markttransparenz und die der sachlichen Gleichartigkeit der Güter.

Als die wesentlichen Einflußfaktoren auf die Höhe der Transaktionskosten werden ausgeführt: Das Ausmaß an begrenzter Rationalität und Opportunismus einerseits,29) und

28 vgl. Monteverde/Teece (1981), Schenk (1981) undDirrheimer et al (1981). Für einen Übersichtsartikel siehe Leipold (1985 ) .29 Die Notwendigkeit für Vertragsabsprachen, die imWalrasianischen Marktmodell nicht besteht, begründet Williamson mit Verhaltensannahmen, die er der Organisa­tionstheorie der Carnegie-Schule um R. Cyert, J. March und H.A. Simon entlehnt hat (Leipold 1985: 34). Zum einen können sich "Menschen" unter der Bedingung von Unsicherheit keine Markttransparenz verschaffen, da sie nicht in der Lage sind, alle zukünftigen Entwicklungen vorhersehen zu können, sie also mit unvorhersehbaren Ereignissen (contin­gencies) rechnen müssen. Diese Unfähigkeit wird mit der "begrenzten Rationalität" (bounded rationality) des menschlichen Gehirns begründet (Williamson 1985: 45f). Zum anderen sind die "Menschen" von Natur aus opportunistisch, d.h. daß sie ihre Interessen auch mit Heimtücke verfolgen. Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, daß sich alle "Menschen" an die Spielregeln des Marktes oder anderer Institutionen halten (ibid 47f).

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der Grad an Unsicherheit, die Häufigkeit der Transaktion und der Umfang an transaktionsspezifischen Investitionen (asset specificity) andererseits. Sind beispielsweise zur Abwicklung der Transaktionen erstens umfangreiche transak­tionsspezifische Investitionen erforderlich, ist zweitens die Unsicherheit über Verlauf und Erfolg hoch und fallen drittens die Transaktionen häufig an, dann wird sich ceteris paribus die Hierarchie dem Markt gegenüber als die effizientere Institution erweisen (Williamson 1985: 93f).

Im Vergleich zur traditionellen wohlfahrtstheoretischen Literatur faßt die Transaktionskostenökonomie das Konzept des Marktversagens zugleich weiter und enger. Zu Bators "technical externalities" (in Williamsons Terminologie "asset specificity")30) werden als Ursachen für Marktver­sagen, d.h. für die vergleichbare niedrigere Effizienz des Marktes, noch Transaktionskosten hinzugefügt. Daraus ergeben sich weitere Anlässe für Marktversagen. Anderer­seits berechtigt das Marktversagen, in Anlehnung an Coase und Posner, nicht automatisch zur staatlichen Korrektur. Privatwirtschaftliche Vereinbarungen, wie beispielsweise die vertikale Integration oder die horizontale Konzentra­tion, können adequate Lösungen darstellen, die aufgrund höherer Effizienz die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt steigern.

Hingegen bezweifelt Williamson, ob im Falle des "natür­lichen Monopols" die Demsetz'sche Versteigerung die effizienteste Lösung darstellt. Selbst im Falle kurz­fristiger Lizenzen, die die Unsicherheit gegenüber zukünf­tiger Unwägbarkeiten reduzieren, können erhebliche Transak­tionskosten vorliegen, und zwar insbesondere durch hohe Investitionen in Spezialanlagen und "Human"kapital verur­sacht. So würden beispielsweise beträchtliche Bewertungs-

30 Diese Begriffe unterscheiden sich insofern, daßWilliamson nicht nur das Problem steigender Skalenerträge im Auge hat, sondern auch das der mangelnden Substituierbarkeit einzelner Güter.

41Schwierigkeiten entstehen, wenn ein neuer Betreiber noch nicht verbrauchte Spezialmaschinen übernimmt. Ineffizien­zen können darüber hinaus aus dem Verlust an Fachwissen resultieren. Aus diesen Gründen billigt Williamson der Regulierung eine höhere Effizienz zu: "At the risk of oversimplification, regulation may be described contrac­tually as a highly incomplete form of long-term contracting in which (1) the regulatee is assured an overall fair rate of return, in exchange for which (2) adptations to changing circumstances are succesively introduced without the costly haggling that attends such changes when parties to the contract enjoy greater autonomy" Williamson 1976: 91).

Durch die Aufgabe verschiedener neoklassischer Modellan­nahmen gewinnt die Transaktionskostenökonomik an prakti­scher Anwendbarkeit. Nichtdestotrotz steht die mangelnde Operationalität von Transaktionskosten einer breiten Anwendung entgegen (Leipold 1985: 33).31)

VI.C.3. Theorie der "contestable markets"

Die bereits von Machlup (1942) hervorgehobene Bedeutung des potentiellen Wettbewerbs für das Verhalten von Monopolisten ist durch die Arbeit einer Forschergruppe an der New York University, der Princeton University und den Forschungs­laboratorien der Telefongesellschaft AT&T in den späteren siebziger Jahren zu einer Theorie der "contestable markets" verdichtet worden.32) Die Kernthese dieser Theorie besagt, daß kein Wohlfahrtsverlust bei Marktkonzentration (inclu-

31 Eine am neoklassischen Erbgut derTransaktionskostenökonomik ausgerichtete Kritik findet sich bei Granovetter (1985) und Dorow (1984).32 Baumol et al (1982) haben alle wesentlichenBeiträge zur Theorie der "contestable markets"zusammengetragen. Einen Überblick über die einzelnen Entwicklungsstufen dieser Theorie verschafft Bailey im Vorwort des selbigen Buches.

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sive "natürliches Monopol") eintritt, wenn diese Markt­struktur aufgrund von Kostendegressionen33) aufrechterhalt­bar ("sustainable") ist, d.h. die kostenminimierende Alternative darstellt (Baumol et al 1982: 13f). Diese These setzt "contestable markets" voraus, also Märkte die durch keine Markteintrittsbarrieren geschützt sind(Baumol/Willig 1981). Als solche Barrieren gelten weder economies-of-scale noch hohe Fixkosten, die bei Bator als Ursachen für "technical externalities" galten.34) statt- dessen sind es "sunk costs", also sogenannte verlorene Kosten, "which constitute the entry barrier that confers monopoly power" (Bailey 1982: xxii). Da ein etablierter Monopolist aufgrund seiner irreversiblen Investitionen im Wettbewerb seine Preise notfalls auf das Niveau der variablen Kosten senken wird, so lautet die Argumentation, werden hohe verlorene Kosten einen neuen Anbieter vom Einstieg in den Markt abschrecken.

Kriterium für staatliche Intervention ist gemäß dieser Theorie nicht der Grad der Abweichung vom Modell der vollkommenen Konkurrenz, sondern die Möglichkeit für Markteintritt, also "contestability" (Baumol et al 1982: 466). Die Schlußfolgerung ist denn auch: "if an industry is structurally contestable and is behaving accordingly, and if, in addition, it has sustainable configurations available to it, and if none of these involve any signifi­cant welfare problems, then that industry is best left to its own devices with no government interference, even if it

33 Genauer: eine subadditive Kostenstruktur aufgrundvon Massenproduktionsvorteilen (economies-of-scale) oder Verbundvorteilen bei der Produktion mehrerer Güter(economies-of-scope).34 zum einen schließen die economies-of-scale einesetablierten Anbieters nicht aus, daß auch andereUnternehmer mit fallenden Grenzkosten produzieren könnten.Zum anderen erlauben Fixkosten noch keine Aussage über die Möglichkeit des kostenlosen und reversiblen Markteintritts, was den "contestable market" charakterisiert (Baumol et al 1982: 279-309).

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is composed of a very small number of firms" (Baumol et al 1982: 466).

Die Theorie der "contestable markets" impliziert auch ein striktes Verbot gegen interne Subventionen, weil "any cross subsidies are incompatible with sustainability of prices" (ibid: 472). Einen Beitrag zum Problem der externen Effekte liefern Baumol et al nicht. Hier verweisen sie auf traditionelle Pigou-Steuer (ibid: 471).

Eine direkte Anwendung fand "contestability theory" durch Professor Elizabeth E. Bailey, die 1977 zum Commissioner bei der Civil Aeronautics Board (CAB) ernannt wurde. Gemeinsam mit Panzar argumentierte sie, daß für den Stadt- zu-Stadt Markt im Flugwesen, trotz hoher Fixkosten und beträchtlicher Kostendegressionen, die Existenz von potentieller Konkurrenz ausreichend sei zur Verhinderung von Monopolprofiten. Als Begründung für die "contestabili­ty" dieser Märkte führten sie an, daß obwohl die Flug­gesellschaften über hohe Fixkosten verfügen, diese nicht "verlorene Kosten" darstellen. Ein Großteil ihres Kapitals bestünde nämlich in Flugzeugen, die jederzeit mit nur geringen Kosten von einem Teilmarkt zum Anderen transfe­riert werden können. Daraus folgt, daß selbst wenn eine Route nur von einer Gesellschaft bedient wird, andere Fluggesellschaften, die über einen Terminal am jeweiligen Ende dieser Route verfügen, problemlos diesen Markt bedienen könnten, falls Monopolprofite sichtbar werden (Bailey/Panzar 1981). Entsprechend plädierte Bailey für eine Liberalisierung des Markteintritts und -austritts im Flugverkehr (Bailey 1981). Als allgemeines Prinzip für den Umgang mit dem Problem "verlorener Kosten" forderte sie:"One way to avoid the exercise of monopoly power is to have the sunk costs borne by a government ... or by mandating that sunk costs be shared by a consortium ..., rather than to have the sunk costs incurred by the firm that is supplying the services" (ibid: 179).

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VI.C.4, Der Markt als Entdeckungsprozeß

Eine sich auf Schumpeter und Hayek berufende Gruppe von Ökonomen sieht in der paretianischen Wohlfahrtsökonomik ein ungeeignetes Mittel zur Rechtfertigung marktwirtschaft­licher Ordnung. Aus der Sichtweise der traditionellen Wohlfahrtsökonomie würde der konkrete Wirtschaftsablauf erscheinen "als ein Ausbund 'externer Effekte', die korrigierende staatliche Eingriffe erheischen" (Streissler 1980: 39).35) Röpke bezeichnet die neoklassische Theorie sogar als eine Interventionswissenschaft (1980: 145).36) Zudem sei mit dem neoklassischen Instrumentarium die größere Effizienz der Marktwirtschaft gegenüber der Planwirtschaft nicht zu beweisen, da Planung sich über Mengen (Planwirtschaft) oder über Preise (atomistisches Marktmodell) gleich effizient durchführen läßt (Streissler 1980: 46).37) Als Ursache für die mangelnde Eignung des neoklassischen Gleichgewichtsansatzes wird dessen statische Ausrichtung angesehen. Deshalb wird eine dynamische Betrachtung vorgeschlagen, die den Markt im Hayekschen Sinne als optimales Entdeckungsverfahren charakterisiert: "Nicht in der Allokation gegebener Mittel auf gegebene Zwecke, sondern in der Entdeckung neuer Mittel und neuer Zwecke liegt die Stärke marktlicher Koordinationsprozesse" (Kurz 1985: 44). Diese dynamische Betrachtungsweise erfordert die Aufgabe einer Reihe von neoklassischen Marktannahmen. Während aber die Transaktionskostenökono­mik, trotz Aufgabe einiger derselben Annahmen am Ideal der Pareto-Effizienz festhält, wird in der Theorie des Marktes als Entdeckungsverfahren die Verletzung des Pareto-Prinzips

35 Weitere Vertreter dieses Ansatzes sind u.a. Kirzner (1973), Hoppmann (1978) und Schmidtchen (1979).36 Diese Einschätzung wird aus linker Sicht geteilt:"faced with real concrete situations it is often possible to 'justify' any particular government interference after the fact - justify it in terms of orthodox criteria"(O'Connor 1969: 391).37 Darauf hat Lerner (1944) zuerst hingewiesen.

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zum wirtschaftlichen Antriebsmotor, zur Quelle wirtschaft­lichen Wachstums. Die "schöpferische Zerstörung" erzeuge zwar keine Stabilität im Gleichgewichtszustand, dafür aber Innovationen in Techniken und Märkten: "Sie bringt Wirt­schaftswachstum, Entwicklung zunehmend nachfragerechter Produkte, langfristige Vollbeschäftigung im privatwirt­schaftlichen Sektor. Sie bringt nicht Preisniveaustabili­tät oder gar Stabilität einzelner Preise und auch nicht jederzeitige Vollbeschäftigung" (Streissler 1980: 49).

Durch die Abkehr vom Pareto-Prinzip verlieren die externen Effekte ihre Relevanz für die Rechtfertigung von staatli­cher Regulierung. Externe Effekte in Form von Innovatio­nen, auch solche, die sich nicht pareto-neutral auswirken, sind im Gegenteil sogar erwünscht. Ebenso läßt sich aus der dynamischen Sichtweise kein "natürliches Monopol" begründen, denn "natürliche Monopole sind im Marktprozeß aufgrund des technischen Fortschritts und ökonomischer Innovationen angreifbar. Die Monopolisten werden dadurch gleichsam zur effizienten Produktion gezwungen - die Prosperität des natürlichen Monopols ist der Keim für sein Ende" (Soltwedel et al 1986: 275). Kurz läßt immerhin dann ein "natürliches Monopol" gelten, wenn "die technologischen Bedingungen eines Marktes so weit ausgereift sind, daß die Zulassung von Wettbewerb keine Produkt- oder Prozeßinnova­tionen erwarten läßt" (1985: 45).

Der Verzicht auf den Maßstab der Pareto-Optimalität erweist sich somit als ein geeignetes Mittel, Marktversagen nicht als Regel, sondern als Ausnahme erscheinen zu lassen. Mit diesem Verzicht geht aber auch einher, daß die Aussagen der Theorie des Marktes als Entdeckungsverfahren nicht mit dem Instrumentarium der Neoklassik verifiziert werden können. Darüber hinaus wird bestritten, daß es eine erfahrungs­wissenschaftliche Theorie gäbe, aufgrund derer die Voraus­sage von Einzelergebnissen eines komplexen Prozesses, wie des Marktprozesses, möglich sei (Hoppmann 1978: 21). Aus diesem Grunde werden unter Berufung auf Hayek nur Muster-

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aussagen für möglich gehalten: "Möglich ist nur die Mustervoraussage, daß freier Wettbewerb, in dem es keine staatlich geschützten Monopole gibt, auch zu den effizien­testen Ergebnissen führt" (Kurz 1985: 44). Diese Art der Beweisführung hat die neo-liberalen Schule dem Vorwurf ausgesetzt, tautologisch zu argumentieren (Gotthold 1981).

VII. Heterodoxe Kritik am Markt

Die Kritik am Markt als ökonomisches Steuerungsprinzip ist zumeist Ausgangspunkt für Theorietraditionen, die sich nicht dem Grundkanon der neoklassischen Synthese verbunden fühlen. So sehr sich diese heterodoxen Strömungen auch paradigmatisch unterscheiden mögen, gemeinsam ist ihnen, daß sie die statische mikro-analytische Herangehensweise und die Orientierung am Pareto-Prinzip der traditionellen Wohlfahrtsökonomik ablehnen. Damit rückt in der Regel auch die Frage allokativer Effizienz in den Hintergrund. Stattdessen wird die Leistungsfähigkeit des Marktes hinsichtlich des Auslastungsgrades der Produktionsfaktoren und des Verteilungsergebnisses gemessen. Zu Bators Typologie gesellt sich somit konjunkturbedingtes und verteilungpolitisches Marktversagen. Im Folgenden sollen aber primär Arbeiten kursorisch vorgestellt werden, die sich mit der Effizienz des Preisregulationsmechanismus auseinandergesetzt haben.

VII.A. Keynesianismus und Post-Keynesianismus

Im Mittelpunkt der keynesianischen Tradition steht bekann­termaßen die Kritik an einer der zentralen Annahmen sowohl der Klassik als auch der Neoklassik, nämlich dem Sayschen Theorem.38) Keynesianer gehen davon aus, daß es im markt-

38 Das Theorem sagt aus, daß jedes Angebot seineNachfrage selbst schafft.

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wirtschaftlichen System eine endogene Tendenz zu Instabili­täten gibt, die als Unterauslastung der Produktionsfaktoren in Erscheinung tritt (Kalecki 1974). Dieser Tendenz zu "effective demand failures" glaubt man, durch staatliche Intervention entgegensteuern zu können. Die effektive Nachfrage kann gemäß Kalecki (1946) auf drei Wegen stimu­liert werden: (a) durch die Steigerung des Massenkonsums und der öffentlichen Investitionen auf der Grundlage von Budgetdefiziten, (b) durch steuerliche Stimulierung der privaten Investitionen, und (c) durch eine Umverteilung zugunsten der niedrigen Einkommen. Aus diesen wirtschafts­politischen Empfehlungen läßt sich staatliche allokative Regulierung nur mittelbar ableiten. Staatliche Vorkehrun­gen gegen "ruinöse Konkurrenz" könnten jedoch als Stabili­sierungsmaßnahmen gerechtfertigt werden.

Im Allgemeinen hat sich aber der Keynesianismus als Theorie der makroökonomischen Steuerung verstanden und sich nicht mit Fragen der mikroökonomischen Feinsteuerung beschäftigt. So pflegt denn auch die ökonomische Diskussion, trotz der keynesianischen Revolution in den Wirtschaftswissenschaf­ten, in Bezug auf Allokation dem Marktmodell weiterhin eine besondere Vorrangstellung einzuräumen (Rothschild 1980:27). Als charakteristisch für das Verhältnis der Keyne- sianer zu allokativen Fragen erscheint der Beitrag von Hicks und Kaldor zur Wohlfahrtstheorie. Ihr Beitrag, nämlich das Kompensationskriterium (siehe oben), wurde ohne Kritik an den dieser Theorie zugrundeliegenden Annahmen entwickelt.

Aus ungleichgewichtstheoretischer Sicht befand Leijonhuf- vud: "ein System atomistischer Märkte muß sich nicht immer 'mustergültig' verhalten" (1973: 98). Er wandte sich besonders gegen Wunschvorstellungen von einem höchstmögli­chen Grad an Preisflexibilität: "Bekanntlich griff Keynes derartige Schlußfolgerungen heftig an. Bezeichnenderweise stützte sich sein Angriff auf zwei Argumente. Das erste Argument, ..., besagte, ein Sinken der Nominallöhne und

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Preise pari passu führe zu nichts. ... Das zweite Argu­ment, ..., besagte, ein zu hohes Maß an Flexibilität des Preisniveaus sei mit der Aufrechterhaltung eines Geld- Tauschsystems unvereinbar" (ibid.: 99).

Unter dem Schlagwort Investitionslenkung sind Konzepte entwickelt worden, die auf einer expliziten Kritik an der Leistungsfähigkeit des Marktmechanismus beruhen (Krüper 1973; Meißner 1974; Zinn 1973). Für die Allokation von Investitionen wird der Preismechanismus als überfordert angesehen. Begründet wird diese Einschätzung zum einen mit der Lebensdauer der investierten Produktionsmittel: "Preise als Ex-post-Größen sind kein hinreichender Maßstab für teilweise weit in die Zukunft reichende Investitionsent­scheidungen. Eine sich daraus ergebende Fehlkoordination kann sich innerhalb einer bestimmten Branche in einem Auseinanderfallen von Produktionskapazität und Nachfrage­entwicklung zeigen" (Meißner 1974: 16). Zum anderen setzt die Unteilbarkeit der Kapitalgüter den Preismechanismus außer Kraft, denn dieser "funktioniert aber nur unter der Voraussetzung sehr kleiner Änderungen" (ibid: 25). Als Folge des diesbezüglichen "Marktversagens" wird ein hohes Risiko an Fehlinvestitionen angesehen, das eine Fehllenkung knapper Ressourcen mitsich bringe. Mit ähnlichen Argumen­ten plädierten auch Hauff und Scharpf (1975) für eine staatliche Modernisierungspolitik oder Meißner (1979) für eine selektive Stabilitätspolitik.

VII.B. Politischer/ökonomischer Institutionalismus

Kritik am marktwirtschaftlichen Steuerungsprinzip wurde von Seiten der recht heterogenen Gruppe der Institutionalisten (Elsner 1986: 296) zumeist hinsichtlich externer Effekte (Kapp 1950), mangelnder Verteilungsgerechtigkeit (Myrdal 1960), fehlender Eignung für technologische Komplexität (Galbraith 1967) und Unterauslastung der Produktionsfakto­ren (Shonfield 1965) geübt. In der Auseinandersetzung mit

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Befürwortern der Deregulierung charakterisiert die Orien­tierung am Gemeinwohl zumindest einen Teil der Institutio­nalisten: "So long as one sees property as something individuals create on their own, independent of and prior to entry into a political community, one can easily concede that limitations or restrictions of property rights through government regulation is inherently suspect. If, on the other hand, one understands the state's role in creating property and investing it with much of its value, one is likely to see government redefinition of existing property rights through regulation as perfectly legitimate" (Price/- Simowitz 1986: 173).

In jüngerer Zeit gewann die Frage nach den geeigneten Allokationsinstitutionen vor dem Hintergrund verschärfter internationaler Konkurrenz wieder an Relevanz (Weiermair 1986: 572). Zahlreiche international vergleichende Studien geben Anlaß zum Hinterfragen der traditionellen Fixierung auf den Markt als einzige effiziente Institution der Ressourcenallokation (u.a. Dyson/Wilks 1983, Hollingsworth 1982, Katzenstein 1985, Zysman 1984).

Wurde in der älteren Diskussion im wesentlichen nurstaatliche Planung als Alternative zum Markt gesehen, so kennzeichnet die neueren Diskussionsbeiträge der Versuch, das Spektrum der Regulierungstypen zu erweitern. Zum einen wird der Begriff der bürokratischen Regulierung (oder auch "hierarchy") eingeführt, der in eine staatliche und privatwirtschaftliche Variante aufgefächert wird (Hollings- worth/Lindberg 1985). Zum anderen werden Institutionen beschrieben, wie Verbände, Clans und informmelle Netzwerke, und unter den Begriff "gemeinschaftliche Selbstbindung" gefaßt (ibid.; Streeck/Schmitter 1985; Offe 1984). Zu dieser neuen Sichtweise dürften das Anschauungsbeispiel Japan (z.B. Ouchi 1981) als auch die Ergebnisse der Korporativismus-Diskussion (Cawson 1986) beigetragen haben.

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In der Kritik am marktwirtschaftlichen Regelungsprinzip wird zumeist implizit auf Bators Typen des "Marktversagens" zurückgegriffen. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, daß Preissignale unter der Bedingung hoher Unsicherheit oft nicht in der Lage seien, die notwendigen Informationen zu vermitteln (Lindberg 1985: 20). Fallen Leistung und Gratifikation zeitlich stark auseinander, wie es für viele Situationen unter Unsicherheit zutrifft, dann wird die Grundlage eines marktmäßigen Äquivalenztausches und somit auch die Ausführung einer Transaktion in Frage gestellt.In diesen Situationen sollen sich Regelungsmechanismen des Typs "gemeinschaftliche Selbstbindung" als überlegen erweisen, da auf der Grundlage von Vertrauen und Konsens auch solche Transaktionen realisiert werden können, deren Auswirkungen für die Beteiligten zum Zeitpunkt der Transak­tion noch nicht eingeschätzt werden können. Dies soll insbesondere für komplexe und entwicklungsdynamische Techniken zutreffen (ibid: 20-30). Die hohe Innovationstä­tigkeit der US-Milchwirtschaft wird beispielsweise auf die Interaktion von Staat, Verbänden und "Clan"beziehungen zurückgeführt (Young et al 1985). Das Forschungsinteresse zielt entsprechend auf das richtige Mischungsverhältnis von "governance mechanism" ab.

VII.C. Marxistische Theorierichtungen

Zur Frage des Marktversagens hat der Marxismus bekannter­weise eine eindeutige Stellung bezogen. Zur Optimierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt, oder genauer der Wohl­fahrt der Arbeiterklasse, wird die Abschaffung des Kapita­lismus und somit des Wettbewerbmarktes für notwendig erachtet. Nichtsdestotrotz beschäftigten sich auch marxistische Autoren mit der Frage des Verhältnisses von Staat zu Markt. Anders als mainstream-Ökonomen ging es ihnen jedoch nicht um eine Rechtfertigung des Staatsein­griffes, sondern um die Bedeutung der Intervention für die

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Lebensfähigkeit des Kapitalismus als solchem (vgl. Hirsch 1974) .

In jüngerer Zeit wurde die Bedeutung staatlicher alloka- tiver Intervention von Seiten der französichen Regulations­schule untersucht (Aglietta 1979). Sie stellt die staatliche Regulierung in den funktionalen Zusammenhang eines auf Massenproduktion und -konsumption beruhenden Akkumulationsmodells. Dieses Modell ermöglichte durch die Senkung der realen sozialen Lohnkosten eine historisch einzigartig rasche Kapitalakkumulation. Erreicht wurde diese Senkung zum einen durch ständige Produktivitätsstei­gerungen, zum anderen durch die fortschreitende Erschließ­ung menschlicher Lebensformen zugunsten des kapitalisti­schen Verwertungsbedürfnisses. Während für Letzteres Institutionen, wie beispielsweise kollektive Arbeitsver­träge und Sozialversicherungen erforderlich waren, bedurfte es zur effizienten Ausnutzung der Economies-of-Scale Effekte einer Massenproduktion der kontinuierlichen Auslastung der Kapazitäten. Gewährleistet wurde dieses einerseits durch eine antizyklische Konjunkturpolitik und andererseits durch die Oligopolisierung oder direkte staatliche Regulierung wichtiger Märkte. Neben einer stetigeren Auslastung der Kapazitäten, schuf die Ausschal­tung der "ruinösen Konkurrenz" die Grundlage für eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik: Die Unternehmen konnten die Preise kontrollieren und damit auch Kostenstei­gerungen auf die Konsumenten überwälzen (Liepietz 1984:98). In dieser Argumentationslogik kommt demnach staatli­cher allokativer Intervention eine wichtige makro-ökonomi­sche Funktion zu.

Aglietta verwies aber auch auf die immanenten Widersprüche einer Konsolidierung polypolistischer Märkte durch staatli­che Marktzutritts- und Preisregulierungen. Die Preis­fixierungen tragen einerseits zur Verstetigung des Konjunk­turverlaufs bei, behindern aber andererseits den Fort­schritt der Produktivkräfte, indem sie Faktorverschiebungen

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nicht preisrelevant werden lassen. Entsprechend vermag die staatliche Regulierung nicht, wie auch alle anderen Aspekte des fordistischen Regimes, die der kapitalistischen Warenproduktion inhärenten Widersprüche zu lösen (Aglietta 1979: 322-327).

Eine ähnliche Argumentationsweise findet sich auch bei Piore und Sabel (1984), jedoch ohne marxistische Terminolo­gie und Methodik.

VIII. Schlußbemerkunq

Im Rückblick werden die Strategien der Theoriebildung innerhalb der mainstream-Ökonomie deutlich:

Das bei den Klassikern durchaus noch vorhandene Bewußtsein von den Grenzen der Leistungsfähigkeit des Markts ver- schwandt aus den Modellkonstruktionen der Neoklassik. Ihre Bemühungen gipfelten im Duality-Theorem, das eine Identität von Pareto-Optimum und konkurrenzwirtschaftlichem Gleich­gewicht postulierte.

Der Verzicht auf eine kardinale Nutzenmessung verringerte jedoch, wie die Diskussion der Kompensationskriterien gezeigt hat, drastisch den wirtschaftpolitischen Anwen­dungsbereich des Duality-Theorems. Darüber hinaus erwies sich der Versuch eines modelltheoretisch exakten Nachweises für die Allokationseffizienz des Marktes als konterproduk­tiv. Wird nämlich die restriktive Annahme von konvexen, stetigen Kostenkurvenverläufen aufgegeben, d.h. werden die in der Realität vorhandenen Kostendegressionen und Unteil­barkeiten der Produktionsgüter ebenso anerkannt wie der öffentliche Charakter der meisten ökonomischen Transaktio­nen, dann, so Bator, stellt Marktversagen die Regel und nicht die Ausnahme dar.

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Diese mangelnde Realitätsnähe handelte der traditionellen Wohlfahrtsökonomik den Vorwurf ein, eine Interventions- Wissenschaft zu sein: Jeglicher Staatseingriff könnte mit ihren Kriterien gerechtfertigt werden. Entsprechend nahm die Regulierungstheorie, wie sie in der Folgezeit von Kahn vertreten wurde, nicht die "Reine Theorie" zum Maßstab ihrer Kritik an staatlicher Regulierung, sondern existie­rende Wettbewerbsmärkte. Aber auch mit diesem Vergleichs- maßstab konnten in vielen Fällen staatliche Korrekturen des Marktprozesses gerechtfertigt werden.

Zur Begründung weitergehender Deregulierungsmaßnahmen wurde deshalb auf andere Theorien rekurriert. Als Weiterent­wicklungen innerhalb des traditionellen Paradigmas erwiesen sich jedoch Konzepte, wie das Coase-Theorem und die Theorie der "contestable markets", gegenüber praxisbezogener Kritik als ebenso anfällig. Deshalb scheint die liberale, Hayeksche Denktradition, wieder an Popularität zu gewinnen. Ihr Verzicht auf die statische Gleichgewichtsanalyse und den exakten modelltheoretischen Beweis immunisiert sie gegen Prämissenkritik. Damit setzt sie sich aber dem Vorwurf aus, eine Behauptungswissenschaft zu sein, die tautologisch argumentiert: Der Markt ist effizient, weil er letzlich immer effiziente Ergebnisse geliefert hat.

Heterodoxe Ansätze sind in der derzeitigen Diskussion praktisch einflußlos. Den Effizienz-Argumenten des "mainstreams" haben sie aufgrund ihrer traditionellen Konzentration auf konjunktur- und verteilungsbedingtes Marktversagen nur wenig entgegen zu setzen. Vielver­sprechend scheinen jedoch Ansätze zu sein, die zum einen das Wechselverhältnis von Allokationsmechanismen auf Mikro­oder Mesoebene und makroökonomischen Tendenzen untersuchen, und zum anderen die Funktionsweise verschiedener Misch­formen von Regelungsmechanismen vergleichen.

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