Assoziierung afrikanischer Staaten an die Europäischen Gemeinschaften || Betrachtungen zur neuen...

Betrachtungen zur neuen Konzeption der Assoziierung afrikanischer LänderAuthor(s): Martin KrämerSource: Africa Spectrum, Vol. 3, No. 3, Assoziierung afrikanischer Staaten an die EuropäischenGemeinschaften (1968), pp. 5-14Published by: Institute of African Affairs at GIGA, Hamburg/GermanyStable URL: http://www.jstor.org/stable/40173679 .

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Betrachtungen zur neuen Konzeption der Assoziierung afrikanischer Länder

Rückblick auf die bisherigen Abkommen und Veränderungen der Ausgangs Situation

In weltweitem Bezug ist das Assoziierungsabkommen ein Präzedenzfall für eine entwicklungspolitische Allianz zwischen industrialisierten und in hohem Maße unterentwickelten Ländern. Der regionale Zuschnitt bringt das System mit globalen Konzepten, wie sie die bisher noch wenig greifbaren Vorhaben der Welthandelskonferenzen darstellen, in Kollision. In der Charta von Algier - einer programmatischen Erklärung zur II. Welthandelskonferenz - sehen die Assoziierten ihre Sonderstellung innerhalb der universellen Ausgleichsbemühun- gen ausdrücklich verankert. Im Rahmen der interafrikanischen Politik vermoch- ten sie, die Kritik dritter Länder weitgehend zu neutralisieren und - wie das anhaltende Assoziierungsinteresse anderer afrikanischer Staaten zeigt - eine neue Betrachtung zu erwecken. Ursprünglich, d. h. 1957/58, ging die maßgebliche Kritik nicht von Lateinamerika, sondern von den den assoziierten Territorien benachbarten Gebieten Nigeria und Ghana aus. Die Handelskommissariate dieser westafrikanischen Sterlingblock-Länder in London fürchteten vor allem eine nachhaltige Verlagerung europäischer Bezüge an Kakao und Holz aus den damals französischen Kolonien.

Der materielle Inhalt der Assoziierung hat das politische Gewicht der darin einbezogenen Staaten gestärkt, ihre innere Stabilität trotz mancher häufig per- sonalbedingter Regimewechsel gefördert und die entwicklungswirtschaftlichen Nachteile der Dekolonisation in Grenzen gehalten. Nur Guinea hat mit seiner Absage an das Abkommen 1958 das Vertragswerk als eine Behinderung aussichts- reicher panafrikanischer Bestrebungen interpretiert. Alle späteren Unabhängig- keiten, durch das signifikante Beispiel Kameruns Anfang 1960 eingeleitet, führten zu einer pragmatischen Anpassung des Systems europäisch-afrikanischer Koope- rationen.

Der unmittelbare Nutzen traf die Assoziierten allerdings ungleich; der Grund dafür lag in vertragstrukturellen Entscheidungen des Jahres 1957, als die Ein- gliederung kolonialer Gebiete bei einer anderen Konjunkturlage und regionalen Verwaltungszusammenhängen erfolgte. So wurde die tropische Regenwaldzone innerhalb des ehemaligen französischen AOF und AEF bevorzugt, die Sahelzone als in einem System interregionalen Ausgleichs zu den Küstengebieten angesehen und daneben das Kongobecken als liberalisiert und auf Grund seiner günstigen Exportstellung als nicht besonders schutzbedürftig betrachtet. Das System der

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eingeführten Präferenzzölle begünstigte fast ausschließlich die tropischen Küsten- gebiete. Diese Strukturmängel vermochte auch die Organisation Commune Afri- caine et Malgache (OCAM) mit ihrer die Ziele der Assoziierung flankierenden Politik nicht auszuräumen.

Die OCAM repräsentiert, obwohl vier assoziierte Staaten kein Mitglied sind1), die afrikanischen Interessen gegenüber den europäischen Gemeinschaften. Etap- pen dieser Politik bilden die wiederholten Missionen des nigrischen Präsidenten Hamani Diori seit 1966 und die zunehmende Hervorkehrung des Themas innerhalb der Jahreskonferenzen der OCAM, zuletzt bei der in Kinshasa im Januar 1969. Der paritätische parlamentarische Ausschuß der Assoziation hat in jeder Hinsicht die Aspirationen der OCAM-Politik wiedergegeben2).

Die nachlassende Integrationsbereitschaft der sechs europäischen Partner hat die verdeckten Interessengegensätze im Verhältnis zum Assoziierungsraum zuneh- mend sichtbar gemacht. Symptomatisch wird das politische Klima, in dem die neuen Verhandlungen stattfinden, durch die Kompetenzstreitigkeiten fühlbar, wie sie sich Ende 1968 zwischen den ständigen Vertretern des Ministerrates und der Kommission abspielten. Als Konvention hatte sich herausgebildet, daß in Finanzfragen der Kommission und in Handelsfragen dem Ministerrat die maß- geblichen Aufgaben zustehen. Eine ähnliche Teilung gilt zwischen Grundsatz- fragen und solchen des technischen Bereiches. Die Ausgangslage für den Abschluß eines oder mehrerer Assoziierungsabkommen mit afrikanischen Ländern ist ver- schieden, je nach den materiellen und ideologischen Erwartungen, die mit den bestehenden europäisch-afrikanischen Kooperationen in Verbindung gebracht werden. Zu den Standpunkten der Vertragsparteien zählen die unterschiedlichen europäischen Vorstellungen, die ihren stärksten Gegensatz in den französischen und den niederländischen Bestrebungen haben. Seit der Verweigerung des briti- schen EWG-Beitritts und einem wiederauflebenden Interesse an Beziehungen zu Indonesien wirken die Niederlande in neuen Assoziierungsverhandlungen retar- dierend, die Bundesrepublik Deutschland und Italien suchen das Assoziierungs- verhältnis zu modifizieren und dabei besonders die Handelspräferenzen der assoziierten Überseeländer zu reduzieren. Frankreich und Belgien tendieren zumindest zu einem Status quo und zeigen daneben Verständnis für die zusätzlichen Forderungen, wie sie insbesondere von der OCAM vorgetragen wurden.

Fragen des Handelsaustausches

Im Zuge des zweiten Assoziierungsabkommens haben sich die Preise verschie- dener Schlüsselprodukte aus Entwicklungsländern durch ein Tief bewegt. Die von Einnahmeverlusten betroffenen Länder haben sich je nach den Abhilfeer- wartungen auf die Stabilisierungsbemühungen der Welthandelskonferenzen ver- legt, auf regionale Ausgleidismöglichkeiten, wie sie das Assoziierungsverhältnis bietet, oder gegebenenfalls auf beides gerichtet. Auf der Seite der industrialisierten Partner entstand eine polare Reaktion, die von den bestehenden und

*) Mauretanien, Somalia, Mali und Burundi; seit Januar 1969 ist ein OCAM-Mitglied, näm- lich Mauritius, kein assoziierter Staat.

2) Vgl. dazu Bericht im Namen des paritätischen Ausschusses über den 4. jährlichen Tätigkeits- bericht des Assoziationsrates an die parlamentarische Konferenz der Assoziation; Berichterstatter Herr Ebagnipchie v. 20. 12. 1968. Sitzungsdokumente; Dok. 24.

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gesuchten Handelsverflechtungen, deren politische Implikationen von Erwägun- gen über den zu einer Abhilfe notwendigen finanziellen Einsatz und von Erwar- tungen über künftige Rohstoffmengen bzw. Wettbewerbsbedingungen beeinflußt wurde. Maßgebliche Kriterien für diese, den allgemeinen Absichten einer Ent- wicklungspolitik entgegenlaufenden Tendenzen wurden in den Augen der betroffenen Länder, die in ihrer Signifikanz höchst umstrittenen Terms of Trade3).

Die Assoziierten begründeten ihre besondere Betroffenheit mit den eigenen Verpflichtungen, die bilateralen Kooperationsverträge einschließlich der darin enthaltenen Abnahmegarantien ablösen zu müssen, bei ihrer besonders schwachen Ausgangsposition im Entwicklungsprozeß und mit der statistisch erwiesenen Wirkungslosigkeit des durch das Yaounde-Abkommen sanktionierten Instru- mentariums der Handelshilfe. Ihre wichtigsten Forderungen richteten sich deshalb auf die Absatzsicherung, wobei sie neben Zollpräferenzen eine Einbeziehung in innergemeinschaftliche Agrarmarktregelungen und eine finanzielle Kompensation für vermeintlich verlorene Vorteile erwarten. Eine Politik der Festpreisgarantien würde eine Abkehr von dem im Yaounde- Abkommen angestrebten Ziel darstellen, die assoziierten Länder auf dem Weltmarkt wettbewerbsfähig zu machen. Eine solche Politik unterstellt, daß der gesicherte bessere Preis die Rationali- sierung in der afrikanischen Produktion impliziert und nicht einfach eine Ein- kommensbildung begünstigt, die in unkontrollierbare Kapitalbewegungen fließt. Gezielte und flexibel übertragene Produktionsbeihilfen dienen durch Qualitäts-, Mengenverbesserungen und Kostensenkungen den handelspolitischen Absichten in Afrika wirksamer. Bei den Zollpräferenzen ist die direkte Wirkung ähnlich ungewiß, ihre Erhaltung erweist sich aber als geboten, um durch handelspolitische Maßnahmen keine kontrahierende Entwicklung des Warenumsatzes mit assoziierten Ländern einzuleiten. Das schließt veränderte Zollsätze nicht aus.

Im Abkommen von Yaounde ist der Grundsatz festgehalten, daß bei der Festlegung einer gemeinsamen europäischen Agrarmarktordnung die Interessen der Assoziierten zu berücksichtigen sind. Auf den Märkten der Gemeinschaft sollte dabei im Vergleich zur Stellung der Drittländer für die Assoziierten eine bevorzugte Behandlung eingeräumt werden. Es liegt nahe, die Ansätze zu konsolidieren, die im Zuge des zweiten Assoziierungsabkommens ergriffen wurden. So wurden besondere Regelungen für Reis, Maniok einschließlich Mehl und Stärke, Obst und Obstkonserven sowie ölsaaten und Saatenöle konzipiert. Bei letzteren wurde die zollfreie Einfuhr und eine Beihilfe von $ 14 Mill. gewährleistet. Innerhalb der Fettmarktordnung kann solange an eine Privile- gierung der ölsaaten gedacht werden, als nicht die europäischen Mühlen durch einen erheblich verstärkten Saatenölimport künstlich in eine Situation der Un- wirtschaftlichkeit gedrängt werden. Die Assoziierten plädieren daneben für die zollfreie Einfuhr von Tabak im Rahmen einer entsprechenden Marktordnung und die Realisierung einer in Aussicht gestellten Prozedur innerhalb der seit 1.7.1968 bestehenden europäischen Zuckermarktordnung. Landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse aus assoziierten Gebieten sind seit dem 1. 7. 1968 auf dem europäischen Markt grundsätzlich nicht mehr handelspolitisch bevorzugt. Für die beiden Erzeugnisse Tapioka und Schokolade wurden Ausnahmen formu- liert, die auch in einem neuen Abkommen Platz finden müßten. Generell ist den

3) Bauer, P.T.: UNCTAD and Africa. In: Afrika Spectrum 1967, H. 2, S. 7 ff . - Meier, Gerald M.: International Trade and Development. New York, Evanston 1963, S. 40 ff.

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assoziierten Ländern ihre Option für eine diversifizierte Agrarwirtschaft und deren weiteren wirtschaftlichen Perspektiven folgende Förderung nicht vorzuwer- fen; sie entsprach in vieler Hinsicht den Empfehlungen industrialisierter Länder unter dem Eindruck relativ schwacher Chancen der Expansion im gewerblichen Bereich. Je mehr die Agrarmarktordnungen auf die Einebnung europäischer Ein- kommensdisparitäten ausgerichtet wurden, desto mehr trat auf afrikanischer Seite die Forderung, die landwirtschaftlichen Erlöse zu stabilisieren, in den Vor- dergrund.

Die Gegenpräferenzen der assoziierten Staaten entstanden durch die Senkung der Einfuhrzölle, wie sie Art. 3 des Yaounde-Abkommens mit den in Abs. 3 ff. definierten Ausnahmen um jährlich 15 % vorsah. Auch einige Länder innerhalb des konventionellen Kongobeckens oder im Areal früherer Treuhandgebiete ver- zichteten auf die ihnen vertragsmäßig zustehende Einrede des Art. 136 Abs. 4 der Römischen Verträge. Außer mit Zollpräferenzen können die Assoziierten mit Hilfe mengenmäßiger Beschränkungen, die sie gegenüber den europäischen Partnern nicht diskriminierend einsetzen dürfen, aus Gründen der Zahlungs- bilanz, der Industrialisierung und bei regionalen Marktordnungen Schutzmaß- nahmen ergreifen. Bisher machten die mengenmäßig geschützten Einfuhren in den einzelnen Ländern jeweils weniger als 10 % des gesamten Einfuhrpotentials aus. Das Instrument der Mengenkontingentierung wurde bisher maßvoll angewandt; damit empfiehlt es sich auch für eine weitere Phase der Assoziierungs- politik. Zweifelhaft blieb nur, ob Kongo-Kinshasa weiterhin mit Recht Zahlungs- bilanzschwierigkeiten als Motiv für Mengenbeschränkungen benutzen kann, nachdem sich die Lage im Laufe des Jahres 1968 weitgehend gewandelt hat und am Jahresende Währungsreserven von umgerechnet etwa 650 Mill. DM ange- sammelt waren.

Wertmäßig stagnieren die Einfuhren aus den assoziierten Ländern bei etwa 4,3 % der europäischen Einfuhrzahlen. 1967 trat ein Rückgang des Einfuhr- wertes um 1 % ein, der im wesentlichen auf die Einfuhrschwankungen an Mine- ralien in das belgisch-luxemburgische Wirtschaftsgebiet zurückzuführen ist. Die Zahlen für 1968 lassen einen allgemeinen weiteren Einfuhranstieg in die sechs Länder der Europäischen Gemeinschaften erwarten, wobei die relativen Anstiege vielfach bei Ländern festzustellen sind, die eine besonders schwache Handels- position einnehmen.

Kooperationen mit Finanzierungen und Investitionen

Strukturierung und Umfang des Entwicklungsfonds sind in vieler Hinsicht von den im handelspolitischen Bereich verfolgten Zwecken abhängig. Diese Zwecke werden dort geändert, wo sowohl eine Ausweitung des Fonds abgelehnt, als auch die Beseitigung der Präferenzen gefordert wird. Die für die Ent- wicklungshilfe zuständige Kommission der Europäischen Gemeinschaften tendiert zu einer Erhaltung des realen Fonds, d. h. zu einer Aufstockung des Finanz- volumens, ausgehend von einer Preiszuwachsrate von 2,5 bis 3 % und einem Bevölkerungswachstum von jährlich 2,5 %>. Zusätzlich würde je nach der einzu- schlagenden Gesamtpolitik ein größeres Finanzaufkommen im Umfang eventu- eller Absatz- bzw. Vermarktungsbeihilfen zu schaffen sein. Aus der Haltung der Niederlande und der Bundesrepublik Deutschland läßt sich der Trend zu einer Limitierung des finanziellen Engagements auf höchstens das bisherige Maß

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erkennen. Die afrikanischen Partner haben ihre finanziellen Forderungen nur vorsichtig erhöht, um die für sie vordringlicher erscheinenden Preis- und Absatz- garantien für Agrarerzeugnisse im Mittelpunkt des Interesses zu halten. Frank- reich unterstützt die afrikanischen Interessen, zumal es wirtschaftlich vielfach seine eigenen sind; da es formal aus einer vorteilhaften Position operiert, fällt ihm im Falle eines wahrscheinlichen Erfolges der größte politische Nutzen für das erzielte Ergebnis zu.

Die Mittelbindungen des Fonds verliefen planmäßig; das läßt erwarten, daß am Ende der Laufzeit des Yaounde- Abkommens, d.h. am 31.5.1969, keine Kontinuität der finanziellen Leistungen ohne adäquate Obergangsmaßnahmen erreicht sein wird. Ein Rückblick auf die Fonds-Politik zeigt, daß die Ausweitung des Finanzierungstypus auf Strukturverbesserungen, Diversifizierungshilfen sowie spezielle Infrastrukturmaßnahmen für Wasserbau und Viehwirtsdiaft den Anteil der Ausgaben auf etwa 50 % hat ansteigen lassen. Damit ist sowohl ein gesuchtes Ergebnis, das Agrarpotential für die lokale Ernährung und eine diversifizierte Ausfuhr vorzubereiten, erreicht, als auch ein Präjudiz für die Weiter- führung der Assoziierungspolitik geschaffen.

Weit zurück liegen bisher die Erfolge im Bereich der Industriefinanzierung. Nur 55 % der ohnehin beschränkten, durch den Fonds disponierten Mittel wurden effektiv ausgegeben. Von den $ 64 Mill., die im Kreditwege durch die Europäische Investitionsbank vergeben werden sollten, waren am 23. 7. 1968 nur $ 20,9 Mill. als normale Darlehen gewährt. Nur fünf assoziierte Staaten konnten von den Konditionen der Bank Gebrauch machen. Daraus ist zu schlie- ßen, daß die bisherigen Finanzierungskonditionen, wie sie der Entwicklungs- fonds praktiziert, im wesentlichen erhalten bleiben müssen, wenn nicht das Volumen der bisher im Durchschnitt tragbaren Verschuldung der Empfänger- länder einschneidend wachsen soll. Es ist folgerichtig, verstärkt produktive Investitionen im gewerblichen und landwirtschaftlichen Bereich einzusetzen; nicht notwendig ist dazu ein nachhaltiger Übergang zur Darlehenspraxis. Ein wesent- licher Teil der produktiven Investitionen läßt sich durch Beihilfen für Erschlie- ßungsaufgaben realisieren; für die geförderten Produktionsstätten werden dabei die so wichtigen Selbstkosten nach oben begrenzt. Für größere Projekte, die privatwirtschaftlich realisiert werden können, fehlt es andererseits an beteili- gungsfähigen Investoren im Lande selbst; sie sind gegenwärtig ohne die Über- tragung einer tragfähigen Kombination an Risikokapital und technischem Wis- sen von örtlichen Institutionen wie Entwicklungsbanken und Planungsbüros noch nicht zu substituieren. Eine Eindämmung des politischen und wirtschaftlichen Investitionsrisikos ist ein ausschlaggebender Faktor für den Entwicklungs- prozeß in den assoziierten Ländern; er rangiert neben dem Gewicht, das größeren Märkten zugemessen wird, und den Aussichten auf neue Ressourcen vor allem im Bergbau.

Ein neues Instrumentarium der Finanzierung wird für diese Aufgaben einer neuen Assoziierungsphase nicht notwendig; wünschenswert dagegen ist die Anpas- sung des für Investitionsentscheidungen maßgeblichen Personals in Richtung auf geschäftspolitische Erwägungen. Die Praxis des beteiligungsähnlichen Darlehens sollte ergänzend wirksam werden, um das fehlende Investitionskapital zu substituieren. Derartige Beteiligungen brauchen gegenüber dem Darlehen im Hin- blick auf eine geringere Mobilität des eingesetzten Kapitals nicht unvorteilhaft abzufallen. Sollte der Fonds neben seiner übrigen Finanzierungspolitik beteili- gungsähnliche Darlehen im Sinne der Deutschen Gesellschaft für Wirtschaftliche

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Zusammenarbeit einsetzen können, so dürften seine Bedingungen die der Euro- päischen Investitionsbank für Sonderdarlehen, die bei 40 Jahren Laufzeit und 10 Freijahren liegen, vorteilhaft unterbieten können. Für Beihilfen ist im gewerblichen Bereich zur Auslese der Projekte ein schärferes Kriterium notwendig.

Bei der Aufteilung der finanziellen Mittel eines neuen Fonds, dessen Neubil- dungen zwischen den europäischen Regierungen im Dezember 1968 beschlossen wurde, wäre es nicht im Sinne eines besseren entwicklungspolitischen Effektes, wenn die Beihilfen zugunsten der Darlehen nur deshalb gekürzt würden, um erschwerte Zugangsbedingungen zu den Finanzmitteln zu schaffen. Der Zufluß an Anträgen bei der Kommission, wie sie der bisherigen Investitionspraxis ent- sprechen, zeigt, daß eine schwindende Absorption in den assoziierten Ländern nicht festzustellen ist. Als Engpaß hat sich das Fehlen von Reparaturbetrieben und technischen Einrichtungen erwiesen; es ist deshalb folgerichtig, diesen Inve- stitionstypus mit seinem Bedarf an Lagerinvestitionen in den Katalog der zu finanzierenden Vorhaben aufzunehmen.

Berührte Aspekte der Geld- und Währungspolitik

Über eine Regelung von Währungsfragen sagt das Assoziierungsabkommen nichts aus; dennoch ist die Währungskonstellation, die sich zwischen einigen assoziierten Ländern der Franken-Zone und den Mitgliedsländern der Gemein- schaft ergibt, eine wesentliche Ursache für die schleppende Wirtschaftsintegration.

Die Überbewertung des CFA-Franc verhindert die Wettbewerbsfähigkeit der Erzeugnisse aus den Ländern dieses Währungsbereichs auf dem Weltmarkt und des einzelnen auch in den Partnerländern der Gemeinschaft. Eine angemessene Korrektur des Verhältnisses von 1 F CFA = 0,02 F F würde die Festpreisdis- kussion für afrikanische Erzeugnisse weniger dringlich erscheinen lassen. Anderer- seits veranlaßt dieses Währungsverhältnis hohe und vielfach zu hohe Investitions- kosten. Nur bei schnell erfolgsträchtigen und auf Repatriierung zugeschnit- tenen Investitionen ist der CFA- Währungsraum für neues privates Kapital attraktiv. Eine Währungskorrektur würde vor allem die assoziierten Länder tref- fen, die in einer hohen Schuldenposition stehen. Die bisherige Beihilfe-Politik der EWG hat dazu verholfen, daß diese Position nur mäßig anschwoll. Hier liegt eine Aufgabe, für einen Ausgleich zu sorgen, der gleichwohl ungeeignet ist, öffentlich erörtert oder gar vertraglich sanktioniert zu werden. Unzulängliche Preisindizes verhindern, das Maß der Überbewertung des CFA-Franc hinläng- lich zu messen4). Es ist wenig wahrscheinlich, daß Frankreich in eine offene Dis- kussion über eine Korrektur der Überseewährung einzutreten geneigt ist, zumal auf afrikanischer Seite schwerwiegende psychologische Rückwirkungen zu über- winden wären. Nur verliert es ohne eine Einbeziehung des Währungsverhält- nisses in die Erwägungen um ein neues Assoziierungsabkommen ein wichtiges Argument, andere Länder zu marktordnenden Maßnahmen in der Gestalt von währungsbedingten Überpreisen zwingen zu wollen. Die Leistungen des Fonds blieben jedenfalls von einer Abwertung unberührt, da sie als Leistungen in an den Dollar angelehnten Rechnungseinheiten erfolgen. Positiv auf die Politik des

4) Vgl. Guillaumont, Jeanneney Sylviane: Les Instruments de la Politique Mone*taire dans l'Union Mone*taire Ouest-Africaine. In: Annales Africaines 1967, S. 238; ferner: BCEAO, Rapport d'Activite*, 1966 und 1967.

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im CFA-Raum investierten Kapitals hat sich die restriktive Giralgeldschöpfung ausgewirkt, die einem Land im Räume der BCEAO nur eine Verschuldung von höchstens 10% der Fiskaleinnahmen erlaubt. Andererseits führt im gleichen Gebiet die Geldknappheit bei einer Baisse der Exportgüter jeweils zu scharfen Rezessionen. Dies wiederum erklärt den Ernst, mit dem Länder wie Senegal, wo die Preisstützung für Erdnüsse gemäß dem Abkommen den EWG-Regeln weichen muß, auf die Einrichtung von preisstützenden Marktregulierungen durch die EWG pochen.

Wettbewerb und Niederlassungsredot

Die parlamentarische Konferenz der Assoziation und Kommission halten sich in ihren Äußerungen über das Niederlassungsrecht kurz; im wesentlichen wird festgestellt, daß die Bestimmungen von Titel III des Abkommens in Kraft getre- ten sind. Dennoch läßt die Erstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen zahl- reiche Wünsche offen. Die formalen Diskriminierungen im Sinne der Römischen Verträge und des Yaounde- Abkommens sind weitgehend ausgeräumt oder stoßen an die Eigentümlichkeiten der souveränen Gesetzgebung bzw. Rechtsprechung der afrikanischen Länder. Die Zahl der faktischen Diskriminierungen zwischen den Partnern bleibt dennoch beachtlich. Die über Jahre währende deutsche Kritik am Ausschreibungsverfahren, an den Handelspraktiken, den Usancen der technischen Beratung und den Finanzierungsgewohnheiten ist zum Teil Ergebnis einer nur dem bereits etablierten Lande dienenden Verwaltungspraxis. Die Erfahrungen mit den Ausschreibungen lehrten, daß die Uneinheitlichkeit der Vergabepraxis ein gravierendes Hindernis des Wettbewerbs darstellt. Ein neues Abkommen müßte - wie von der Kommission inzwischen anerkannt wird - die Verpflich- tung zu den notwendigen gesetzgeberischen Maßnahmen über eine Vereinheit- lichung enthalten; unmittelbar damit zusammen hängt die Forderung nach einem analog angelegten Lastenheft5). Die Empfänger finanzieller Hilfe sind in einem neuen Abkommen zu einer neutralen und funktionalen Leistungsbeschreibung sowie einer zuverlässigen Vergleichbarkeit und Würdigung der Angebote zu ver- pflichten. Möglicherweise kann ein Beauftragter des paritätischen Parlamentsaus- schusses, angelehnt an das Vorbild eines Ombudsmans, für die Dauer eines neuen Abkommens Geschäftspraktiken überwachen, Beschwerden entgegenneh- men und als Wirtschaftssachverständiger zur Verfeinerung des Wettbewerbs- instrumentariums beitragen. Allein seine Präsenz könnte Abhilfe schaffen; darü- ber hinaus könnte er als neutraler Berater den afrikanischen Regierungen, den Gesetzgebern und der Justiz zur Verfügung stehen. Das Niederlassungsrecht soll auch künftig die Gewähr bieten, daß die Staatsangehörigen der Mitgliedsländer gleich behandelt werden; vielfach sind die Zulassungspraktiken örtlicher Körper-» schaften mit wirtschaftsrelevanten Funktionen dazu in der Lage, besonders neue Unternehmen, die nicht durch den Umfang ihrer Investitionen in den Geltungs- bereich der Investitionsförderungsgesetze gelangen, diskriminierend zu behan- deln. Solange durch Maßnahmen der Devisenbewirtschaftung der Handelsaus-

6) Vgl. hierzu Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Mitteilungen der Kommission an den Rat über die getroffenen und beabsichtigten Maßnahmen zur Verbesserung der Wett- bewerbsbedingungen bei der Vergabe von Anfragen des Europäischen EntwickLungsfonds v. 29. 11. 1968 und die darin enthaltenen Vorschläge.

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tausch zwischen den Partnern der Assoziation beeinflußt wird, bleibt der Zugriff des Gläubigers auf einen Schuldner im bewirtschafteten Bereich ungleich; nur für den Warenverkehr, nicht aber für Finanzierungszwecke stehen gewöhnlich die für eine Gleichstellung erforderlichen Devisen zur Verfügung.

Zur Gestalt eines neuen Abkommens

Die Ausweitung der Zahl der Assoziierten hat den Gedanken einer konti- nentweiten Bevorzugung Afrikas lauter werden lassen, obwohl Art. 58 des Yaounde- Abkommens die Antragsteller nur auf Länder mit vergleichbaren Wirt- schafts- und Produktionsstrukturen, nicht aber auf solche mit einer besonderen geographischen Lage oder politischen Situation begrenzt. Drei Möglichkeiten eines Abkommens wurden bisher im einzelnen erörtert:

1. Die getrennte Assoziation mit den bisherigen und beabsichtigten Ver- tragspartnern von Yaounde, Arusha und Lagos, oder analog dazu der Beitritt zu der offenstehenden Assoziation der bisherigen 18 Mitglieder.

2. Ein Rahmenabkommen mit Sonderprotokollen, die auf die verschiede- nen Gruppierungen zugeschnitten sind.

3. Eine einheitliche Assoziierung für alle Vertragspartner.

Da eine maßgebliche Erhöhung des Fonds derzeit nicht möglich ist, scheidet die einheitliche Assoziierung aus. Selbst wenn nur ein kleiner Teil der Vertrags- materie derzeit gemeinsam geregelt werden kann, so bleiben dem Lösungsversuch mit einem Rahmenabkommen die besseren Chancen der allmählichen Harmoni- sierung inherent. Wichtig wäre, dem allgemeinen Vertragsteil die Grundprin- zipien eines Wettbewerbs- und Niederlassungsrechts sowie der interregionalen Projektplanung anzuvertrauen. Die Europäische Investitionsbank könnte an Hand des Grundsatzteiles mit einer Quote zusätzlicher Mittel ausgestattet werden, die im Gesamtbereich des Rahmenabkommens eingesetzt werden können. Der Aktionsbereich könnte zu gegebener Zeit auch auf den Teil Nordafrikas angewandt werden, der nach der Absichtserklärung der Römischen Verträge den Europäischen Gemeinschaften verbunden sein soll. Eine Assoziierung als Ober- gangslösung, wie sie für südeuropäische Staaten vorgesehen ist, scheidet für die außereuropäischen Länder ohnehin aus. Dagegen ist eine Verbindung im Sinne des Art. 238, die sich im sachlichen Teil nur wenig, wohl aber durch die Zustän- digkeit für ein Verhandlungsmandat von den übrigen Abkommen unterscheidet, bereits in Vorbereitung. Die im Oktober 1968 mit Marokko erzielten exem- plarischen Zwischenergebnisse lassen das Verlangen der europäischen Partner nach einer adäquaten Liberalisierung des Handelns und nach spezifischen Zoll- konzessionen von 30 % für mindestens die Hälfte der in die EWG gerechneten Exporte erkennen. Eine schnelle Synchronisierung der nordafrikanischen Asso- ziierungen mit den übrigen ist weder nach dem Stand der Verhandlungen noch formal zu erreichen. Um dem von außenstehenden Ländern immer wieder erho- benen Vorwurf der Diskriminierung durch handelspolitische Maßnahmen zu begegnen, kann ohne zu große Verwaltungsschwierigkeiten eine selektive Sen- kung des gemeinsamen Außenzolls für solche Staaten in Erwägung gezogen werden, die einen den assoziierten Ländern vergleichbaren niedrigen Entwicklungs- stand aufweisen. Solche Maßnahmen hätten ohne Präjudiz für die im Rahmen universeller Abkommen gewährten Zollzugeständnisse zu erfolgen.

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Rechte und Pflichten, die bisher die Partner der Assoziierung berührten, um mit ihr formal den Charakter einer Freihandelszone zu bewahren, wurden durch die Änderung der Anschauungen im GATT und die Bemühungen der UNCTAD modifiziert. Die unbedingte Meistbegünstigung der Entwicklungsländer gilt nicht länger als zwingend. Für die assoziierten Länder würde eine teilweise Entlas- sung aus dieser Pflicht die Partnerschaft mit nichtassozikrten Entwicklungslän- dern erleichtern. Das Vorbild für eine nachbarschaftliche Kooperation wäre nicht länger der Grenzverkehr im Sinne der bisher schon tolerierten Beispiele des Yaounde-Abkommens (z. B. zwischen Obervolta und Ghana). Aktuelles Gewicht hätte eine neue Regelung für das Abkommen der Senegal- Anrainer, die ostafri- kanische und die noch wenig substantielle westafrikanische Wirtschaftsgemein» schaft. Ein Element der hinkenden Freihandelszonen, die zwischen den Assoziier- ten und der EWG bestanden, bildeten die umstrittenen Gegenpräferenzen. Zu den Ländern, in denen dennoch ein merklicher Vorteil für die Ausfuhr der euro- päischen Partner entstand, gehören vor allem die Staaten der UDEAC. Besonders in der amerikanischen Kritik wurden die afrikanischen Zollabschläge als ein entwicklungspolitischen Vorstellungen entgegenlaufendes Entgelt der Empfänger- länder angesehen. Da die Empfängerländer ihre der EWG zugestandenen Zölle nicht linear zu senken brauchen, sind sie frei, dort Konzessionen zu machen, wo eine angemessene Marktversorgung durch eine solche Politik nicht behindert wird. Viel einschneidender als diese rudimentären Bestandteile der Freihandelszonen sind für den Fiskus die Konzessionen, die im Zusammenhang mit den nationalen Investitionsgesetzen eingeräumt werden. Umgekehrt können die den EWG-Part- nern konzedierten Zollpräferenzen die Sonderregelungen durch Mengenkontin- gente oder allgemeine Schutzzölle nicht durchkreuzen.

Schlußfolgerungen

Der Vorwurf, die Assoziierung hätte die mögliche wirtschaftliche Integration Afrikas behindert, läßt sich nicht beweisen. Die aus der Spaltung panafrikanischer Anfänge erwachsene Lagerbildung läßt sich nur marginal mit der Gemein- schaftspolitik in Verbindung bringen. Dagegen schuf die Assoziierung paradig- matisch die Voraussetzungen für eine intensivere wirtschaftliche Zusammenarbeit, wie sie die bar jeder praktischen Interventionsmöglichkeit operierende OAU empfahl. Das Beispiel der progressiven Republik Mali zeigt, wie groß die politische Flexibilität im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit EWG-fremden Gebie- ten sein kann. Der Wille, ihre Bindungen an die sechs Partner Europas zu erhalten, spiegelt sich in den vielfältigen Versuchen afrikanischer Länder, ihre Vor- zugsstellung zu behaupten.

Die Vorverhandlungen für ein neues Abkommen haben den Vorrang der handelspolitischen Maßnahmen bei den Assoziierten, der finanzpolitischen bei den europäischen Partnern erkennen lassen. Diese Tatsache erklärt auch die Neu- Assoziierung ohne die Beteiligung am Fonds. Für die europäischen Partner zählt die Kalkulierbarkeit der Finanzhilfe und die in der Regel geringere psychologische Rückwirkung auf Nicht-Beteiligte.

Die Assoziierten setzen geringe Hoffnungen auf die universellen Maßnahmen der UNCTAD; sie sind jedoch bereit, sich fiktiv in das weltweite System einzu- ordnen, solange ihnen zumindest die gleichen Vorteile gewährt werden, wie sie das Präferenzsystem der EWG vorsieht. Die Voraussetzungen für eine Sonder-

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behandlung im Gesamt der Entwicklungsländer haben die Assoziierten durch die Anerkennung des Unterentwicklungsgrades durch die UNCTAD und die Charta von Algier für sich und ihre Vertragspartner geschaffen.

Mit der verstärkten Hinwendung auf industrielle Projekte wurde die Dis- kussion um neue Konditionen einer EWG-Finanzierungspolitik entfacht. Dabei spielte das Memorandum der Europäischen Investitionsbank vom Juni 1968 in vieler Hinsicht die Rolle eines auslösenden Momentes.

Obwohl die Verhandlungen von Zweifeln beherrscht sind, daß ein neues Abkommen fristgerecht in Kraft gesetzt werden kann, so sind doch zwei grund- sätzliche Entscheidungen bereits gefallen. Die Fortführung der Assoziierung als solche geht auf den Beschluß des Assoziationsrates vom 23. 7. 1968 zurück. Am 19. 12. 1968 wurde im gleichen Gremium über die Weiterführung des Fonds Einigkeit erzielt.

Da die politischen Voraussetzungen für eine große Reform und Maßnahmen in neuen wirtschaftspolitischen Bereichen fehlen, spricht vieles dafür, außer notwendigen Verfeinerungen ein neues Assoziierungsabkommen in den wichtigsten gestaltenden Elementen des nunmehr zu Ende gehenden zu erkennen.

Martin Krämer

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