21.03.2013

Energiestrategie 2050 Die verfassungsrechtliche Perspektive

Dr. iur. Reto Müller

Delegiertenversammlung vom 8. Juni 2013

12.10.2012

Zur Person

• Leiter wissenschaftliches Sekretariatzur Herausgabe des St.Galler Kommentarszur Bundesverfassung (3. Aufl.) am IRP-HSG

• Stromversorgungsrecht.ch

2

Der Sprechende gibt seine persönliche Meinung wieder.

21.03.2013

Inhalt

1. Verfassungsrechtliche Vorbemerkungen2. Volksrechte & Kernenergie3. Recht & Politik4. «Ausstieg»: Relevantes

Verfassungsrecht5. Beurteilung6. Fazit

3

21.03.2013

1. Verfassungsrechtliche Vorbemerkungen

4

21.03.2013

• Normative Konstituierung der staatlichen Organisation

• Beschränkung der staatlichen Macht

• Garantie der grundsätzlichen Rechtsstellung des Individuums

• Grundlage der staatlichen Rechtsordnung

• Materiale Grundordnung

=> In der Schweiz schwierig, einen «materiellen Verfassungs-begriff» zu definieren

Funktionen der Bundesverfassung

5

21.03.2013

2. Volksrechte & Kernenergie

6

21.03.2013

Rückblick: «Ausstiegs-Initiativen»• 1979: Volksinitiative zur Wahrung der Volksrechte und der

Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen (abgelehnt)

• 1981: Volksinitiative für den Stopp des Atomenergieprogramms (gescheitert)

• 1983: Volksinitiative für eine sichere, sparsame und umweltgerechte Energieversorgung (abgelehnt)

• 1983: Volksinitiative für eine Zukunft ohne weitere Atomkraftwerke (abgelehnt)

• 1990: Ausstieg (abgelehnt) & Moratorium (angenommen)

• 2003: Ausstieg (abgelehnt) & Moratorium Plus (abgelehnt)• Ausstiegsinitiative/Cleantech/Ökosteuer/Energieeffizienz

7

21.03.2013

Wichtige Behördenvorlagen• 1979: Ergänzung damaliges Atomgesetz (Bundesbeschluss)• 1983: Energieartikel

(abgelehnt; Ständemehr)• 1990: Energieartikel

(angenommen)• 1999: Neue Bundesverfassung

(angenommen)• 2003: Kernenergiegesetz (indirekter Gegenvorschlag)

(kein Referendum; Kompromiss [Wiederaufbereitung])• Aktuell: Umsetzung Energiestrategie 2050

(gleichzeitig indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiativen)=> fakultatives Referendum oder obligatorische Volksabstimmung?

8

21.03.2013

3. Recht & Politik

9

21.03.2013

unverändert• Bundesverfassung• Staatsverträge• Kernenergiegesetz• Energiegesetz*• Stromversorgungsgesetz*

Entwicklung• Rechtsprechung

(Mühleberg/Grundversorgung/Tarife)• (Pläne) Erhöhung KEV

CVP Schweiz, 9-Punkte-Programm vom 25. August 2012:«Die Energiewende in der Schweiz hat längst begonnen: und zwar in den Gemeinden und Kantonen. Die Schweizer Bevölkerung steht hinter der Energiewende, denn diese schafft Perspektiven für die Regionen. Im Herbst wird der Bundesrat auf Bundesebene aufzeigen, wie der Weg aus der Kernenergie finanziell tragbar und technisch machbar ist.»

Rechtliche Entwicklungen seit 2011

*Kleine Änderungen (EnG: Fahrzeuge, Verbrauchwerte; StromVG: Leistungsaufträge)

Aber (Beispiel):

?

?

10

21.03.2013

EU• Strombedarf wird weiter steigen• Kernenergie als Mittel zum

Klimaschutz

Frankreich• Stillegung Fessenheim bis 2016• ABER Bau Flamanville

(2 EPR à 1600 Mw)

Deutschland• Schneller Ausstieg• Hohe volkswirschaftliche und

soziale Kosten• Fehlende Trassen

Blick ins nahe Ausland (faktische Entwicklung)

11

Belgien• Angst um Versorgungssicherheit und

Kosten• CREG: Prüfung einer Verlängerung

der Laufzeiten der beiden KKW

Tschechien• Ausbau Solar seit 2003; nun Stopp• Stellungnahmen (Warnungen) ERU• Pläne für KKW nahe der dt. Grenze

Vereinigtes Königreich• «Ausstieg» der dt. Wirtschaft• Einstieg asiatischer Unternehmen• Rahmenbedingungen für neue KKW

21.03.2013

Zwischenfazit• Rechtsentwicklung durch Rechtsprechung

• Vorwiegend politische Aussagen Bundesrat und Parlament

• Rechtliche Rahmenbedingungen für Branche gelten weiter;aber: KKW-Rahmenbewilligungsgesuche sind vom BR sistiertaber: KKW-Rahmenbewilligungsgesuche sind vom BR sistiert(Sistierungsgrund noch vorhanden?)(Sistierungsgrund noch vorhanden?)

• Europäische Entwicklung geht in eine andere Richtung(Marktöffnung/Entkarbonisierung/Klimaschutz)

• Stimmungsbilder ersetzen keine demokratischen Verfahren

=> Ein «Ausstieg» ist noch nicht beschlossen=> Ein «Ausstieg» ist noch nicht beschlossen

12

21.03.2013

4. «Ausstieg»: Relevantes Verfassungsrecht

13

21.03.2013

Willkür und Handeln nach Treu & Glauben (Art. 9 BV) „Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.“

Energieartikel (Art. 89 Abs. 1 BV) „Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten ein für eine

ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung sowie für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch.“

Kernenergie (Art. 90 BV)„Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes.“

Wichtigste Verfassungsartikel (1/3)

14

21.03.2013

Steuern (Art. 131 BV)„1 Der Bund kann besondere Verbrauchssteuern erheben auf: a. Tabak und Tabakwaren; b. gebrannten Wassern; c. Bier; d. Automobilen und ihren Bestandteilen; e. Erdöl, anderen Mineralölen, Erdgas und den aus ihrer Verarbeitung gewonnenen Produkten sowie auf Treibstoffen.

2 Er kann auf der Verbrauchssteuer auf Treibstoffen einen Zuschlag erheben.

3 (…).“

Wichtigste Verfassungsartikel (2/3)

15

21.03.2013

Grundsätze der Wirtschaftsordnung (Art. 94 BV)

„1 Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.2 Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung bei.3 Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft.4 Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.

Wichtigste Verfassungsartikel (3/3)

16

21.03.2013

Erläuternder Bericht zur Energiestrategie 2050 (28.09.2012)«Ausstieg» gemäss Bundesrat (1/2)

17

• Ziele in Art. 89 BV, Energiepolitik => Ziele gleichrangig, untereinander in einem Spannungsverhältnis(ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung )

• Art. 90 BV, Kernenergie => umfassende Gesetzgebungskompetenz, weiter Spielraum

• Sicherheitspolizeilich motivierter Ausstieg kann gesetzlich angeordnet werden

• Auf S. 132 «(...) Art. 89 und 90 BV eine genügende Verfassungs-grundlage zur Änderung des KEG (Kernenergiegesetzes) bieten, umso mehr als kein Verbot der Kerntechnologie gewollt ist.»

• Art. 74 BV, Umweltschutz => schädliche Einwirkungen auf Mensch/Umwelt vermeiden/vermindern

21.03.2013

Änderung Kernenergiegesetz«Ausstieg» gemäss Bundesrat (2/2)

18

• Art. 12 Abs. 4:«Rahmenbewilligungen für die Erstellung von Kernkraftwerken dürfen nicht erteilt werden.»=> gilt auch für bestehende Standorte=> gilt auch für bestehende Standorte

• Art. 74a:«Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung regelmässig Bericht über die Entwicklung der Kerntechnologie.»=> Hintertüre, aber im Grunde unsinnig (Entwicklungen bekannt)=> Hintertüre, aber im Grunde unsinnig (Entwicklungen bekannt)

• Art. 106 Asb. 1bis

«Rahmenbewilligungen für Änderungen bestehender Kernkraftwerke dürfen nicht erteilt werden.»=> Insbesondere Druckbehälter / grössere Leistungssteigerungen=> Insbesondere Druckbehälter / grössere Leistungssteigerungen

21.03.2013

5. Beurteilung

19

21.03.2013

Willkür / Treu & Glauben (Art. 9 BV) => Keine Rückwirkung des Gesetzes=> Keine Rückwirkung des Gesetzes

=> Vermeidung von Haftungsansprüchen=> Vermeidung von Haftungsansprüchen=> Aber: Auch keine Willkür in der Gesetzgebung!=> Aber: Auch keine Willkür in der Gesetzgebung!

Beurteilung (1/4)

20

«S t r o m wende» ist materieller Grundentscheid => => Langfristiger Umgang mit (politischen?) RestrisikenLangfristiger Umgang mit (politischen?) Restrisiken

=> => Positionsbezug hinsichtlich materieller WertordnungPositionsbezug hinsichtlich materieller Wertordnung=> => Grosse politische & wirtschaftliche BedeutungGrosse politische & wirtschaftliche Bedeutung=> => «Jahrhundertentscheid» über Strom-Mix «Jahrhundertentscheid» über Strom-Mix & Energieaussenpolitik& Energieaussenpolitik=> => Entscheid über Produktionspark weg von der Entscheid über Produktionspark weg von der

Energiewirtschaft («privat»/gemischtwirtschaftlich) Energiewirtschaft («privat»/gemischtwirtschaftlich) hin zur Politik («Staat»)hin zur Politik («Staat»)

=>=> bislang keine demokratische Legitimation (Volk & Stände)bislang keine demokratische Legitimation (Volk & Stände)

21.03.2013

Energieartikel (Art. 89 Abs. 1 BV) „Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten

ein für eine ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung (...).“

=> «Grundsatzentscheid» für Strom-Mix (inkl. Kernenergie)=> «Grundsatzentscheid» für Strom-Mix (inkl. Kernenergie)=> Zielnorm; Schaffung von Rahmenbedingungen=> Zielnorm; Schaffung von Rahmenbedingungen=> Energieversorgung Sache der Branche=> Energieversorgung Sache der Branche (Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit) (Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit)

Kernenergie (Art. 90 BV)„Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes.“=> Umfassende Kompetenz (auch Forschung, etc.)=> Umfassende Kompetenz (auch Forschung, etc.)=> Zweck der Regelung, nicht Zweck des Verbots=> Zweck der Regelung, nicht Zweck des Verbots=> Rahmenbewilligung für Druckbehälter notwendig, ergo ...=> Rahmenbewilligung für Druckbehälter notwendig, ergo ...

Beurteilung (2/4)

21

21.03.2013

«Teil 1»• Totaler Wechsel in der Energie- und Umweltpolitik

=> neuer Wertentscheid & vollkommener Zweckwandel des => neuer Wertentscheid & vollkommener Zweckwandel des Energieartikels i.V.m. dem KernenergieartikelEnergieartikels i.V.m. dem Kernenergieartikel

• 40 % der Stromproduktion sowie Branchenstruktur betroffen=> Grundsatzentscheid mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung=> Grundsatzentscheid mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung=> Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit=> Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

• Besondere Betroffenheit der kantonalen Energiepolitik => Kantone als Energieversorger / Eigentümer / Standortförderer => Kantone als Energieversorger / Eigentümer / Standortförderer => Föderalistische Komponente=> Föderalistische Komponente

• Langfristige Investitionen notwendig=> Demokratische Legitimation & Beständigkeit des Entscheids=> Demokratische Legitimation & Beständigkeit des Entscheids

Beurteilung (3/4)

22

=> Bereits die Revision KeG ist verfassungsrechtlich nicht abgestützt=> Bereits die Revision KeG ist verfassungsrechtlich nicht abgestützt

21.03.2013

«Teil 2 ff.»•KEV als etabliertes Förderungsinstrument (Abgabe / Subvention)=> keine genügende Verfassungsgrundlage (Votum SR Pfisterer)=> keine genügende Verfassungsgrundlage (Votum SR Pfisterer)•Neue eidgenössische Verbrauchssteuern oder Abgaben=> Änderung der Verfassungsgrundlage=> Änderung der Verfassungsgrundlage

Beurteilung (4/4)

23

=> Spätestens bei Teil II müsste die BV sowieso revidiert werden=> Spätestens bei Teil II müsste die BV sowieso revidiert werden

21.03.2013

6. Fazit

24

21.03.2013

Fazit

25

Ausstieg aus der Kernenergie ist noch nicht beschlossen=> Demokratische Verfahren (nicht Umfragen) relevant=> Demokratische Verfahren (nicht Umfragen) relevant

«Ausstieg» betrifft gesamte Schweizer Energiepolitik=> Massiver Einfluss auf Branche => Massiver Einfluss auf Branche (Subsidiarität / Wirtschaftsfreiheit)(Subsidiarität / Wirtschaftsfreiheit)=> Einfluss auf Privatwirtschaft => Einfluss auf Privatwirtschaft (Wirtschaftsfreiheit vs. Lenkung)(Wirtschaftsfreiheit vs. Lenkung)=> Einfluss auf Volkswirtschaft => Einfluss auf Volkswirtschaft (Kosten / Strukturpolitik)(Kosten / Strukturpolitik)

Materiell geht es beim «Ausstieg» um die Änderung der BV=> Von der Förderung zum Verbot künftiger Anwendung=> Von der Förderung zum Verbot künftiger Anwendung=> Demokratische Legitimation=> Demokratische Legitimation (Obligatorische Abstimmung & qualifiziertes Mehr) (Obligatorische Abstimmung & qualifiziertes Mehr) => Beständigkeit des Entscheids => Beständigkeit des Entscheids (Investitionssicherheit)(Investitionssicherheit)

Bedeutung und Tragweite des Entscheides muss für Stimmberechtigte überblickbar sein=> «Paket» oder Gesamtabstimmung; keine «Salamitaktik»=> «Paket» oder Gesamtabstimmung; keine «Salamitaktik»

21.03.2013

7. Backup

26

21.03.2013

Wer Wann Warum Besonderes

Branche Kurz-, mittel- oder langfristig

• Sicherheit• Wirtschaftlichkeit• Eigene Politik

• Verantwortung Stromversorgung

Kantone mit Beteiligungen

Mittel- oder langfristig

• Eigentümerstrategie (primär über VR)

• Grundsätze des Privatrechts (OR für AG)

ENSI Kurz- oder Mittelfristig

• Sicherheit(objektiv / konkret)

• Direkt oder indirekt (Auflagen);

• internationale wissenschaftliche Standards

Bundesrat/UVEK

Mittel- oder langfristig

• Entzug Betriebs-bewilligung (mit ENSI)

• falls objektive Gründe vorliegen (=> sonst SchaE)

Parlament Langfristig • Keine neuen Rahmenbewilligungen

• Individuell-konkrete Entscheide

Wer kann heute «aussteigen»?

27

=> Platz für «politische» Entscheide auf Stufe Bund erst bei neuen => Platz für «politische» Entscheide auf Stufe Bund erst bei neuen Rahmenbewilligungsverfahren (Parlament); allerdings auch dort keine Willkür zulässig Rahmenbewilligungsverfahren (Parlament); allerdings auch dort keine Willkür zulässig (sachliche Begründung des Entscheides im Einzelfall).(sachliche Begründung des Entscheides im Einzelfall).

21.03.2013

Wie wäre der politische Ausstiegzu bewältigen?

28

Änderung der Übergangsbestimmungen der BV (Art. 197):Text gem. Vorlage Bundesrat Revision KeG

«Rahmenbewilligungen für die Erstellung von Kernkraftwerken dürfen nicht erteilt werden.Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung regelmässig Bericht über die Entwicklung der Kerntechnologie.Rahmenbewilligungen für Änderungen bestehender Kernkraftwerke dürfen nicht erteilt werden.»

21.03.2013

Folgen einer Verfassungsänderung?

29

PositivNeue Auslegung Art. 89 und 90 BV; Revision GrundsatzentscheidEinschränkung in Wirtschaftsfreiheit möglichEinschränkung in Energiepolitik der Kantone möglichDemokratische Legitimation gegeben; «richtige» Diskussion

NegativPerpetuierung des AusstiegsScherbenhaufen möglich

«Äusserlich»Verfahren der VerfassungsänderungQualifiziertes Mehr von Volk und Ständen => Diskurs

21.03.2013

• Ziele/Programmnormen• Grundrechte• Verbandkompetenzen

– Nach der Rechtswirkung der Aufgabenzuweisung:• Konkurrierende = nachträglich derogierende Kompetenzen• Ausschliessliche = ursprünglich derogierende Kompetenzen• Parallele Kompetenzen

– Nach der Intensität der Aufgabenerfüllung:• Umfassende Gesetzgebungskompetenzen• Grundsatzgesetzgebungskompetenzen = Rahmengesetzgebungskompetenzen• Fragmentarische Gesetzgebungskompetenzen

• Organkompetenzen• Organisationsnormen• Etc.

Normtypen in der BV

30

21.03.2013

• Im Grunde: Sehr ähnlich wie Gesetzesauslegung• Methodenpluralismus

– Wortlaut (Ausgangspunkt der Auslegung)– Historische Methode (subjektiv-historisch / objektiv-historisch)– Systematische Methode (Verhältnis zu anderen Normen)– Teleologische Methode (Zweck der Norm)

Auslegung der BV

31

• Volkssouveränität (Souverän = Volk und Stände)• Grundsatz- & Wertentscheide («Strategie»)• Erhöhte demokratische Legitimation (Volk und Stände)• Erhöhte Beständigkeit (erschwerte Abänderbarkeit)• Normhierarchischer Vorrang gegenüber dem Gesetz

(eigentlich… aber es gilt Art. 190 BV)

Verfassungsrecht vs. Gesetzesrecht