LANDTAG DES SAARLANDES

15. Wahlperiode Drucksache 15/1509 16.09.2015

GESETZENTWURF

der Regierung des Saarlandes

betr.: Gesetz zur Fortentwicklung der kommunalhaushaltsrechtlichen Vorschriften

A. Problem und Ziel Im Jahr 2006 wurde das kommunale Haushaltsrecht grundlegend reformiert. Die Re-form wurde durch das Gesetz über das Neue Kommunale Rechnungswesen vom 12. Juli 2006 vollzogen, das im Wesentlichen aus einem Einführungsgesetz mit Über-gangsregelungen sowie einer Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes bestand. Daneben wurde die Kommunalhaushaltsverordnung einschließlich der dazu-gehörigen Ausführungsvorschriften neu gefasst. Die mit der mit dem Haushaltsjahr 2007 in Kraft getretenen Reform des kommunalen Haushaltsrechts verfolgten Ziele wurden im Wesentlichen durch folgende Änderungen umgesetzt: - Ressourcenverbrauchskonzept: Vor dem Hintergrund der intergenerativen Ge-

rechtigkeit fordert das neue Haushaltsrecht, den gesamten Ressourcenverbrauch unabhängig von der Zahlungswirksamkeit in einem Haushaltsjahr, also z.B. auch den Vermögensverzehr in Form von Abschreibungen, zu erfassen und durch Er-träge zu erwirtschaften.

- Output- statt Inputsteuerung: Das neue Haushaltsrecht ermöglicht die Steuerung

des Haushalts nach den von der Gemeinde erbrachten Leistungen (Produkte) durch die Vorgabe von (Leistungs-)Zielen, die der Gemeinderat im Haushaltsplan festsetzt.

- Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung: Die Gemeinden erhalten im

Zusammenhang mit dem vorgenannten Ziel die Möglichkeit, die Verantwortung für den Mitteleinsatz in stärkerem Maße auf die Dienststellen der Verwaltung zu über-tragen, die die einzelnen Leistungen erbringen.

- Gesamtabschluss (konsolidierter Jahresabschluss): Um die Konzernbetrachtung

zu ermöglichen, sind die Jahresabschlüsse des Kernhaushalts der Gemeinde und ihrer verselbständigten Aufgabenbereiche in einem konsolidierten Gesamtab-schluss zusammenzufassen.

Die unter dem Gesichtspunkt des Verwaltungsaufwands größte Änderung bestand in der Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik. Ausgegeben: 16.09.2015

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Das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland gewährte den saarländischen Kommunen eine Übergangsfrist von drei Jahren für die Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens. Diese zunächst auf die Jahre 2007 bis 2009 bezogene Übergangsfrist wurde nachträglich um ein Jahr verlängert. Seit dem Haushaltsjahr 2010 sind alle Kommunalhaushalte auf das neue Haushalts-recht auf der Grundlage der doppelten Buchführung umgestellt. Mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts war von Anfang an beabsichtigt, nach einem angemessenen Erfahrungszeitraum die Auswirkungen der Reform des kommunalen Haushaltsrechts in der Praxis zu überprüfen und gegebenenfalls weiter-zuentwickeln. Aufgrund der Erfahrungen der Kommunalaufsicht hat sich im Übrigen gezeigt, dass die überörtliche Prüfung der Kommunen als wirksames Instrument der Finanzkontrolle gestärkt werden muss.

B. Lösung Im Zuge der Evaluierung hat das Ministerium für Inneres und Sport (MIS) den Saarlän-dischen Städte- und Gemeindetag (SSGT) sowie den Landkreistag Saarland (LKT) um eine Einschätzung gebeten, inwieweit die mit der Reform des kommunalen Haushalts-rechts verknüpften Ziele in der Praxis erreicht worden sind. Gleichzeitig wurde den kommunalen Spitzenverbänden Gelegenheit gegeben, Vorschläge für Änderungen und Ergänzungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften zu machen. Aufgrund der Erfahrungen insbesondere der Kommunen hat das MIS zur Evaluierung des kommunalen Haushaltsrechts einen Evaluierungsbericht sowie einen Gesetzent-wurf und einen Verordnungsentwurf zur Fortentwicklung der kommunalhaushaltsrecht-lichen Vorschriften erstellt.

1. Evaluierungsbericht

I. Vorgeschichte und Ziele der Reform des Gemeindehaushaltsrechts Unter dem Schlagwort „Neues Steuerungsmodell“ haben die Kommunen in Deutsch-land Anfang der 90er Jahre eine Reform ihrer Verwaltungen eingeleitet, mit der die Steuerung der Verwaltungen von der herkömmlichen Bereitstellung von Ausgabeer-mächtigungen auf eine Steuerung nach Zielen für die gemeindlichen Dienstleistungen umgestellt werden sollte. Aufgrund der Erfahrungen der Reformkommunen gelangten die kommunalen Spitzen-verbände auf Bundesebene zu der Schlussfolgerung, dass das herkömmliche zah-lungsorientierte kommunale Haushalts- und Rechnungswesen für eine in dieser Weise veränderte Steuerung der Verwaltung und der Haushaltswirtschaft die erforderlichen Informationen über das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch nicht in ausreichendem Umfang zur Verfügung stellte. Sie sprachen sich daher für ein neues Gemeindehaushaltsrecht aus.

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Die Innenministerkonferenz hat die Reformbemühungen der Kommunen aufgegriffen und im Jahr 2003 Leittexte für eine Reform des kommunalen Haushaltsrechts verab-schiedet. Dabei hat die Innenministerkonferenz Leittexte sowohl für Regelungen auf der Grundlage einer erweiterten kameralen Buchführung als auch auf der Grundlage einer doppelten Buchführung beschlossen. Die Länder konnten entscheiden, ob sie in ihrem Land nur eines dieser Rechnungssysteme verbindlich einführen oder beide Rechnungssysteme zulassen und den Kommunen die Wahl lassen, sich für eines zu entscheiden (Optionsmodell). Sowohl der SSGT als auch der LKT haben sich für ein einziges Buchführungssystem auf doppischer Grundlage ausgesprochen, da ein Haushaltsrecht auf der Grundlage der doppelten Buchführung die Reformziele konsequenter umsetze und zwei Rege-lungssysteme die Vergleichbarkeit der kommunalen Haushalte innerhalb des Saarlan-des erheblich beeinträchtigen würden. Im Saarland wurde hiernach nur ein einziges Buchführungssystem vorgegeben, und zwar auf der Grundlage der doppelten Buch-führung. Zur Vorbereitung der Rechtsänderungen, mit denen die Reform des kommunalen Haushaltsrechts in die Praxis umgesetzt werden sollte, hat das MIS gemeinsam mit dem SSGT und dem LKT ein Projekt durchgeführt, in das zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter von Städten, Gemeinden und Gemeindeverbänden eingebunden waren. Das Ergebnis dieses Gemeinschaftsprojekts waren Regelungsvorschläge für die zur Ausführung des Gesetzes neu zu fassende Gemeindehaushaltsverordnung und die damit in Zusammenhang stehenden Ausführungsvorschriften einschließlich eines Kon-tenplans und eines Produktplans für die kommunalen Haushalte.

II. Ziele des neuen Haushaltsrechts auf doppischer Grundlage Die Reform des kommunalen Haushaltsrechts wurde durch das Gesetz über das Neue Kommunale Rechnungswesen vom 12. Juli 2006 vollzogen, das im Wesentlichen aus einem Einführungsgesetz mit Übergangsregelungen sowie einer Änderung des Kom-munalselbstverwaltungsgesetzes bestand. Daneben wurde die Kommunalhaushalts-verordnung einschließlich der dazugehörigen Ausführungsvorschriften neu gefasst. Die mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts, die mit dem Haushaltsjahr 2007 in Kraft getreten ist, verfolgten Ziele wurden im Wesentlichen durch folgende Ände-rungen umgesetzt: - Vor dem Hintergrund der intergenerativen Gerechtigkeit darf eine Generation nur

in dem Maße Ressourcen verbrauchen, wie sie Erträge innerhalb derselben Peri-ode erwirtschaftet, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. Das neue Haushaltsrecht fordert, den gesamten Ressourcenverbrauch, also z.B. auch den Vermögensverzehr in Form von Abschreibungen, abzubilden und durch Erträge auszugleichen (Ressourcenverbrauchskonzept).

- Die Steuerung des Haushalts soll sich künftig an den von der Gemeinde erbrach-

ten Leistungen (Produkte) orientieren. Dabei soll nicht mehr allein über die Bereit-stellung von Ausgabeermächtigungen, sondern durch die Vorgabe von (Leis-tungs-)Zielen für die von der Gemeinde erstellten Produkte gesteuert werden (Output- statt Inputsteuerung).

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- Die Gemeinden erhalten im Zusammenhang mit dem vorgenannten Ziel die Mög-lichkeit, die Verantwortung für den Mitteleinsatz in stärkerem Maße auf die Dienst-stellen der Verwaltung zu übertragen, die die einzelnen Leistungen erbringen. Hierzu werden die Möglichkeiten der Budgetierung erweitert. Hierdurch soll die dezentrale Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung ermög-licht werden (Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung).

- Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Gemeinden in der Vergangenheit

umfangreiche Ausgliederungen aus dem Haushalt vorgenommen haben, wird die Konzernbetrachtung ermöglicht, indem die Jahresabschlüsse des Kernhaushalts der Gemeinde und ihrer verselbständigten Aufgabenbereiche in einem konsolidier-ten Gesamtabschluss zusammengefasst werden (konsolidierter Jahresabschluss).

Zur Umsetzung des Reformziels „Ressourcenverbrauchskonzept“ knüpfen die Rege-lungen über den Haushaltsausgleich folgerichtig an dem Ressourcenverbrauch an. Der Haushalt ist dann ausgeglichen, wenn im Ergebnishaushalt die Erträge die Auf-wendungen decken. Infolge der Verbuchung von zusätzlichen – nicht zahlungswirksa-men - Aufwendungen, die im bisherigen Haushaltsrecht nicht vorgesehen waren, wie z.B. Abschreibungen auf sämtliche Vermögensgegenstände sowie Zuführungen zu Rückstellungen (insbes. für Beamtenpensionen) werden die Ergebnishaushalte ge-genüber der bisherigen Rechtslage zwangsläufig zusätzlich belastet, auch wenn gleichzeitig die bisherigen Auszahlungen für Schuldentilgungen und für Pensionsumla-gen an die Ruhegehaltskasse nicht mehr den Aufwendungen des Ergebnishaushalts zugerechnet werden. Darauf dass sich bestehende Haushaltsfehlbeträge mit der Ein-führung der Doppik aus den vorgenannten Gründen erhöhen, weil schon zum Zeit-punkt der Reform viele Gemeinden ihre (kameralen) Haushalte nicht ausglichen, wur-de in der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über das Neue Kommunale Rech-nungswesen im Saarland hingewiesen. Das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland gewährte den saarländischen Kommunen eine Übergangsfrist von drei Jahren für die Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens. Diese zunächst auf die Jahre 2007 bis 2009 bezogene Übergangsfrist wurde nachträglich um ein Jahr verlängert. Seit dem Haushaltsjahr 2010 sind alle Kommunalhaushalte auf das neue Haushalts-recht auf der Grundlage der doppelten Buchführung umgestellt.

III. Evaluierungsprozess und Ergebnis der Evaluierung Ziel der Evaluierung ist es, die Regelungen zum doppischen Haushaltsrecht in der Praxis zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Zu diesem Zweck hat das MIS den SSGT sowie den LKT um eine Einschätzung gebe-ten, inwieweit die mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts verknüpften Ziele in der Praxis erreicht worden sind. Gleichzeitig wurde den kommunalen Spitzenver-bänden Gelegenheit gegeben, Vorschläge für Änderungen und Ergänzungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften zu machen.

III.1 Allgemeine Bewertung der Reform durch die kommunalen Spitzenver-

bände Die Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände zur Erreichung der Reformzie-le orientieren sich an den o.g. Zielbestimmungen:

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Ressourcenverbrauchskonzept Nach Auffassung sowohl des SSGT als auch des LKT sind die Darstellung des Res-sourcenverbrauchs sowie die Darstellung des Vermögens und der Schulden im Rah-men einer Bilanz in der Praxis gelungen. Beide Spitzenverbände weisen aber darauf hin, dass der Ausgleich der Aufwendungen durch Erträge bisher nicht erreicht worden sei. Output- statt Inputsteuerung Nach Darstellung beider Spitzenverbände ist dieses Ziel in der Praxis weitgehend noch nicht erreicht worden. Räte und Verwaltungen würden bislang nach wie vor überwie-gend ansatzorientiert steuern. Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung Beide Spitzenverbände führen aus, dass die Flexibilisierung der Mittelbewirtschaftung im Wege der Budgetierung rechnungswesenunabhängig ist und bereits in der Kamera-listik möglich war und teilweise auch praktiziert wurde. Der SSGT weist darauf hin, dass Besonderheiten im Kommunalrecht (z.B. § 35 KSVG „Vorbehaltene Aufgaben“) die Umsetzung dieses Ziels erschweren. Der LKT weist darauf hin, dass die Restebe-wirtschaftung gegenüber der Kameralistik komplizierter geworden ist. Konsolidierter Jahresabschluss Der LKT führt aus, dass der Gesamtabschluss bisher nicht verpflichtend vorgesehen sei, so dass dieses Reformziel nicht erreicht worden sei. Zusammenfassende Bewertung durch die kommunalen Spitzenverbände Nach Auffassung des LKT hat sich das Rechnungswesen deutlich verkompliziert - auch infolge der Besonderheiten des Eigenkapitalausweises bei den Gemeindever-bänden -, während die optimistischen Prognosen einer weitaus effizienteren Verwal-tung nicht eingetreten seien. Beide Spitzenverbände sprechen sich darüber hinaus für eine bundesweite Vereinheit-lichung der Bewertungs- und Rechnungslegungsvorschriften bzw. des Konten- und Produktplans aus.

III.2 Stellungnahme des MIS Ressourcenverbrauchskonzept Die Erschwernis des Haushaltsausgleichs durch das doppische Haushaltsrecht ist vor allem dadurch eingetreten, dass nicht zahlungswirksame Aufwendungen gebucht wer-den, die den Werteverzehr in einem Haushaltsjahr abbilden. Insbesondere sind dies die Abschreibungen auf das Anlagevermögen (soweit sie die Tilgungen für Investiti-onskredite übersteigen) sowie die Zuführungen zu Rückstellungen abzüglich der damit zusammenhängenden Erträge aus Rückstellungsentnahmen und –auflösungen (von zentraler Bedeutung sind die Pensionsrückstellungen).

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Dass der Ausgleich zwischen Erträgen und Aufwendungen und damit das Ressour-cenverbrauchskonzept den Haushaltsausgleich gegenüber der Kameralistik erschwe-ren wird, war allerdings von Vornherein klar. Diese absehbare Folge wurde – wie oben erwähnt - in der Begründung zu dem Gesetzentwurf über das Neue Kommunale Rechnungswesen, dessen Regelungen die Kommunen im Rahmen des Gemein-schaftsprojekts maßgeblich mitbestimmt und dem sie zugestimmt haben, dargestellt. Die Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzepts war das zentrale Ziel der Reform des Haushaltsrechts schlechthin. An diesem Ziel sollte festgehalten werden. Output- statt Inputsteuerung Auch die neue Steuerung des Haushalts durch das Beschlussorgan Gemeinderat war eines der Kernziele der Reform. Dieses geht auf die Erprobung neuer Steuerungsmo-delle durch verschiedene Kommunen bundesweit zurück. Die kommunalen Spitzen-verbände auf Bundesebene forderten aufgrund der Erfahrungen mit diesen neuen Steuerungsmodellen von den Ländern ein neues Haushaltsrecht, das eine neue Steu-erung auf der Basis von Zielen und Kennzahlen ermöglicht. Die Reform des Haushaltsrechts bestand auch in der Umstellung des Rechnungswe-sens von der Kameralistik auf die Doppik, da dies die Umsetzung mehrerer Reformzie-le erleichterte. Die Umstellung des Rechnungswesens stellt hohe organisatorische und zeitliche Anforderungen an die Verwaltung und bindet erhebliche Ressourcen. Auch an die Gemeinderäte stellt der Umstellungsprozess hohe Anforderungen, da sich mit der Umstellung des Rechnungswesens Form und Gliederung des Haushaltsplans und des Jahresabschlusses erheblich verändert haben und mit der Vermögensrechnung (Bi-lanz) eine neue Komponente hinzugekommen ist. Vor diesem Hintergrund hatte die Umstellung des Rechnungswesens, die für eine funktionierende Haushaltswirtschaft elementar ist, bislang oberste Priorität. Es ist da-her eine mögliche Erklärung, dass die nur zögerliche Implementierung der neuen Steuerung mithilfe von Zielen und Kennzahlen diesem Umstand geschuldet ist. Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung Bereits zu Zeiten des früheren Haushaltsrechts mit einem kameralen Rechnungswe-sen gab es Bestrebungen, die Möglichkeiten für eine dezentrale Ressourcenverant-wortung und Flexibilisierung bei der Haushaltsbewirtschaftung zu erweitern. Es waren daher bereits in das kamerale Haushaltsrecht Budgetierungselemente aufgenommen worden. Mit der Reform des Haushaltsrechts wurde die Budgetierung zu einer Regel-Bewirtschaftungsform. Die dem Gemeinderat zur Entscheidung vorbehaltenen Aufgaben in § 35 KSVG sind letztlich Ausprägung des Gewaltenteilungsprinzips. Bestimmte Entscheidungen, auch bezüglich des Haushalts, sind so essentieller Natur, dass sie nur dem Beschlussorgan Gemeinderat vorbehalten werden können. Im Übrigen wurde der Katalog der vorbehal-tenen Aufgaben in § 35 KSVG mit der Reform des Haushaltsrechts materiell nicht ver-ändert, sondern nur redaktionell angepasst.

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Die Restebewirtschaftung infolge der Übertragung von Ermächtigungen in ein folgen-des Haushaltsjahr war im früheren Haushaltsrecht auf kameraler Grundlage auf die Bedürfnisse eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens zugeschnitten, in dem – als Ausprägung des Gewaltenteilungsprinzips – der Gemeinderat als Beschlussorgan zu bestimmten Haushaltsausgaben und Kreditaufnahmen ermächtigt und die Verwaltung die Einhaltung dieser Ermächtigungen in der Jahresrechnung nachweist. Im kameralen Haushaltsrecht war die Finanzierung der in ein späteres Haushaltsjahr übertragenen Ermächtigungen im Jahr der Veranschlagung sichergestellt und damit eine Investiti-onsfinanzierung mit Kassenkrediten und eine Finanzierung laufender Ausgaben mit Investitionskrediten ausgeschlossen. Im doppischen Rechnungswesen beeinflussen die übertragenen Ermächtigungen nicht das Ergebnis des Haushaltsjahres, in dem die Ermächtigung erteilt wurde (die Anhan-gangabe ist dabei nur informatorisch, aber nicht Bestandteil des Rechnungssystems). Die in ein späteres Jahr übertragenen Ermächtigungen werden erst im Jahresab-schluss eines Folgejahres abgebildet, soweit sie in dem betreffenden Jahr in Anspruch genommen werden. Der erforderliche Nachweis, dass die Vorgaben des Gemeindera-tes bei der Haushaltsausführung eingehalten wurden, ist im doppischen Rechnungs-wesen nur in Form von Nebenrechnungen möglich. Das Rechnungswesen selbst wirft die benötigten Informationen nicht aus. Das doppische Rechnungswesen, das an die handelsrechtlichen Buchführungsvorschriften angelehnt ist, ist dem kameralen Haus-haltsrecht in puncto Restebewirtschaftung unterlegen. Konsolidierter Jahresabschluss (Gesamtabschluss) Nach § 3 des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens vom 12.07.2006 war der erste konsolidierte Gesamtabschluss spätestens zum 31.12.2014 aufzustellen. Der Grund für diese Übergangsfrist bestand darin, dass die Aufstellung eines Gesamtabschlusses für die Verwaltung – neben der ohnehin nicht einfachen Umstellung des Rechnungswesens - eine zusätzliche Aufgabe darstellt, die einen weiteren nicht unerheblichen Verwaltungsaufwand verursacht; die Verwaltung sollte bei der Umstellung auf das neue Rechnungswesen nicht noch zusätzlich mit der Aufstellung eines Gesamtabschlusses belastet werden. Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013 vom 12.12.2012 wurde die Übergangsfrist für den Gesamtabschluss bis 2017 verlängert, nachdem sich herausgestellt hatte, dass bei vielen Kommunen noch erhebliche Rückstände bestehen, was die Aufstellung, Prüfung und Feststellung der Eröffnungsbilanz und der ersten doppischen Jahresab-schlüsse betrifft. Zusammenfassende Bewertung Das Neue Kommunale Rechnungswesen auf doppischer Basis stellt mehr Informatio-nen und damit mehr Transparenz zur Verfügung als das zahlungsorientierte kamerale Rechnungswesen. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass mit der Vermögens-rechnung (Bilanz) eine neue Komponente in das Rechnungswesen eingeführt wurde. Infolgedessen ist das Rechnungswesen aufwändiger geworden. Dies war von Anfang an zu erwarten. Ein Rechnungswesen als solches hat keine Auswirkungen auf die Effizienz einer Ver-waltung. Eine effizientere Verwaltung kann nur dadurch entstehen, dass die mit dem neuen Rechnungswesen verbundenen zusätzlichen Informationen und Instrumentarien genutzt werden.

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Ein bundesweit einheitliches kommunales Rechnungswesen würde die Anwendung und Umsetzung des Haushaltsrechts erleichtern. Mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts, die in praktisch allen Ländern vollzogen wurde, haben sich die Län-derregelungen – im Vergleich zum vormaligen Haushaltsrecht auf kameraler Grundla-ge – voneinander entfernt, wenn auch die Leittexte der Innenministerkonferenz für eine gewisse Vereinheitlichung gesorgt haben. Da das neue Haushaltsrecht mittlerweile in allen Ländern durch die dortigen Kommunen praktiziert wird, ist es unrealistisch davon auszugehen, dass das Haushaltsrecht unter den Ländern vereinheitlicht wird.

2. Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der kommunalhaushaltsrechtli-

chen Vorschriften Zur Evaluierung hat das MIS dem SSGT und dem LKT Gelegenheit gegeben, Vor-schläge für Änderungen und Ergänzungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften zu machen. Die kommunalen Spitzenverbände haben aufgrund der praktischen Erfahrungen, die die Kommunen bei der Umstellung gemacht haben, eine Reihe von Änderungen vorge-schlagen. Daneben hat sich auch aus Sicht des MIS in einigen Punkten Änderungsbe-darf ergeben. Die Änderungsvorschläge wurden in der Arbeitsgruppe „Kommunales Haushaltsrecht“ erörtert. Hierbei handelt es sich um eine Arbeitsgruppe, die im Anschluss an die Reform des kommunalen Haushaltsrechts im Jahr 2007 gebildet worden war und in der neben dem MIS das Landesverwaltungsamt, die Gemeinden und die Gemeindeverbände durch Finanzfachleute vertreten sind. Die Arbeitsgruppe hat sich mit den Änderungsvorschlä-gen des SSGT, des LKT sowie des MIS intensiv beschäftigt und diesen zugestimmt, sie modifiziert oder verworfen. Die Änderungsvorschläge der Kommunalen Spitzenverbände in Verbindung mit den Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Kommunales Haushaltsrecht“ beziehen sich auf das Kommunalselbstverwaltungsgesetz, das Kommunalfinanzausgleichsgesetz, das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland sowie auf das Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit und sind Grundlage für den Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, auf dessen Inhalt und dessen Begründung unmittelbar verwiesen wird. Einer besonderen Darstellung bedarf die Neufassung des § 14 Absatz 5 Kommunalfi-nanzausgleichsgesetz, die eine Änderung des sog. Soziallastenansatzes beinhaltet: Bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen der Gemeindeverbände ist für eine überdurchschnittliche Belastung durch Soziallasten nach § 14 Abs. 5 KFAG ein sog. „Ansatz für Soziallasten“ vorgesehen. Als Berechnungsgrundlage dienen die Ist-Auszahlungen für die Sozialhilfe nach dem SGB XII einschließlich der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, für die Leistungen nach dem Asylbewerberleis-tungsgesetz, für die Jugendhilfe nach dem SGB VIII und für die Grundsicherung nach dem SGB II. Reine Verwaltungskosten bleiben außen vor. Die Ist-Fehlbeträge der Kin-dertageseinrichtungen werden nicht berücksichtigt.

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Die Abgrenzung zwischen relevanten und nicht relevanten Auszahlungen der Gemein-deverbände bereitet in der Praxis zunehmend Schwierigkeiten, weil das Gesetz auf die vor Inkrafttreten der kommunalen Doppik bestehende Haushaltsgliederung verweist und sich darüber hinaus die gesetzlichen Aufgaben verändert haben. Daher ist es geboten, den Soziallastenansatz auf Grundlage des doppischen Produkt- und Kontenplans durch eine Änderung des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes in beschränktem Umfang neu zu definieren. Durch die Änderung des § 123 KSVG wird die überörtliche Prüfung als wirksames In-strument der Finanzkontrolle aufgewertet, indem klargestellt wird, dass sie keine Auf-sichtstätigkeit ist und indem Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen stärker in den Vordergrund gestellt werden.

3. Entwurf einer Verordnung zur Fortentwicklung der kommunalhaushalts-

rechtlichen Vorschriften Die Vorschläge der Arbeitsgruppe „Kommunales Haushaltsrecht“ zur Änderung der Kommunalhaushaltsverordnung und der Eigenbetriebsverordnung sind in den Entwurf einer Verordnung zur Fortentwicklung der haushaltsrechtlichen Vorschriften eingeflos-sen. Das entsprechende Verordnungsgebungsverfahren wird durch das MIS betrieben.

C. Alternativen Die Alternative zur Weiterentwicklung der kommunalhaushaltsrechtlichen Vorschriften bestünde darin, diese Fortentwicklung zu unterlassen. Dies würde allerdings die kom-munale Praxis erschweren, da die Änderungen überwiegend aus den praktischen Er-fahrungen der Kommunen resultieren. Bei der Neuordnung des Soziallastenansatzes im Kommunalfinanzausgleichsgesetz gibt es folgende Alternativen: 1. Einbeziehung der Ist-Fehlbeträge der Kindertageseinrichtungen in den Soziallasten-

ansatz 2. Einbeziehung des gesamten Produktbereiches 3 „Soziales und Jugend“ in den So-

ziallastenansatz. Die beiden Alternativen führen zu größeren Umverteilungen. Sie werden nicht die Zu-stimmung der „Verlierer“ finden. Die Alternative zu den vorgesehenen Maßnahmen zur Stärkung der überörtlichen Prü-fung bestünde darin hierauf zu verzichten. Hierdurch würden allerdings die Möglichkei-ten der überörtlichen Prüfung nicht ausgeschöpft.

D. Finanzielle Auswirkungen

1. Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand Keine.

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2. Vollzugsaufwand Keiner.

E. Sonstige Kosten Keine.

F. Auswirkungen von frauenpolitischer Bedeutung Keine.

G. Federführende Zuständigkeit Ministerium für Inneres und Sport.

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G e s e t z

zur Fortentwicklung der kommunalhaushaltsrechtlichen Vorschriften

Vom Der Landtag wolle beschließen:

Artikel 1

Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes

Das Kommunalselbstverwaltungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 1997 (Amtsbl. S. 682), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 17. Juni 2015 (Amtsbl. I S. 376), wird wie folgt geändert: 1. § 89 wird wie folgt geändert:

a) Folgender Absatz 4 wird eingefügt: „(4) Nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen, die erst bei der Auf-

stellung des Jahresabschlusses festgestellt werden können und nicht zu Aus-zahlungen führen, gelten nicht als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen.“

b) Der bisherige Absatz 4 wird Absatz 5.

2. § 94 Absatz 2 wird wie folgt gefasst:

„(2) Die Gemeinde kann Kredite zur Liquiditätssicherung mit Laufzeiten über das Haushaltsjahr hinaus aufnehmen, soweit dies wirtschaftlich geboten ist.“

3. § 99 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 Satz 2 wird aufgehoben. b) In Absatz 4 wird das Wort „drei“ durch das Wort „sechs“ ersetzt.

4. § 100 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 Satz 2 wird aufgehoben. b) Absatz 4 wird wie folgt gefasst: „(4) In den Gesamtabschluss müssen verselbständigte Aufgabenbereiche

nach Absatz 3 nicht einbezogen werden, wenn sie von untergeordneter Be-deutung sind.“

c) Absatz 5 wird aufgehoben. d) Der bisherige Absatz 6 wird Absatz 5.

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5. In § 111 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b wird der Klammerzusatz „(§ 123 Abs. 2)“ durch den Klammerzusatz „(§ 123 Abs. 4)“ ersetzt.

6. Dem § 115 wird folgender Absatz 3 angefügt:

„(3) Der Beteiligungsbericht ist der Kommunalaufsichtsbehörde im Jahr der Auf-stellung vorzulegen.“

7. § 122 Absatz 1 Satz 2 wird wie folgt gefasst:

„Das Rechnungsprüfungsamt prüft den Jahresabschluss und den Gesamtab-schluss dahin, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzun-gen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind, und den Jahresabschluss außerdem dahin, ob der Haushaltsplan eingehalten ist.“

8. § 123 wird wie folgt gefasst:

㤠123

Überörtliche Prüfung

(1) Die überörtliche Prüfung erstreckt sich darauf, ob die Gemeinde sowie ihre Sonder- und Treuhandvermögen rechtmäßig und wirtschaftlich verwaltet werden. Die Betätigung der Gemeinde bei Gesellschaften in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, wird eben-falls geprüft. (2) Die Rechtmäßigkeitsprüfung erstreckt sich darauf, ob die Gesetze und die in Auftragsangelegenheiten (§ 6 Abs. 1) ergangenen Weisungen beachtet wurden. (3) Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Organisation soll in der Regel auf ver-gleichender Grundlage erfolgen. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob 1. die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung (§ 83) beachtet werden, 2. die personelle Organisation zweckmäßig und die Bewertung der Stellen an-

gemessen ist, 3. Einrichtungen nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten und in Erfüllung ihrer öf-

fentlichen Zweckbestimmung betrieben werden, 4. der Umfang freiwilliger Leistungen der Leistungsfähigkeit entspricht, 5. die allgemeine Finanzkraft und der Stand der Schulden Anlass für Empfeh-

lungen zur Änderung der künftigen Haushaltswirtschaft geben. (4) Die überörtliche Prüfung obliegt dem Landesverwaltungsamt. Dieses kann mit der Wahrnehmung der Prüfungen öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer, Wirt-schaftsprüfungsgesellschaften oder andere geeignete Dritte beauftragen. Haben mehrere Prüfungseinrichtungen Prüfungszuständigkeiten, sollen Doppelprüfungen vermieden werden. (5) Die zu prüfende Gemeinde hat dem Landesverwaltungsamt und den beauf-tragten Prüfern alle erbetenen Auskünfte zu geben, Einsicht in Bücher und Bele-ge, Akten und Schriftstücke zu gewähren, sie auf Verlangen zu übersenden sowie Erhebungen an Ort und Stelle zu unterstützen. Dies gilt entsprechend, wenn die Gemeinde Aufgaben durch Dritte wahrnehmen oder kommunale Mittel von einer sonstigen Stelle verwalten lässt.

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(6) Das Landesverwaltungsamt teilt das vorläufige Prüfungsergebnis in Form ei-nes Prüfungsberichts der geprüften Gemeinde mit. Diese hat hierzu innerhalb ei-ner angemessenen Frist Stellung zu nehmen. Das Landesverwaltungsamt kann auch Schlussbesprechungen durchführen. Das abschließende Prüfungsergebnis wird in Form eines Schlussberichts der Gemeinde, der Kommunalaufsichtsbehör-de, der Fachaufsichtsbehörde, sofern ihre Zuständigkeit berührt ist, und dem Rechnungshof im Rahmen des § 91 der Landeshaushaltsordnung mitgeteilt. Sind in eine vergleichende Prüfung mehrere Gemeinden einbezogen, so wird der ge-meinsame Schlussbericht allen beteiligten Gemeinden zugeleitet. Ergebnisse von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen können darüber hinaus veröffent-licht werden, wenn die in dem Bericht enthaltenen gemeindebezogenen Angaben allgemein zugänglich sind. (7) Bei Rechtsverstößen, die sich nach den Prüfungsfeststellungen ergeben, ent-scheidet die zuständige Aufsichtsbehörde. (8) Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister unterrichtet den Gemeinderat über den wesentlichen Inhalt des Schlussberichts. Sie oder er legt den kompletten Schlussbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss vor; für die Beratung des Schlussberichts durch den Rechnungsprüfungsausschuss gilt § 101 Abs. 1 Satz 4 bis 6 entsprechend.“

9. In § 125 Absatz 2 wird die Angabe „Abs. 7“ durch die Angabe „Abs. 6“ ersetzt. 10. § 189a wird wie folgt geändert:

a) Dem Absatz 1 wird folgender Satz angefügt: „Absätze 2 und 3 bleiben unberührt.“ b) Absatz 2 wird wie folgt gefasst: „(2) Nach Ermittlung des Jahresergebnisses der Ergebnisrechnung sind

1. ein Unterschiedsbetrag, der sich aus dem Umlagebedarf nach § 4 Abs. 2

Satz 1 und dem Umlagebedarf nach § 4 Abs. 2 Satz 2 des Kommunalfi-nanzausgleichsgesetzes ergibt, von der allgemeinen Rücklage abzubu-chen oder dieser zuzuführen,

2. ein Mehrertrag bei der Umlage infolge der Einrechnung eines Haushalts-

fehlbetrags nach § 19a Abs. 4 des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes mit dem dafür gebildeten Ergebnisvortrag zu verrechnen,

3. ein Mehr- oder Minderertrag bei der Umlage infolge eines nach Absatz 3

in einem Vorjahr entstandenen Jahresüberschusses oder Jahresfehlbe-trages mit dem dafür gebildeten Ergebnisvortrag zu verrechnen.“

c) Absatz 3 wird wie folgt gefasst:

„(3) Verbleibt nach Vornahme der Verrechnungen nach Absatz 2 ein Jahres-überschuss oder ein Jahresfehlbetrag, so ist dieser auf neue Rechnung vor-zutragen und spätestens im zweitfolgenden Haushaltsjahr in den Umlagebe-darf nach § 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes einzurechnen.“

11. § 222 Absatz 1 Nummer 11 wird wie folgt gefasst:

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„11. Inhalt und Gestaltung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses einschließlich Konsolidierung,“

Artikel 2

Änderung des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes

Das Kommunalfinanzausgleichsgesetz vom 12. Juli 1983 (Amtsbl. S. 462) (Amtsbl. S. 462), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 3. Dezember 2014 (Amtsbl. I S. 447), wird wie folgt geändert: 1. In der Inhaltsübersicht wird die Angabe zu § 14 wie folgt gefasst: „§ 14 Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände“. 2. In § 4 Absatz 2 Satz 2 wird die Jahreszahl „2016“ durch die Jahreszahl „2024“

ersetzt. 3. § 14 wird wie folgt geändert:

a) Die Bezeichnung „§ 14“ wird durch die Überschrift „§ 14 Schlüsselzuweisun-gen an die Gemeindeverbände“ ersetzt.

b) Absatz 5 wird wie folgt gefasst:

„(5) Gemeindeverbände erhalten einen Ansatz für Soziallasten, wenn die Be-lastung durch Soziallasten anhand der Daten der Finanzrechnung für das zweitvorangegangene Jahr im Verhältnis zur Einwohnerzahl den Durchschnitt der Landkreise übersteigt. Soziallasten sind die Salden, die den folgenden Produkten bzw. Produktgruppen des Produktplans nach Anlage 16 der Ver-waltungsvorschriften zu haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Kommunal-selbstverwaltungsgesetzes und der Kommunalhaushaltsverordnung entspre-chen: 311 Grundversorgung Hilfen nach SGB XII, Produkte 311001 bis 311006, 312 Hilfen für Asylbewerber, 318 Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem SGB II, Produkte

318001 bis 318004, 351 sonstige sozialen Hilfen und Leistungen, Produkt 351006, 361 Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege, 362 Jugendarbeit, 363 sonstige Leistungen der Kinder-, Jugend-und Familienhilfe. Nicht zu den Soziallasten gehören die Zahlungen, die durch die Verwaltung der sozialen Angelegenheiten entstehen. Zahlungen, die nur zum Teil einer Leistung nach Satz 2 zugeordnet werden können, sind aufzuteilen. Der An-satz beträgt bis zu 20 Prozentpunkte über dem Durchschnitt je Prozentpunkt 7 vom Tausend der Einwohnerzahl, für jeden weiteren Prozentpunkt 5 vom Tausend der Einwohnerzahl. Nicht volle Hundertsätze sind auf eine Stelle hin-ter dem Komma zu runden. Der ermittelte Ansatz ist auf einen Einwohner zu runden.“

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Artikel 3

Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit

Dem § 16 Absatz 1 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 1997 (Amtsbl. S. 723), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. November 2007 (Amtsbl. S. 2393), wird folgender Satz an-gefügt: „In den Haushaltsjahren 2016 bis 2024 sind beim Aufwandsbedarf anstelle von Auf-wendungen für Abschreibungen des Anlagevermögens und für Zuführungen zu Pensi-onsrückstellungen für Beamte Auszahlungen für die Tilgung von Krediten für Investiti-onen und für Beiträge zu Versorgungskassen für Beamte anzusetzen.“

Artikel 4

Änderung des Gesetzes

zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland

Das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland vom 12. Juli 2006 (Amtsbl. S. 1614), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 14. Mai 2014 (Amtsbl. I S. 172), wird wie folgt geändert: 1. § 2 wird wie folgt geändert:

a) In Absatz 6 werden die Wörter „nach Absatz 7“ gestrichen.

b) Absatz 7 wird aufgehoben.

c) Die Absätze 8 und 9 werden Absätze 7 und 8.

2. In § 3 wird die Jahreszahl „2017“ durch die Jahreszahl „2019“ ersetzt.

Artikel 5

Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft. Artikel 2 Nummer 2 und Artikel 3 sind erstmals für das Haushaltsjahr 2016 anzuwenden. Artikel 2 Nummer 3 ist erstmals für das Finanzausgleichsjahr 2017 anzuwenden.

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B e g r ü n d u n g :

A. Allgemeines

Im Jahr 2006 wurde das kommunale Haushaltsrecht grundlegend reformiert. Die Re-form wurde durch das Gesetz über das Neue Kommunale Rechnungswesen vom 12. Juli 2006 vollzogen, das im Wesentlichen aus einem Einführungsgesetz mit Über-gangsregelungen sowie einer Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes bestand. Daneben wurde die Kommunalhaushaltsverordnung einschließlich der dazu-gehörigen Ausführungsvorschriften neu gefasst. Das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland gewährte den saarländischen Kommunen eine Übergangsfrist von drei Jahren für die Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens. Diese zunächst auf die Jahre 2007 bis 2009 bezogene Übergangsfrist wurde nachträglich um ein Jahr verlängert. Seit dem Haushaltsjahr 2010 sind alle Kommunalhaushalte auf das neue Haushalts-recht auf der Grundlage der doppelten Buchführung umgestellt. Mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts war von Anfang an beabsichtigt, nach einem angemessenen Erfahrungszeitraum die Auswirkungen der Reform des kommunalen Haushaltsrechts in der Praxis zu überprüfen und gegebenenfalls weiter-zuentwickeln. Im Rahmen der Evaluierung der Reform des kommunalen Haushaltsrechts wurde dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag und dem Landkreistag Saarland Gelegen-heit gegeben, Vorschläge für Änderungen und Ergänzungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften zu machen. Die Kommunalen Spitzenverbände haben aufgrund der praktischen Erfahrungen, die die Kommunen bei der Umstellung gemacht haben, eine Reihe von Änderungen vorge-schlagen. Daneben hat sich auch aus Sicht des Ministeriums für Inneres und Sport in einigen Punkten Änderungsbedarf ergeben. Die Änderungsvorschläge wurden in der Arbeitsgruppe „Kommunales Haushaltsrecht“ erörtert. Hierbei handelt es sich um eine Arbeitsgruppe, die im Anschluss an die Reform des kommunalen Haushaltsrechts im Jahr 2007 gebildet worden war und in der neben dem Ministerium für Inneres und Sport das Landesverwaltungsamt, die Gemeinden und die Gemeindeverbände durch Finanzfachleute vertreten sind. Die Arbeitsgruppe hat sich mit den Änderungsvorschlägen des Saarländischen Städte- und Gemeindetags, des Landkreistags Saarland sowie des Ministeriums für Inneres und Sport intensiv beschäf-tigt und diesen zugestimmt, sie modifiziert oder verworfen. Die Änderungsvorschläge der Kommunalen Spitzenverbände und des Ministeriums für Inneres und Sport in Verbindung mit den Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Kommunales Haushaltsrecht“ beziehen sich auf das Kommunalselbstverwaltungsgesetz, das Kommu-nalfinanzausgleichsgesetz, das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Rech-nungswesens im Saarland sowie auf das Gesetz über die kommunale Gemeinschafts-arbeit und sind Grundlage für diesen Gesetzentwurf. Neben den Änderungen aufgrund der Evaluierung der haushaltsrechtlichen Vorschrif-ten werden die Vorschriften zur überörtlichen Prüfung in § 123 Kommunalselbstverwal-tungsgesetz mit dem Ziel geändert, die überörtliche Prüfung aufzuwerten.

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B. Im Einzelnen

Zu Artikel 1

Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes Zu Nummer 1 (Änderung des § 89) Während die Ist-Zahlungen am Ende des Haushaltsjahres feststehen, können sich bei der Aufstellung des Jahresabschlusses bei nicht zahlungswirksamen Aufwendungen nicht vorhersehbare Änderungen gegenüber der Veranschlagung im Haushaltsplan ergeben, etwa in Form von Wertberichtigungen auf Forderungen oder außerplanmäßi-gen Abschreibungen. Es ergäbe keinen Sinn, für solche erst bei der Abschlusserstel-lung sich ergebenden zusätzlichen Aufwendungen die Bestimmungen des Absatzes 1 über die Zulässigkeit von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen anzuwenden. Zu Nummer 2 (Änderung des § 94) Durch die bisherige Fassung des § 94 Absatz 2 war die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung mit Laufzeiten über das Haushaltsjahr hinaus unter anderem an die Voraussetzung geknüpft, dass die Gemeinde einen Haushaltssanierungsplan nach § 82a aufstellen muss und hieraus erkennbar ihren Haushalt in konkret absehbarer Zeit nicht ausgleichen kann. Aufgrund der Tatsache, dass Gemeinden auch dann, wenn sie aufgrund § 82a Absatz 1 keinen Haushaltssanierungsplan aufstellen müssen, oftmals über einen längerfristigen Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung verfü-gen, wird diese Voraussetzung gestrichen. Zu Nummer 3 (Änderung des § 99) Zu a) Der Jahresabschluss gibt das Ergebnis der Haushaltsbewirtschaftung wieder. Er be-steht aus einer Ergebnisrechnung, einer Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Vermögensrechnung (Bilanz) sowie dem Anhang (§ 99 Absatz 2). Ihm sind nach § 99 Absatz 3 ein Rechenschaftsbericht, eine Anlagenübersicht, eine Forderungsübersicht und eine Verbindlichkeitenübersicht als Anlagen beizufügen. Für all diese Bestandteile und Anlagen gibt es in der Kommunalhaushaltsverordnung sowie in den Verwaltungs-vorschriften zu haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Kommunalselbstverwaltungs-gesetzes und der Kommunalhaushaltsverordnung detaillierte Bestimmungen. Der Jah-resabschluss ist das Ergebnis der Buchführung, für die es in der Kommunalhaushalts-verordnung ebenfalls ausführliche und abschließende Bestimmungen gibt. Der Auffangvorschrift in Absatz 1 Satz 2, dass der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Ge-meinde vermitteln muss und zu erläutern ist, bedarf es daher nicht. Zu b) Die Erfahrungen seit Einführung des neuen Haushaltsrechts mit einer Buchführung auf doppischer Basis haben gezeigt, dass die bisherige Frist von drei Monaten für die Auf-stellung des Jahresabschlusses nicht ausreichend ist. Sowohl Saarländischer Städte- und Gemeindetag als auch Landkreistag Saarland haben im Rahmen der Evaluierung der haushaltsrechtlichen Vorschriften darauf hingewiesen, dass es sich nicht um ein nur vorübergehendes Übergangsproblem handelt, sondern dass die Aufstellungsfrist deutlich verlängert werden sollte. Trotz der Verlängerung der Aufstellungsfrist bleibt für die Prüfung des Jahresab-schlusses ausreichend Zeit.

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Zu Nummer 4 (Änderung des § 100) Zu a) Der Gesamtabschluss stellt die konsolidierte Zusammenfassung der Einzelabschlüsse der Gemeinde und ihrer verselbständigten Aufgabenbereiche dar. Er besteht aus einer Gesamtergebnisrechnung und einer Gesamtfinanzrechnung und ist um einen Konsoli-dierungsbericht zu ergänzen (§ 100 Absatz 2). Für die Aufstellung des Gesamtab-schlusses und die Konsolidierung gibt es in der Kommunalhaushaltsverordnung detail-lierte Bestimmungen. Der Auffangvorschrift in Absatz 1 Satz 2, dass der Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Ge-meinde vermitteln muss und zu erläutern ist, bedarf es daher nicht. Zu b) Im bisherigen Absatz 4 wird hinsichtlich der näheren Bestimmungen zur Aufstellung des Gesamtabschlusses und der Konsolidierungsmethode auf eine entsprechende Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des Handelsgesetzbuchs verwiesen. Die für kaufmännische Unternehmen bestimmten Vorschriften des Handelsgesetz-buchs eignen sich in vielen Punkten für Kommunen nicht. Daher wird der Verweis auf die Bestimmungen des Handelsgesetzbuchs aufgegeben. Die hierdurch entstehende Regelungslücke wird dadurch geschlossen, dass die Ver-ordnungsermächtigung in § 222 Absatz 1 Nr. 11 erweitert wird. Dies hat zur Folge, dass für die Aufstellung des Gesamtabschlusses und die Konsolidierung – ebenso wie für alle übrigen Bereiche des kommunalen Haushaltsrechts - durch Rechtsverordnung eigenständige Regelungen getroffen werden, die den Bedürfnissen der Kommunen Rechnung tragen. Die neue Fassung des Absatzes 4 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Ab-satz 5. Zu c) und d) Es handelt sich um redaktionelle Anpassungen, da der Inhalt des bisherigen Absatzes 5 in Absatz 4 übernommen wurde Zu Nummer 5 (Änderung des § 111) Es handelt sich um eine redaktionelle Anpassung im Hinblick auf die Änderung des § 123 KSVG. Zu Nummer 6 (Änderung des § 115) Für die Kommunalaufsichtsbehörde ist der Beteiligungsbericht eine wichtige Informati-onsquelle zur Beurteilung der gemeindlichen Haushaltslage. Aus diesem Grund wird eine Bestimmung aufgenommen, die eine Vorlage des Beteiligungsberichts an die Kommunalaufsichtsbehörde gewährleistet. In diesem Zusammenhang soll die Gemeinde von der Pflicht nach § 1 Abs. 2 Nr. 10 Kommunalhaushaltsverordnung entbunden werden, dem Haushaltsplan als Anlage eine Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung der Un-ternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an denen die Ge-meinde mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, und der Zweckverbände, in denen die Gemeinde Mitglied ist, beizufügen.

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Zu Nummer 7 (Änderung des § 122) Der Jahresabschluss gibt das Ergebnis der Haushaltsbewirtschaftung wieder. Der Ge-samtabschluss stellt die konsolidierte Zusammenfassung der Einzelabschlüsse der Gemeinde und ihrer verselbständigten Aufgabenbereiche dar. Sowohl für den Jahres-abschluss als auch für den Gesamtabschluss bestehen im Kommunalselbstverwal-tungsgesetz, in der Kommunalhaushaltsverordnung und in den Verwaltungsvorschrif-ten zu haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes und der Kommunalhaushaltsverordnung detaillierte und abschließende Bestimmun-gen. Eine wesentliche Aufgabe der Jahresabschlussprüfung besteht darin nachzuprüfen, dass diese ausführlichen Vorschriften beachtet worden sind. Einer darüber hinaus ge-henden Auffangvorschrift, dass der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss dahin zu prüfen sind, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung ergeben, bedarf es daher nicht. Dem kommunalen Haushaltsrecht – ebenso wie dem Haushaltsrecht von Bund und Ländern – ist es immanent, dass das Legislativorgan mit dem Beschluss über den Haushaltsplan Ermächtigungen erteilt (insbesondere für Aufwendungen, Auszahlun-gen, Verpflichtungsermächtigungen und Kreditaufnahmen), die von dem Exekutivor-gan bei der Ausführung des Haushaltsplans einzuhalten sind. Eine zentrale Aufgabe der Jahresabschlüsse öffentlicher Haushalte ist es, die Einhaltung dieser Ermächti-gungen nachzuweisen. Dies zu überprüfen, hat zu den in § 122 ausdrücklich genann-ten Kriterien der Abschlussprüfung zu gehören. Nicht erforderlich ist – wie bislang - eine ausdrückliche Prüfung, ob Rechenschaftsbe-richt und Konsolidierungsbericht mit dem Jahresabschluss bzw. dem Gesamtab-schluss in Einklang stehen und ob ihre sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstel-lung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwe-cken, sowie außerdem, ob die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung zutref-fend dargestellt sind. Diese Prüfung ist durch die Ordnungsprüfung ohnehin umfasst und braucht daher nicht gesondert und ausdrücklich geregelt zu werden. Zu Nummer 8 (Änderung des § 123) Die Änderung durch Neufassung des gesamten Paragraphen dient der Stärkung der überörtlichen Prüfung, deren zentrale Funktion in einer Finanzkontrolle besteht. Die überörtliche Prüfung versteht sich aber nicht nur als Finanzkontrolle im engen Sinn, sondern hat auch stets die Verbesserung des kommunalen Verwaltungshandelns zum Ziel. Darüber hinaus stärkt sie die Kontrollrechte der kommunalen Beschlussorgane. Absätze 1 bis 3 Hier werden die Aufgabenfelder der überörtlichen Prüfung beschrieben, die in einer Rechtmäßigkeits- und einer Wirtschaftlichkeitskontrolle besteht. Zunächst dient der Hinweis, dass die Prüfung sich – wie bisher schon – auch auf die Betätigung der Ge-meinde bei Gesellschaften in einer Rechtsform des privaten Rechts erstreckt, an de-nen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, lediglich der Klarstellung. Auch zukünftig unterliegen die privatrechtlichen Gesellschaften selbst nicht der überörtlichen Prüfung. Darüber hinaus werden Wirtschaftlichkeits- und Organisations-prüfungen stärker in den Fokus der überörtlichen Prüfung gerückt. Mit der Neurege-lung werden solche Prüfungen näher definiert, was ihre Bedeutung unterstreicht. Au-ßerdem sind Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen nicht mehr wie bisher von der Zustimmung der Gemeinde abhängig.

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Absatz 4 Nach der bisherigen Fassung des Absatzes 4 obliegt die überörtliche Prüfung dem Landesverwaltungsamt als Kommunalaufsichtsbehörde. Durch den Wegfall dieses Zusatzes wird verdeutlicht, dass die überörtliche Prüfung entsprechend ihrer Zuwei-sung zum IV. Abschnitt des Dritten Teils KSVG (Prüfungswesen) keine Aufsichtstätig-keit ist. Die weitere Verortung der überörtlichen Prüfung innerhalb der Abteilung, in der auch die Kommunalaufsicht wahrgenommen wird, ist damit nicht ausgeschlossen. Zur Ver-meidung von Doppelstrukturen und zur Nutzung von Synergien bleibt es weiterhin auch rechtlich zulässig, dass die Kommunalaufsicht und die überörtliche Prüfung be-reits vorhandene oder dort erhobene Informationen (zum Beispiel Haushalte, Prü-fungsberichte etc.) gegenseitig nutzen. Absatz 5 Eine überörtliche Prüfung ist nur möglich, wenn die Prüfer ein umfassendes Recht haben, alle für die Prüfung benötigten Informationen zu erlangen. Dies wird durch die Vorschrift sichergestellt. Absätze 6 bis 8 Es handelt sich um Verfahrensregelungen, die sich auf die Phase nach dem Ende der eigentlichen Prüfungstätigkeit beziehen. Dabei werden die einzelnen Verfahrensschrit-te ausführlicher beschrieben als bisher; inhaltlich ergeben sich dabei nur unerhebliche Änderungen. Zu Nummer 9 (Änderung des § 125) Es handelt sich um eine redaktionelle Anpassung. Zu Nummer 10 (Änderung des § 189a) Nach § 189a Absatz 1 müssen die Haushalte der Gemeindeverbände in jedem Jahr in Erträgen und Aufwendungen ausgeglichen sein. Um dies zu gewährleisten, ermächtigt § 4 Absatz 2 Satz 1 Kommunalfinanzausgleichsgesetz die Gemeindeverbände, jährlich eine Umlage in Höhe des Saldos aus Aufwendungen und sonstigen Erträgen zu erhe-ben. Es gibt jedoch mehrere Tatbestände, in deren Folge der Umlagebedarf für die Kreisumlage von dem Saldo aus Aufwendungen und sonstigen Erträgen abweicht, was sich mithin auf das Jahresergebnis der Ergebnisrechnung der Gemeindeverbände auswirkt. Die Bestimmungen des § 189a Absatz 2 und 3 KSVG dienen dazu, diese Tatbestände innerhalb des Jahresergebnisses der Ergebnisrechnung und innerhalb des Eigenkapitals in der Bilanz separat und nachvollziehbar auszuweisen. Für folgende Tatbestände, bei denen die Ermittlung des Umlagebedarfs von dem Nachweis in der Ergebnisrechnung abweicht, war für deren bilanzielle Behandlung in § 189a bereits bisher eine Regelung enthalten: - Die Regelung in § 4 Absatz 2 Satz 2 KFAG, wonach für einen Übergangszeitraum

der Umlagebedarf nach dem Saldo aus zahlungswirksamen Aufwendungen und Erträgen bemessen wird und

- die Berücksichtigung von aus Planabweichungen resultierenden Fehlbeträgen

oder Überschüssen der Ergebnisrechnung bei der Ermittlung des Umlagebedarfs (vgl. § 189a Absatz 3).

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Durch die Änderung des § 189a wird folgender weiterer Tatbestand aufgenommen: Durch das Verwaltungsstrukturreformgesetz vom 21. November 2007 wurde in das Kommunalfinanzausgleichsgesetz die Vorschrift des § 19a Abs. 4 eingefügt, nach der die Gemeindeverbände die in den vorhergehenden Jahren infolge der Erfüllung freiwil-liger Selbstverwaltungsaufgaben entstandenen Haushaltsfehlbeträge in die Gemein-deverbandsumlage einstellen dürfen. Diese Fehlbeträge können danach bei der Umla-geberechnung angesetzt werden, stellen aber keinen Aufwand in der Ergebnisrech-nung dar, weil in dem betreffenden Haushaltsjahr keine wirtschaftliche Verursachung stattfindet. Die einzige inhaltliche Änderung besteht in der Erweiterung der Tatbestände um die vorgenannten Fehlbeträge aufgrund des § 19a Abs. 4 KFAG. Diese Änderung ist im Grunde nur redaktionell, da die Gemeindeverbände seit der o.a. Änderung des § 19a Abs. 4 KFAG im Jahr 2007 dies bereits so praktizieren. Mit der Änderung des § 189a soll die Vorschrift im Übrigen klarer formuliert werden, ohne dass inhaltliche Änderun-gen vorgenommen werden. Ziel bleibt es - wie in der bisherigen Fassung des § 189a KSVG -, dass bei der Ermitt-lung des Jahresergebnisses die o.g. Tatbestände, bei denen Umlagebedarf und Jah-resergebnis voneinander abweichen, innerhalb des Eigenkapitals getrennt ausgewie-sen werden. Nur so ist aufgrund der Mehrzahl der Tatbestände ein transparenter Jah-resabschluss – mit offenem Ausweis eines jahresbezogenen Überschusses oder Fehl-betrages, der wiederum auf neue Rechnung vorzutragen und spätestens im zweitfol-genden Haushaltsjahr in den Umlagebedarf einzurechnen ist - möglich. Zu Nummer 11 (Änderung des § 222) Die Änderung steht in Zusammenhang mit der Änderung des § 100 Absatz 4 (Nr. 4 Buchst. b). Dadurch, dass der Verweis auf eine entsprechende Anwendung der ein-schlägigen Bestimmungen des Handelsgesetzbuchs, was die Aufstellung des Ge-samtabschlusses und die Konsolidierungsmethode betrifft, gestrichen wird, entsteht eine Regelungslücke. Diese wird dadurch geschlossen, dass die Verordnungsermächtigung in § 222 erwei-tert wird. Hierdurch werden auch für die Aufstellung des Gesamtabschlusses und die Konsolidierung – ebenso wie für alle übrigen Bereiche des kommunalen Haushalts-rechts - durch Rechtsverordnung eigenständige Regelungen getroffen.

Zu Artikel 2

Änderung des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes Zu Nummer 2 (Änderung des § 4) Ein wesentlicher Bestandteil der Reform des Gemeindehaushaltsrechts bestand in der Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der mit Hilfe der Größen „Aufwand“ und „Ertrag“ ermittelt und abgebildet wird. Die kamerale Ausgleichsregel, nach der die Einnahmen die Ausgaben decken müssen, wurde durch die doppische Ausgleichsregel ersetzt, nach der die Aufwendungen durch die Erträge zu decken sind.

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Mit der Verabschiedung des Gesetzes über das Neue Kommunale Rechnungswesen im Saarland im Jahr 2006 wurde angesichts der bereits damals bei vielen Gemeinden vorhandenen Haushaltsnotlage bestimmt, dass - für einen Übergangszeitraum von zehn Jahren (bis 2016) – im Kreisumlagebedarf anstelle der Aufwendungen für Ab-schreibungen des Anlagevermögens und für Zuführungen zu Pensionsrückstellungen für Beamte die Auszahlungen für die Tilgung von Krediten für Investitionen und für Beiträge zu Versorgungskassen für Beamte anzusetzen sind. Dem lag die Annahme zugrunde, dass die vorgenannten Aufwendungen höher sind als die genannten Aus-zahlungen. Es sollte damit verhindert werden, dass die Gemeinden die nicht zah-lungswirksamen Aufwendungen der Gemeindeverbände (wie z.B. Abschreibungen) über Kassenkredite finanzieren müssen. Da sich die Haushaltslage vieler Gemeinden seither nicht verbessert hat, wird die Übergangsvorschrift bis zum Jahr 2024 verlängert. Zu Nummer 3 (Änderung des § 14) Die derzeitige Regelung des § 14 Abs. 5 KFAG verweist auf die vor Inkrafttreten der Doppik bestehende Haushaltsgliederung. Dadurch treten in der Praxis Schwierigkeiten bei der Abgrenzung relevanter und nicht relevanter Auszahlungen der Gemeindever-bände auf. Diese Abgrenzungsproblematik wird gelöst, indem die in § 14 Absatz 5 ge-nannten Abschnitte und Unterabschnitte des kommunalen Haushaltsplans durch die entsprechenden Produkte des doppischen Haushaltsrechts ersetzt werden. Hierzu wird auf den kommunalen Produktplan abgestellt. Durch die vorgesehene Änderung wird auch einer Anregung des Landkreistages Saar-land hinsichtlich einer klarstellenden Bestimmung der doppischen Definition, welche Daten zum Soziallastenansatz zu melden sind, entsprochen. Die Regelung wurde ins-gesamt redaktionell angepasst. Eine materielle Änderung des Soziallastenansatzes ist damit nicht verbunden.

Zu Artikel 3

Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit Ein wesentlicher Bestandteil der Reform des Gemeindehaushaltsrechts war die Be-rücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der mit Hilfe der Größen „Aufwand“ und „Ertrag“ ermittelt und abgebildet wird. Die kamerale Ausgleichsregel, nach der die Einnahmen die Ausgaben decken müssen, wurde durch die doppische Ausgleichsregel ersetzt, nach der die Aufwendungen durch die Erträge zu decken sind. Dies gilt aufgrund § 15 Absatz 1 in Verbindung mit § 16 Absatz 1 auch für die Zweckverbände, die eine Umlage erheben und das kommunale Haushaltsrecht an-wenden. Nach § 15 Absatz 2 können auf die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Zweckverbände alternativ auch die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften Anwen-dung finden. § 8 Absatz 8 Eigenbetriebsverordnung lässt es zu, dass die Gemeinde bei Eigenbetrieben, die aufgabenbedingt dauernd einen Jahresverlust erwirtschaften, nur den zahlungswirksamen Teil des Jahresverlustes ausgleicht. Bei einer entspre-chenden Anwendung für Zweckverbände bedeutet dies, dass über die Umlage nur der zahlungswirksame Teil des Finanzbedarfs durch die Umlage aufgebracht werden muss, während der nicht zahlungswirksame Teil des Finanzbedarfs durch Abbuchung aus dem Eigenkapital ausgeglichen wird.

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Durch die Ergänzung des § 16 Absatz 1 werden Zweckverbände, die eine Umlage er-heben und das kommunale Haushaltsrecht anwenden, behandelt wie die Gemeinde-verbände. Für diese gibt es in § 4 Abs. 2 S. 2 KFAG eine Sonderregelung bis zum Jahr 2024, die die Gemeindeverbandsumlagen im Vergleich zu einem rein doppisch ermittelten Umlagebedarf reduziert. Im Ergebnis erfolgt für umlagefinanzierte Zweckverbände damit eine vergleichbare Regelung wie für die Gemeindeverbände. Dies trägt zur finanziellen Entlastung der Gemeinden und Gemeindeverbände als Mitglieder von Zweckverbänden bei.

Zu Artikel 4

Änderung des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungs-

wesens im Saarland

Zu Nummer 1 (Änderung des § 2) § 2 Absatz 7 des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswe-sens im Saarland enthält eine Regelung für den Fall, dass sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse herausstellt, dass in der Eröffnungsbilanz Bilanzpositionen fehlerhaft angesetzt worden sind. Eine im Wesentlichen gleichlautende Regelung für Berichtigungen nach Aufstellung der Eröffnungsbilanz findet sich auch in § 54 Kom-munalhaushaltsverordnung. In einem Punkt unterscheiden sich die Regelungen in § 2 Absatz 7 des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland und § 54 Kommunalhaushaltsverordnung. Nach letzterer Regelung ist eine Korrektur nur vorzunehmen, wenn es sich um einen wesentlichen Betrag handelt, während nach § 2 Absatz 7 die Wesentlichkeit unerheblich ist, d.h. jedwede Korrektur durchzuführen wäre. Es besteht damit ein Widerspruch zwischen beiden Vorschriften, die eigentlich den gleichen Tatbestand regeln. Um den Korrekturbedarf zu minimieren, ist es sinnvoll, sich auf die Korrektur von we-sentlichen Beträgen zu beschränken. Unwesentliche Fehler bleiben damit von einer Korrektur ausgenommen, zumal sie in der Regel mit zunehmendem Zeitablauf an Be-deutung verlieren. Die Regelung in § 2 Absatz 7 des Gesetzes zur Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens im Saarland wird daher aufgehoben. Zu Nummer 2 (Änderung des § 3) Der ursprünglich auf 2014 festgesetzte Zeitpunkt, zu dem die Kommunen erstmals einen Gesamtabschluss erstellen müssen, war mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013 auf das Jahr 2017 verschoben worden. Wesentlicher Grund für die Verschiebung war, dass der Verwaltungsaufwand, der mit der Umstellung des kommunalen Rechnungs-wesens verbunden war, unterschätzt worden war. Aus dem gleichen Grund war bereits die Übergangsfrist für die Einführung des Neuen Kommunalen Rechnungswesens um ein Jahr auf 2010 verlängert worden. Die erneute Verschiebung des Einführungszeitpunkts für den Gesamtabschluss trägt der Tatsache Rechnung, dass es bei den Kommunen noch immer erhebliche Rück-stände bei der Feststellung der Jahresabschlüsse gibt. Mitte 2014 hatten zwei Kom-munen noch keine festgestellte Eröffnungsbilanz, erst 26 einen festgestellten Jahres-abschluss 2009, 19 einen solchen für 2010, 12 einen für 2011 und erst 3 einen festge-stellten Jahresabschluss für 2012.

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Fraglos kann dies in dieser Form nicht länger akzeptiert werden, weil das Kommunal-selbstverwaltungsgesetz eine Aufstellung des Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres vorschreibt. Auch wenn diese Frist mit die-sem Gesetz auf sechs Monate verlängert wird, müssen die Kommunen für eine zeitna-he Feststellung der Jahresabschlüsse Sorge tragen. Allerdings wäre es unrealistisch anzunehmen, dass die Kommunen alle Versäumnisse bei der Feststellung der Jahres-abschlüsse in sehr kurzer Zeit aufholen. Ohne einen festgestellten Einzelabschluss ist die Aufstellung eines Gesamtabschlus-ses jedoch nicht möglich.

Zu Artikel 5

Inkrafttreten Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten. Zur Klarstellung, dass die Umlagefestsetzungen für das laufende Jahr unverändert bleiben, wird bestimmt, dass die betreffende Ände-rung erstmals auf die Umlagefestsetzungen 2017 anzuwenden ist. Da die Meldung der für die Berechnung der Gemeindeverbandsschlüsselzuweisungen des Jahres 2016 maßgeblichen Soziallasten bereits bis September 2015 erfolgen muss, tritt die Rege-lung zur Änderung des § 14 KFAG erst für das Finanzausgleichsjahr 2017 in Kraft.